EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 mai 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale, sur les perspectives de financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain.
M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux en entendant une communication de Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale des crédits de la mission « Cohésion des territoires », sur les perspectives de financement du nouveau programme national de renouvellement urbain.
Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale. - Il y a soixante-treize ans, la France entrait dans l'ère de l'urbanisation de masse, avec le lancement du plan Courant, dont l'objectif était de reconstruire la France dans les plus brefs délais.
Il y a vingt-deux ans, la France entrait dans l'ère du renouvellement urbain de masse : la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), en 2004, a permis de changer d'échelle dans la restructuration des quartiers construits à la hâte après-guerre. Après un premier programme lancé en 2004, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), un deuxième a été lancé en 2014, le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
Lorsque le NPNRU sera achevé, en 2034, près de 100 milliards d'euros auront été investis dans les quartiers en une trentaine d'année. Ce chiffre est impressionnant, mais il est à la hauteur de ce qui doit être fait pour que certains ensembles, conçus selon une vision dépassée de l'urbanisme, puissent être restructurés. Il est à la hauteur de ce qui doit changer pour offrir une tranquillité, une perspective éducative et sociale ou encore une accessibilité en transports aux habitants de ces quartiers.
Pour ceux qui, parmi nous, sont les plus attentifs à l'utilisation de l'argent public, je rappellerai que moins de 3 % de ces montants correspondent à des crédits budgétaires de l'État, ce qui représente environ 100 millions par an sur toute la période...
Pour le NPNRU, seuls 12 milliards d'euros sont des subventions sur les 50 milliards d'euros de financements mobilisés et l'État ne participe qu'à hauteur d'1,2 milliard d'euros - soit 10 % de ces subventions. Action Logement est le premier contributeur avec 66,5 % des subventions versées, tandis que les bailleurs sociaux sont seconds, avec 22,4 %.
Mon propos, aujourd'hui, tient en deux points.
D'abord, il vise à informer la commission des difficultés financières que pourrait connaître le NPNRU du fait de décaissements importants dans les années à venir.
Ensuite, il vise à proposer des pistes pour déployer la suite de la politique de renouvellement urbain, qui doit se poursuivre aujourd'hui en prenant en compte des enjeux nouveaux, comme la sécurité dans les quartiers prioritaires ou encore le délabrement de certains centres anciens de villes moyennes.
Dans un premier temps, je vous propose de présenter les enjeux qui concernent l'achèvement du NPNRU.
Initié en 2014 par la loi Lamy, le NPNRU s'est inscrit dans la filiation de son prédécesseur, le PNRU. Grâce à l'action déterminante de l'Anru pour mobiliser un vaste réseau de partenaires, aux compétences complémentaires, autour d'un guichet unique, la politique de renouvellement urbain a pris un tournant quantitatif. Près de 447 quartiers ont ainsi bénéficié de l'action du NPNRU et 856 pour le PNRU, alors que sur les près de quarante années précédentes, seules 462 opérations d'une ampleur variable avaient été entreprises - ce chiffre inclut en effet de simples ravalements, des réfections de cage d'escalier, etc.
Le NPNRU a en outre permis d'accroître la qualité des projets menés, en sortant de la dialectique démolition-reconstruction, qui avait guidé les arbitrages du PNRU et encore plus les programmes précédents. Aujourd'hui l'Anru est capable de travailler plus finement, en prenant en compte des