Les perspectives de financement de la politique de renouvellement urbain

II. LE NPNRU SE HEURTE AUX MÊMES DIFFICULTÉS QUE SON PRÉDÉCESSEUR DANS UN CONTEXTE DE FORTES CONTRAINTES FINANCIÈRES

A. UNE GOUVERNANCE PLUS STRUCTURÉE QUE POUR LE PNRU QUI ALLONGE LES DÉLAIS DE MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME

1. Un nouveau programme initié dans un contexte de réforme de la politique de la ville

En 2014, alors que la quasi-totalité des engagements du PNRU avaient été engagés, le Gouvernement a souhaité mener une réforme d'ampleur de la politique de la ville. Par la loi du 21 février 2014^102(*), dite loi Lamy, plusieurs évolutions structurantes pour la politique de la ville ont été mises en oeuvre.

D'abord, une nouvelle géographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) a été mise en oeuvre, en se fondant sur le critère unique du revenu des habitants. Un décret de sélection de ces quartiers a été pris dès le 30 décembre 2014^103(*).

Ensuite, la place donnée aux habitants dans la construction de la politique de la ville est renforcée par la création de conseils citoyens dans les QPV, et in collège de représentants des habitants et des associations de proximité au sein du Comité national des villes.

En outre, la loi Lamy fait du contrat de ville le document unique qui permet de mobiliser à l'échelle intercommunale les politiques de droit commun dans l'objectif de rétablir l'égalité d'accès aux services publics dans les QPV.

Enfin, la loi Lamy dispose en son article 3 d'initier le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui prend la suite du PNRU.

Ce nouveau programme prévoit de mobiliser 5 milliards d'euros entre 2014 et 2024 pour mettre en oeuvre, dans le cadre fixé par les contrats de ville, des opérations de renouvellement urbain qui répondent aux nouvelles exigences méthodologiques de mise en oeuvre de la politique de la ville :

- co-construction des projets avec les habitants des quartiers ;

- portage des projets au niveau intercommunal ;

- intégration des projets de renouvellement urbain au sein des contrats de ville, pour engendrer des transformations intégrant l'ensemble des problématiques auxquelles sont confrontés les QPV.

2. La structuration de l'ANRU permet de pérenniser la politique publique mais risque de complexifier sa mise en oeuvre

a) Le cadre de gouvernance et le conseil d'administration de l'ANRU ont été restructurés, en particulier depuis l'adoption de la loi ÉLAN

Le lancement du NPNRU en 2014 n'a pas fondamentalement révisé la gouvernance de l'ANRU, mais plusieurs mesures ont été prises depuis pour structurer les prises de décision et faciliter sa gestion financière. En particulier, la loi ÉLAN^104(*), adoptée en 2018, a opéré deux évolutions notables.

En premier lieu, l'article 89 de la loi ÉLAN, mis en oeuvre par décret le 13 mai 2019^105(*), a modifié la composition du conseil d'administration (CA) de l'ANRU et a réduit de 36 à 18 le nombre de membres en son sein, afin de retrouver une taille qui permette une prise de décision plus efficace. Cette évolution répond à une recommandation de la Cour des comptes dans son rapport^106(*) de 2014.

Le nombre de membres du CA est ainsi, depuis 2019, à son plus bas niveau depuis la création de l'ANRU. En effet, auparavant, le CA était doté de :

- 24 membres entre 2004^107(*) et 2006 ;

- 28 membres entre 2006^108(*) et 2010 ;

- 34 membres entre 2010^109(*) et 2019.

Ces hausses successives avaient permis d'intégrer des représentants d'Action Logement pour tenir compte de l'implication grandissante de la structure dans le financement du PNRU et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), initié en 2009.

La réforme de 2019 vient établir un équilibre des voix entre les représentants de l'État, des collectivités et du Parlement ainsi que du logement social. Auparavant, l'État demeurait titulaire de la moitié des voix au CA.

Représentation des trois collèges du conseil d'administration
de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine

Source : commission des finances

Parmi les membres du collège de l'État, le ministre chargé de la ville désigne un commissaire du Gouvernement. Ce dernier détient certains pouvoirs spécifiques^110(*) et assure, au sein du CA de l'ANRU, la capacité de l'État à définir la conduite de la politique publique. En effet, le commissaire du Gouvernement peut :

- proposer l'inscription d'un point à l'ordre du jour, ce qui permet de débattre des sujets jugés prioritaires par l'État ;

- demander la convocation d'un CA extraordinaire^111(*), dans les cas où une décision rapide est nécessaire ou pour mettre en oeuvre un changement d'orientation politique ;

- s'opposer à une décision du CA et demander une nouvelle délibération, afin d'assurer le respect des grandes orientations fixées par le Gouvernement.

Outre la modification du CA, l'ANRU s'est dotée au fil des ans de plusieurs comités pour structurer sa gouvernance, ce qui a permis de professionnaliser son action :

- un comité d'engagement^112(*) composé de sept membres du CA, distincts des administrateurs, a été créé pour chacun des programmes de renouvellement urbain ; il prépare les décisions du CA sur les projets présentés en vue de la conclusion de conventions ;

- un comité de suivi financier examine depuis 2015^113(*) l'atteinte des objectifs contractualisés entre l'État, l'ANRU et Action Logement et d'examiner le rythme prévisionnel d'engagement et de décaissement ;

- enfin, un comité d'audit a été créé en 2019^114(*) pour renforcer l'évaluation des risques et constitué en mars 2020.

En 2020, la Cour des comptes^115(*) indiquait que sa recommandation « d'alléger la composition du conseil d'administration et de démultiplier son action par des groupes de travail thématiques » avait ainsi été mise en oeuvre.

En second lieu, l'article 90 de la loi ÉLAN a modifié le régime comptable de l'ANRU, qui est passée le 1^er janvier 2021 de la comptabilité publique à celui applicable aux entreprises industrielles et commerciales (EPIC). L'objectif de cette réforme était de rendre plus aisée l'exécution du NPNRU. Deux décrets d'application ont mis en oeuvre les conséquences principales de cette réforme :

- le décret du 7 janvier 2020^116(*), qui attribue le contrôle économique et financier de l'ANRU à la DGCL ;

- le décret du 6 mai 2020^117(*), qui supprime la séparation entre l'ordonnateur et le comptable au 1^er janvier 2021, ce qui est une spécificité de la comptabilité publique.

Concrètement, l'évolution de l'ANRU vers la comptabilité applicable aux EPIC, outre les deux évolutions induites par les décrets mentionnés supra, a eu les conséquences suivantes :

- les fonctions comptables et financières ont été fusionnées au niveau du siège de l'ANRU ;

- la présentation des états financiers de l'agence a évolué vers les normes industrielles et commerciales, avec la production d'un compte de résultat prévisionnel unique et la suppression de l'obligation juridique de fonctionner avec les règles de présentation propres aux crédits budgétaires^118(*) ;

- les préfets, qui étaient ordonnateurs financiers délégués, ont perdu ce rôle mais demeurent délégués territoriaux et peuvent engager juridiquement l'ANRU.

b) Ces changements structurels sont porteurs d'effets ambivalents

Les changements induits par la réforme du CA de l'ANRU et son cadre financier sont porteurs d'effets ambivalents.

Du point de vue de la gouvernance, il convient de noter que l'absence de majorité des représentants de l'État au sein du CA ne pose pas de difficultés particulières pour maintenir la tutelle de ce dernier sur l'agence. En effet, les pouvoirs conférés au commissaire du Gouvernement sont très étendus.

La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), qui exerce la tutelle de l'ANRU avec la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) indique en outre que ces deux directions demeurent « très fortement associées par l'agence, à la préparation des documents examinés en conseil d'administration, soit dans le cadre de la réunion des administrateurs de l'État qui précède le bureau ou lors de réunions spécifique ». La direction générale du Trésor, qui représente les ministères économiques et financiers, entre aussi dans la concertation.

Depuis janvier 2020, comme le relève la Cour des comptes, le directeur général des collectivités territoriales exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement. Il aura donc fallu près de huit mois pour qu'une telle nomination ait lieu, le décret de réorganisation du CA datant de mai 2019. Néanmoins, ce rôle semble désormais bien compris et le fonctionnement du CA n'a pas fait l'objet de remarques particulières.

La mise en place des différents comités et groupes de travail qui contribuent à alimenter les décisions du CA semblent, en revanche, avoir produit des effets aux appréciations ambivalentes.

Plusieurs personnes auditionnées ont souligné la professionnalisation de l'ANRU au fil des ans et l'excellence des personnels qui y travaillent. En revanche, certains processus de décisions, notamment la nécessité de faire valider des évolutions d'un projet au sein du comité d'engagement, peuvent rigidifier le déploiement de la politique. Ainsi, la fédération des entreprises publiques locales (EPL) indique^119(*) que certains « arbitrages pourtant déjà travaillés en territoire » doivent être soumis à l'approbation de l'ANRU, ce qui peut « parfois complexifier la prise de décision ».

Ce respect d'un processus de décision relativement lourd est toutefois compréhensible. Comme l'indique^120(*) Mme Amel Gacquerre, sénatrice membre du CA de l'ANRU, « le NPNRU repose sur un nombre d'acteurs plus important que le premier programme », ce qui impose des coûts de coordination plus élevés. La sénatrice regrette cependant que « la multiplicité des acteurs [a] ralenti les décisions et a eu pour conséquence des délais d'instruction et de mise en oeuvre plus longs. »

Du point de vue financier, l'ANRU indique^121(*) que la loi ÉLAN a permis, par le passage à une comptabilité privée qui met fin à la présence d'un comptable public à l'agence, de renforcer le suivi financier, d'effectuer un contrôle a posteriori plus approfondi et de développer un plan de maîtrise des risques.

Le rapport de 2020 de la Cour des comptes comme le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les agences en 2025^122(*) se montraient cependant critique de la mise en oeuvre du passage aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. En particulier, comme le rappelle la DGCL :

- la gestion a été complexifiée et un risque d'indus lié aux avances versées dans le cadre du PNRU est identifié, avec près de 81,2 millions d'euros à récupérer fin 2019 ;

- le décaissement des crédits est parfois en retard, avec 149 jours en moyenne nécessaires, à cause d'une certaine lourdeur administrative ;

- le passage au régime commercial interroge la nature juridique de l'ANRU, dont les missions relèvent pourtant du périmètre des opérateurs publics.

La perte d'information et de contrôle du Parlement liée à ces évolutions dans la gouvernance financière de l'agence ont aussi été identifiés. Les données financières de l'ANRU ne sont plus intégrées dans le « jaune budgétaire » relatif aux opérateurs de l'État.

La disparition du plafond d'emploi de l'ANRU provoque aussi, comme l'explique la direction du budget, une dilution du cadre dans lequel l'agence exerce ses missions, ce qui a conduit le ministre des comptes publics à indiquer qu'il n'était plus en mesure d'assurer la tutelle financière de l'agence par ses services. La direction du budget s'est ainsi retirée du CA de l'ANRU, laissant place à un situation « particulièrement dérogatoire »^123(*), dans laquelle la tutelle financière est exercée par une direction dont ce n'est pas le coeur de métier : la DGCL.

Ces critiques sont toutefois à nuancer, au vu des efforts réalisés pour accroître la gestion des risques au sein de l'ANRU, et notamment le renforcement du comité d'audit depuis mars 2020.

En outre, l'information du Parlement s'exerce encore dans la transmission des réponses aux questionnaires parlementaires en amont du dépôt du projet de loi de finances. La participation financière de l'État au NPNRU est de surcroît retracée dans le projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires ».

De plus, depuis que la DGCL exerce le contrôle économique et financier de l'ANRU, les comptes ont été certifiés sans réserve par le commissaire aux comptes. La DHUP indique que, lors du comité d'audit du 9 mars 2026, la qualité de la tenue des comptes a été soulignée par le commissaire.

Enfin, le suivi du déploiement des opérations a été renforcé ces dernières années, notamment grâce à l'outil IODA^124(*). Les acteurs du renouvellement urbain peuvent ainsi suivre l'avancement de l'octroi et du paiement des aides à toutes les échelles géographiques, par nature d'opérations. Un suivi de l'historique des versements peut aussi être réalisé grâce à cet outil, ce qui permet l'analyse de la mise en oeuvre progressive du NPNRU.

c) La double tutelle sur l'agence semble avoir trouvé son équilibre

La tutelle exercée par l'État sur l'ANRU est confiée de façon conjointe à deux directions générales :

- la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), au sein du ministère de l'Intérieur, au titre du décret du 9 février 2004^125(*) ;

- la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), au sein du ministère de la transition écologique, qui revient à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) comme le prévoit le décret du 9 juillet 2008^126(*).

L'exercice de cette cotutelle s'effectue par une coordination systématique entre les deux directions au moyen de réunions bilatérales mensuelles. Les tutelles associent en outre la direction générale du Trésor à leurs travaux préparatoires des CA et comités d'engagement de l'ANRU, afin de permettre l'expression d'une voix unique de la part de l'État.

Dans les faits, une forme de complémentarité dans l'action entre les deux directions s'est développée, répondant ainsi aux recommandations de la Cour des comptes en 2020. Cette dernière préconisait d'établir « un cadre partagé d'exercice de la tutelle »^127(*).

La DGCL occupe la fonction de commissaire du Gouvernement au sein du CA et celle de contrôleur économique et financier. Elle exerce une expertise juridique sur les plans administratif et budgétaire. Elle s'assure en outre de la cohérence entre l'action de l'ANRU et la politique de la ville au sens large.

La DHUP apporte, de son côté, une expertise technique en lien avec l'expérience développée en son sein pour la mise en oeuvre des opérations de renouvellement urbain. Elle intervient sur les volets règlementaires, méthodologiques et techniques de la politique de renouvellement urbain.

d) Le contrôle interne s'est amélioré depuis 2020

La Cour des comptes, en 2020, indiquait que « l'une des contreparties de la disparition d'un comptable public [au sein de l'ANRU] doit être le renforcement du contrôle interne, qui doit intégrer une approche par les risques. »

Cette recommandation semble de même avoir été mise en oeuvre, notamment par le renforcement du comité d'audit, mis en place en mars 2020, et la familiarisation des équipes de l'ANRU avec l'approche par les risques, tant au siège que dans les délégations territoriales.

La direction générale du Trésor^128(*) souligne ainsi que la politique de maîtrise des risques est prise de plus en plus au sérieux :

- un des sièges de vice-président du comité d'audit revient désormais à une personnalité qualifiée issue de l'inspection générale des finances (IGF) ;

- une cartographie des risques a été élaborée et est mise à jour régulièrement ;

- le comité d'audit s'est doté d'un règlement interne.

Le contrôleur économique et financier remet ainsi chaque année un rapport annuel qui assure le suivi par l'État de la réalisation par l'ANRU de l'atteinte de ses objectifs et permet d'alerter, lorsque cela serait nécessaire, sur les tensions et les risques financiers identifiés. La DGCL, qui exerce cette mission de contrôle économique et financier, possède^129(*) « tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place ». La base juridique est suffisamment claire pour que le contrôle économique et financier s'opère sans difficulté.

Depuis l'automne 2023, l'ANRU indique^130(*) qu'un pôle « maîtrise des risques » a été créé en interne. Cela permet d'accroître le rapprochement des missions de contrôle interne et d'audit interne initiée dès début 2020.

La direction du budget, qui ne siège plus au CA de l'ANRU, émet cependant certaines réserves sur l'organisation actuelle, indiquant que des évolutions pourraient avoir lieu afin de renforcer le contrôle de l'agence. En particulier, « le cumul des fonctions de tutelle et de contrôle financier peut interroger, au regard des normes de droit commun de maîtrise de risques, ainsi que peut l'illustrer par ailleurs la gestion des services votés par l'agence ». La direction du budget soutient ainsi qu'il serait opportun :

- de rendre indépendant la fonction de contrôle de l'ANRU de sa tutelle métier, en confiant a minima le contrôle de l'ANRU aux services du Contrôle général économique et financier ;

- de modifier par la loi le statut de l'ANRU de façon à ce que l'établissement soit de nouveau soumis aux dispositions du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique^131(*) (GBCP), ce qui permettrait que le contrôle soit exercé par les services du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) compétent.

La rapporteure spéciale soutient toutefois qu'une nouvelle modification des règles comptables applicables à l'ANRU n'est pas souhaitable aujourd'hui. Le retour dans le cadre de la comptabilité publique irait contre l'objectif de lui donner une plus grande flexibilité de gestion. Le renforcement de la maîtrise des risques en interne doit cependant rester une priorité.

3. Le choix des quartiers à renouveler a été le fruit d'un protocole méthodologique structuré

Alors que le choix des quartiers dans le PNRU avait fait l'objet de décisions du CA de l'ANRU à partir de la liste des quartiers situés en zone urbaine sensible (ZUS) ou présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues^132(*), celui des quartiers retenus pour connaître des travaux dans le cadre du NPNRU a été le fruit d'une démarche plus structurée et permettant une déconcentration du choix.

L'adoption de la loi du 21 février 2014^133(*) a permis de recentrer le périmètre de sélection des quartiers du NPNRU exclusivement sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

La détermination des 447 quartiers retenus a fait l'objet d'une procédure en quatre étapes, que décrit l'ANRU^134(*).

Une première étape de « pré-recensement » entre les délégués territoriaux et l'ANRU, avec l'appui des directions départementales des territoires (DDT) et des préfets, a permis de repérer les quartiers connaissant une forte précarité sociale et des dysfonctionnements urbains notables. En parallèle, certaines collectivités ont sollicité l'ANRU à la suite de l'annonce du NPNRU.

Dans un deuxième temps, en se fondant sur la géographie prioritaire des QPV, le travail de pré-recensement a été consolidé par des échanges avec les délégations territoriales et la production d'analyses. Le CA de l'ANRU a en outre adopté une méthode de sélection, partagée par l'ensemble des acteurs.

Un troisième temps a consisté en une consultation formelle des préfets par le ministre de la Ville en présentant les quartiers repérés comme majeurs et les quartiers signalés. Des échanges avec les collectivités territoriales ont aussi eu lieu.

Enfin, le CA a validé en deux étapes les quartiers retenus. Le 15 décembre 2014, la liste des quartiers présentant des dysfonctionnements urbains, dits « signalés », a été présentée, ainsi qu'une liste initiale de quartiers d'intérêt régional (QIR), puis un vote formel a eu lieu le 3 mars 2015, permettant la sélection des 216 quartiers d'intérêt national (QIN)^135(*).

Les QIN ont constitué les quartiers visés en priorité par le NPNRU. Les QIR, eux, ont été choisis à partir de la liste retenue en décembre 2014, qui s'est fondée sur une analyse qualitative menée entre les DDT et l'ANRU, avec une consultation des préfets de département entre août et septembre 2014. Ces quartiers ont fait l'objet d'une répartition prévisionnelle de crédits en juin 2015, dans le cadre de la négociation des contrats de plan État-Région (CPER) pour la période 2015-2020. Au final, 266 QIR ont été retenus et leur liste publiée par arrêté en 2018^136(*). Ces quartiers sont éligibles au financement du NPNRU, à titre « complémentaire » : la contractualisation n'a lieu que si, après une phase de préfiguration obligatoire, le projet est considéré comme suffisamment mature.

Par rapport au PNRU, plusieurs critères nouveaux ont émergé pour la sélection des projets de renouvellement urbain, signe de plusieurs inflexions prenant en compte certaines limites du programme précédent. On peut citer notamment :

- un effort marqué en faveur de la mixité fonctionnelle pour qu'une activité économique et commerciale s'implante durablement dans les quartiers renouvelés ;

- une ambition forte en matière écologique, l'objectif étant que 70 % à 100 % des ménages sortent de la précarité énergétique, grâce à des réhabilitation permettant l'obtention du label « Bâtiment basse consommation rénovation »^137(*) (BBC) ;

-  un renforcement de l'ancrage territorial des projets avec une dimension intercommunale marquée et un effort d'articulation avec les politiques de droit commun.

L'approche plus territorialisée de la sélection des quartiers a permis un équilibre entre les différentes régions. Par exemple, alors que l'Île-de-France concentre en 2025 plus de 18 % de la population française et qu'elle est largement la région qui a connu le plus de mutations urbaines après-guerre, seul 16 % des projets du NPNRU y sont situé.

Part des quartiers sélectionnés dans le NPNRU situés en Île-de-France

(en nombre de quartiers et en pourcentage)

Note : QIN : quartier d'intérêt national ; QIR : quartier d'intérêt régional.

Source : commission des finances

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH), qui avait relevé dans le PNRU un manque de prise en compte de l'habitat privé, indique que le NPNRU s'est plus volontiers saisi de cette problématique, signe d'un dernier enjeu de priorisation des quartiers. Ainsi, près de 150 quartiers sélectionnés font l'objet de problématiques liées aux copropriétés et 53 d'entre eux sont des quartiers d'habitat ancien. Ceci a conduit à renforcer le rôle de l'ANAH dans la mise en oeuvre du NPNRU.

Évolution de la prise en compte des problématiques d'habitat privé
entre le PNRU et le NPNRU

(en nombre de quartiers et en pourcentage)

Source : commission des finances, données ANAH

Cet effort en faveur d'une action publique pour résoudre la problématique de l'habitat privé dégradé a été en outre renforcé par le lancement du plan « Initiative Copropriétés » (PIC) le 10 octobre 2018. Piloté par l'ANAH, le PIC institue un cadre partenarial avec les partenaires nationaux, comme l'ANRU, la Caisse des dépôts et consignations ou encore l'Union sociale pour l'habitat et Action Logement. La coordination entre le PIC et le NPNRU est particulièrement visible pour les 17 territoires en suivi national dans le PIC : ces derniers sont aussi liés à 19 conventions de l'ANRU qui concernent 22 QPV.

4. Une nouvelle architecture de contractualisation aux conséquences ambivalentes

La professionnalisation des processus de décision et la montée en compétence des différents acteurs sur la définition des projets entre le PNRU et le NPNRU est particulièrement visible sur la méthodologie de contractualisation.

Le principe des contrats dans le cadre du PNRU résidait dans la signature d'une convention pluriannuelle entre l'ANRU, les collectivités et les bailleurs pour chaque projet.

Le maire était alors porteur politique local et réunissait une équipe avec les principaux partenaires institutionnels et opérationnels pour concevoir le projet de rénovation urbaine. Une fois le projet élaboré, celui-ci était présenté au comité national d'engagement de l'ANRU puis, lorsque le comité formulait un avis favorable, la convention pluriannuelle de financement pouvait alors être signée par l'ensemble des partenaires.

Dans le NPNRU, une nouvelle architecture contractuelle en deux phase est devenue obligatoire :

- d'abord a été conçu un protocole de préfiguration qui permet d'analyser et de définir le projet - objectifs, périmètre, calendrier, gouvernance locale - en associant la collectivité porteuse, l'ANRU et les partenaires ;

- ensuite a été signée une convention de renouvellement urbain (CRU) qui formalise les engagements opérationnels et financiers des partenaires.

Cette nouvelle méthode a largement favorisé le développement de projets robustes et a renforcé la prévisibilité financière de ces derniers, là où des ajustements nombreux et parfois tardifs avaient été observés dans le cadre du PNRU.

En revanche, plusieurs acteurs ont pu émettre des réserves sur la lourdeur de cette méthode et son aspect trop centralisé. En effet, il aura fallu attendre 2019, soit cinq ans après le lancement du NPNRU, pour que l'ensemble des protocoles de préfiguration soient signés, et 2024, soit dix ans, pour que les CRU soient signées. Le rythme de décaissement des subventions est ainsi beaucoup plus lent pour le NPNRU que pour le NPNRU.

Comparaison du rythme de dépense des subventions de l'ANRU
entre le PNRU et le NPNRU

(en pourcentage du montant total de subventions programmé)

Note : l'année N correspond à l'année de lancement du programme, soit 2004 pour le PNRU et 2014 pour le NPNRU. Ainsi, quatre ans après le lancement du PNRU, 12,0 % des subventions totales programmées avaient été dépensées, contre seulement 0,3 % dans le cadre du NPNRU.

Source : commission des finances, données ANRU

La lenteur dans la mise en oeuvre des projets, selon l'Association des maires de France^138(*), « a pu générer de l'incompréhension chez les habitants, le NPNRU ayant eu du mal à se déployer initialement ». Au niveau des aménageurs, la durée entre la préfiguration d'un projet et sa mise en oeuvre a aussi pu engendrer des coûts supplémentaires. Or, comme l'indique la Fédération des entreprises publiques locales^139(*), « la rémunération de l'aménageur n'est pas révisée lorsque les opérations prennent du retard ».

La Fédération des EPL fait aussi remonter que les conventions, une fois signées, font preuve d'une trop grande rigidité : « lorsqu'un imprévu survient, par exemple la découverte d'amiante, les marchés de travaux peuvent être réactualisés mais les subventions ANRU ne sont pas réévaluées ».

Néanmoins, l'ensemble des acteurs reconnaît que les projets du NPNRU sont plus ambitieux que ceux du PNRU. Les EPL reconnaissent ainsi que « la professionnalisation des instances et la structuration des comités renforcent indéniablement la qualité des projets ». L'ancienne ministre du Logement Valérie Létard indique aussi que les projets du NPNRU sont bien plus riches et intégrés qu'auparavant^140(*). Ces derniers prennent ainsi en compte des enjeux aussi divers que « [la] sureté et [la] sécurité dans l'espace urbain avec la prévention situationnelle, [le] rôle des équipements scolaires et éducatifs dans la transformation du quartier, [...] [la] prise en compte des enjeux d'alimentation avec l'agriculture urbaine ou de bien être avec les enjeux de santé ».

5. L'effort de concertation locale est à saluer

S'inscrivant dans la continuité des ambitions de la loi Lamy^141(*) visant à accroître la co-construction de la politique de la ville avec les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), le NPNRU a institutionnalisé l'association des résidents à toutes les étapes des projets.

La rapporteure spéciale salue cette inflexion, alors que dans le PNRU, la participation des habitants était limitée aux obligations de concertation prévue par le droit commun.

Les conseils citoyens et les maisons de projet permettent ainsi l'échange entre les différents acteurs des projets et les habitants : l'acceptabilité sociale des opérations a ainsi été accrue dans le cadre du NPNRU.

Cette association plus rapprochée des citoyens, cependant, peut nourrir certaines frustrations car l'appropriation par ces derniers des projets peut accroître l'impatience face à la mise en travaux ou, à l'inverse, leur achèvement. Ainsi, la Fédération des entreprises publiques locales (EPL) rapporte que la société d'économie mixte Alsace Habitat a connu des réclamations d'habitants qui estimaient prohibitive la durée des travaux d'un projet de renouvellement urbain.

Enfin, la co-construction avec les habitants peut encore être améliorée, notamment du point de vue de la Confédération nationale du logement (CNL). Cette dernière indique ainsi que « les réunions sont essentiellement descendantes et se réduisent à la présentation de décisions déjà prises, dans une logique d'information plutôt que de consultation »^142(*). La CNL relève que l'animation de certaines réunions est parfois le fait de prestataires et non des porteurs du projet, ce qui est selon elle « une manière de canaliser les questions et critiques des habitants ». Il conviendrait ainsi de renforcer la présence des acteurs mettant en oeuvre le projet lors des réunions prévues avec les habitants.

6. Le portage des projets au niveau intercommunal favorise la cohérence d'ensemble des opérations mais accroît les coûts de coordination

Si le PNRU a mis en avant le maire comme porteur de projet, le NPNRU a souhaité inscrire les interventions de renouvellement urbain dans le cadre intercommunal.

Comme le relève la DGCL^143(*), cette évolution permet « de mieux inscrire les opérations de renouvellement urbain dans une stratégie territoriale globale. » La logique de désenclavement des quartiers s'opère en effet dans une vision plus large du territoire concerné et la reconstitution de l'offre de logements sociaux sur l'ensemble d'une intercommunalité rend encore plus efficace la réduction des poches de pauvreté.

Plusieurs acteurs ont relevé néanmoins que le portage intercommunal des projets ajoutait un échelon de complexité. En outre, certaines intercommunalités refusent de jouer le jeu du relogement ou de la reconstitution de l'offre. Par exemple, la commune des Ulis, au sein de la Communauté Paris-Saclay, ou encore celles de Clichy-sous-Bois et Montfermeil, au sein de Grand Paris Grand Est, peinent à convaincre de l'importance de faire jouer la solidarité intercommunale. En effet, ces dernières concentrent les besoins les plus importants en renouvellement urbain, ce qui peut entraîner de la part des autres membres de l'intercommunalité un manque de coopération quant aux projets de relogement ou de reconstitution de l'offre sur leur propre territoire.

L'insertion des projets dans une stratégie intercommunale est ainsi à saluer car elle garantit l'utilité à long-terme des opérations de renouvellement urbain et favorise un rééquilibrage au sein des territoires. Elle reste cependant difficile à mettre en oeuvre et tend à ralentir la signature des conventions.

7. La création du Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) en 2009 a diversifié les missions de l'ANRU

L'ANRU, initialement portée sur le renouvellement urbain dans les quartiers de la politique de la ville, a néanmoins développé une activité croissante en faveur de la requalification des quartiers anciens dégradés. La loi du 25 mars 2009^144(*) a ainsi créé le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), porté par l'ANRU en lien étroit avec l'ANAH.

Il convient de noter que cet enjeu demeure à ce jour annexe pour l'ANRU : depuis 2009, seuls 122 millions d'euros ont été décaissés dans le cadre du PNRQAD, pour des opérations d'aménagement urbain principalement. À titre de comparaison, l'ANAH a mobilisé sur la période 2010-2024 près de 695 millions d'euros pour réhabiliter le parc privé en complément des opérations d'aménagement financées par l'ANRU.

Cependant, la question de la dégradation des centres des villes moyennes se pose avec une acuité grandissante. Dans le cadre d'un troisième plan de renouvellement urbain, il convient ainsi d'inclure cet aspect dans le choix des quartiers et de mobiliser l'ANRU lorsque des travaux structurants pour la trame urbaine sont nécessaires.

8. La difficile articulation entre objectifs locaux et nationaux

a) La reconstitution de l'offre, au niveau national, est notoirement insuffisante en termes de logements très sociaux

Les objectifs de diversification géographie pour la reconstitution de l'offre de logements sociaux fixés dans le NPNRU sont encore plus exigeants que ceux atteints dans le cadre du PNRU.

En effet, dans le premier programme, les nouveaux logements sociaux construits ont ainsi été situés seulement pour moitié dans le quartier du projet et, dans 43 % des cas, en dehors d'un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV).

Or, le NPNRU se fixe comme objectif, comme l'indique le rapport partenarial coordonné par la DGCL^145(*), de reconstruire par principe en dehors des QPV et de fixer un taux de logements très sociaux - c'est-à-dire financés par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) - de 60 %.

Les différents types de logements sociaux

En fonction du type de prêt dont bénéficie le bailleur social qui construit ou fait construire le logement, ce dernier est mis en location à un certain niveau de loyer et s'adressera à une catégorie de la population. Pour accéder à chaque type de logement social, il convient de respecter certains critères, et notamment ne pas dépasser un plafond de ressources.

Les logements financés par un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) sont destinés aux personnes en situation de grande précarité. Le plafond de ressources annuelles, pour une personne seule en Île-de-France, est de 14 811 euros en 2026.

Les logements financés par un prêt locatif à usage social (PLUS) ont vocation à être mis à disposition d'un public précaire et correspondent aux logements sociaux historiques. Ils concernent près de 80 % du parc. Le plafond de ressources annuelles, pour une personne seule en Île-de-France, est de 26 920 euros en 2026.

Les logements financés par un prêt locatif social (PLS) sont destinés au public dont les revenus sont trop élevés pour les autres logements sociaux mais trop faibles pour se loger dans le parc privé. Ils sont situés prioritairement dans des zones où le marché immobilier est particulièrement tendu. Le plafond de ressources annuelles, pour une personne seule en Île-de-France, est de 34 996 euros en 2026.

Enfin, les logements financés par un prêt locatif intermédiaire (PLI) visent les classes moyennes qui ont un niveau de ressources plus élevé que le PLS mais peinent de même à se loger dans le parc privé. Le plafond de ressources annuelles, pour une personne seule en zone tendue, est de 44 344 euros en 2026.

Source : commission des finances

Au niveau national, la construction neuve de logements sociaux peine à atteindre l'objectif fixé de 32 % de PLAI par an sur l'ensemble du territoire, comme le montrait la commission des finances du Sénat en 2025^146(*) : seules cinq régions sur seize atteignaient cet objectif dans leur programmation.

Par conséquent, l'enjeu de la reconstruction de logements très sociaux est absolument crucial, en particulier dans un contexte où les démolitions des opérations de renouvellement urbain concernent au premier chef des logements PLAI.

Ainsi, la rapporteure spéciale met en évidence la difficulté, remontée par de nombreux acteurs, à reconstituer l'offre. L'Association des maires de France indique ainsi qu'à « l'échelle nationale et en Île-de-France plus particulièrement, il est observé que les logements sociaux détruits n'ont pas été reconstitués »^147(*).

Dans ce contexte, l'action de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) doit être soulignée. Cette dernière, qui avait financé près de 86 % des prêts aux bailleurs sociaux dans le cadre du PNRU, demeure incontournable pour la réussite de la reconstitution de l'offre.

La rapporteure spéciale salue ainsi l'existence des prêts spécifiques « prêt locatif aidé d'intégration - reconstitution de l'offre » (PLAI-RO), qui bénéficient d'un taux particulièrement avantageux, soit le taux du Livret A moins 0,4 point de pourcentage.

Ces prêts sont indispensables pour l'atteinte des objectifs du NPNRU et sont très appréciés des bailleurs sociaux. L'ANRU remonte ainsi que la totalité de la première enveloppe, annoncée en septembre 2024, avait été consommée en avril 2025^148(*). À ce stade, deux enveloppes de 1 milliard d'euros ont été proposées par la CDC et devraient permettre de financer 17 524 logements en PLAI, soit plus d'un tiers de la programmation globale du NPNRU, fixée à 50 000 PLAI.

La rapporteure spéciale salue en outre la diversification de l'intervention d'Action Logement, qui propose aussi, dans le cadre du NPNRU, des prêts bonifiés en faveur de la reconstitution de l'offre. Ce n'était pas le cas pour le PNRU, où seules des subventions avaient été apportées par le groupe.

Ces dispositifs ne permettent cependant pas à eux seuls de reconstituer voire d'étoffer l'offre de logements en PLAI et une pénurie grave de ce type de logements demeure visible sur le territoire français.

b) La prise en compte de l'enjeu sécuritaire demeure insuffisante

Un des autres enjeux majeurs des quartiers prioritaires de la politique de la ville, à nouveau rappelé par les émeutes de juin 2023, réside dans la difficulté à y développer une vie apaisée.

L'Agence nationale de la cohésion des territoires^149(*) (ANCT), en octobre 2023, a mené auprès de plus de 12 000 habitants^150(*), dont 83 % résident en QPV, une enquête dans le cadre du programme Quartiers 2030. Ce programme vise à inclure les habitants dans la définition des priorités de la politique de la ville.

Or, le premier défi auquel sont confrontés les QPV, selon les répondants, sont d'abord la prévention de la délinquance, avant le logement, le cadre de vie, l'emploi ou l'éducation. La sécurité des quartiers est le quatrième défi le plus mentionné.

Dans un contexte de montée de la violence, notamment dans les QPV, la rapporteure spéciale regrette que la coordination avec le ministère de l'Intérieur, par exemple dans le choix des quartiers ou dans la définition des projets, n'ait pas été plus systématique.

L'Union sociale pour l'habitat rappelle ainsi que, dans le cadre d'un prochain programme, il sera nécessaire de prendre en compte « les enjeux de tranquillité, de sécurité, et d'emprise des trafics sur certains quartiers »^151(*). De même, Action Logement explique^152(*) qu'il est de la responsabilité de l'État et des collectivités de financer à leur juste niveau les missions régaliennes, que ce soit par des crédits de droit commun ou ceux spécifiques à la politique de la ville.

Les projets d'un prochain programme de renouvellement urbain ne sauraient ainsi faire l'impasse sur la réalisation d'études de sûreté et de sécurité publique (ESSP) et de mise en oeuvre de la doctrine, définie dès 2002, de la prévention situationnelle. Cette dernière, selon la loi, « recouvre l'ensemble des mesures d'urbanisme, d'architecture ou techniques visant à prévenir la commission d'actes délictueux, ou à les rendre moins profitables »^153(*).

L'urbanisme mis en oeuvre au cours des années 1950 à 1980, puisant ses principes dans le fonctionnalisme et la séparation géographique entre les usages^154(*), a non seulement causé l'accroissement de la ségrégation socio-spatiale mais était en outre porteur de certaines formes urbaines criminogènes.

Ainsi, les dalles, les impasses, les toits-terrasses ou encore les tunnels, qui sont nombreux dans les quartiers issus de l'urbanisation d'après-guerre, tendent à réduire la capacité d'intervention des forces de l'ordre et facilitent le développement d'activités illicites qui minent la vie de quartiers déjà fragilisés socialement. Dans les QPV les plus touchés par le trafic, l'entrée dans les réseaux criminels concerne des personnes de plus en plus jeunes, qui y voient parfois un véritable modèle^155(*). La pauvreté et le sentiment d'abandon, conjugué à des formes urbaines propices aux activités occultes, tend à faire de certains quartiers des bastions du crime organisé.

Le renouvellement urbain, qui cherche à enclencher une dynamique vertueuse et de long terme, doit ainsi prendre en compte l'enjeu sécuritaire de façon urgente et plus volontaire. Il convient cependant, comme le rappelle la Confédération nationale du logement^156(*) (CNL) en citant les propos de Myriam Cau, secrétaire du Conseil français des urbanistes, que l'approche « centrée sur le sécuritaire ne [prenne] pas [le pas] sur les qualités architecturales » des quartiers : certaines démolitions, comme celle prévue dans le quartier de l'Alma-Gare à Roubaix, font ainsi polémique au vu de l'intérêt patrimonial des ensembles détruits.

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* ¹⁰² Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹⁰³ Décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains.

* ¹⁰⁴ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹⁰⁵ Décret n° 2019-438 du 13 mai 2019 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹⁰⁶ Cour des comptes, L'Agence nationale pour la rénovation urbaine, enquête demandée par la commission des finances du Sénat, juin 2014.

* ¹⁰⁷ Décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹⁰⁸ Décret n° 2006-1308 du 26 octobre 2006 modifiant certaines dispositions du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹⁰⁹ Décret n° 2010-718 du 29 juin 2010 modifiant le décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹⁰ Prévus à l'article 9 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine modifié par le décret n° 2019-438 du 13 mai 2019 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹¹ En dehors des pouvoirs spécifiques du commissaire du Gouvernement, le conseil d'administration de l'ANRU se réunit au moins deux fois par an, sur convocation de son président. Ce dernier fixe l'ordre du jour.

* ¹¹² Créé dès l'origine par l'article 8 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, le comité d'engagement évalue les projets du PNRU et, depuis sa création, du NPNRU. Un arrêté du ministre chargé de la politique de la ville définit son fonctionnement : l'arrêté du 8 avril 2015 relatif aux comités d'engagement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine tel que modifié par l'arrêté du 8 avril 2015 relatif aux comités d'engagement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹³ Article 4.3 de la convention tripartite entre l'État, Action Logement et l'ANRU du 2 décembre 2014.

* ¹¹⁴ Article 3 du décret n° 2019-438 du 13 mai 2019 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹⁵ Cour des comptes, L'Agence nationale pour la rénovation urbaine et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU), avril 2020, communication à la commission des finances du Sénat.

* ¹¹⁶ Décret n° 2020-11 du 7 janvier 2020 relatif au contrôle économique et financier de l'État sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹⁷ Décret n° 2020-540 du 6 mai 2020 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹¹⁸ L'ANRU maintient cependant, dans le cadre du suivi interne de son activité, un suivi financier suivant la méthode duale de la comptabilité publique des autorisations d'engagement et crédits de paiement.

* ¹¹⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹²⁰ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹²¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹²² Christine Lavarde, Agencification : une méthodologie repensée pour une action publique renforcée, déposé au Sénat le 1^er juillet 2025.

* ¹²³ Réponse de la direction du budget au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹²⁴ L'instruction outillée et dématérialisée de l'ANRU (IODA) constitue un outil qui permet de partager les informations concernant les projets financés par l'ANRU tout au long de leur cycle de vie avec l'ensemble des acteurs concernés.

* ¹²⁵ Article 1^er du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹²⁶ Article 7 du décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer, modifié par le décret n° 2019-1528 du 30 décembre 2019.

* ¹²⁷ Cour des comptes, L'Agence nationale pour la rénovation urbaine et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU), avril 2020, communication à la commission des finances du Sénat.

* ¹²⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹²⁹ En vertu de l'article 5 du décret n° 2020-11 du 7 janvier 2020 relatif au contrôle économique et financier de l'État sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

* ¹³⁰ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹³¹ Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* ¹³² Article 6 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ¹³³ Article 3 de la n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹³⁴ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹³⁵ L'arrêté du 29 avril 2015 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés en priorité par le nouveau programme national de renouvellement urbain liste ces QIN.

* ¹³⁶ Arrêté du 20 novembre 2018 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés à titre complémentaire par le nouveau programme national de renouvellement urbain.

* ¹³⁷ Le label « BBC rénovation », créé en 2009 et mis à jour en 2023, permet de caractériser une rénovation énergétique ambitieuse et cohérente avec les objectifs français de lutte contre le changement climatique.

* ¹³⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹³⁹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴⁰ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴¹ Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹⁴² Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴³ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴⁴ Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* ¹⁴⁵ DGCL et al., Rapport partenarial sur l'impact du PNRU, juin 2024.

* ¹⁴⁶ Jean-Baptiste Blanc, Quel bilan pour le Fonds national des aides à la pierre ?, déposé au Sénat le 1^er juillet 2025.

* ¹⁴⁷ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁴⁹ ANCT, Quartiers 2030, Vos projets pour les quartiers, Résultats de la consultation numérique, octobre 2023.

* ¹⁵⁰ Au total, 6 218 questionnaires ont été complétés dans leur entièreté.

* ¹⁵¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁵² Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.

* ¹⁵³ Annexe I, première partie de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

* ¹⁵⁴ Cf. les développements de la première partie.

* ¹⁵⁵ Étienne Blanc, Un nécessaire sursaut : sortir du piège du narcotrafic, rapport déposé le 7 mai 2024.

* ¹⁵⁶ Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.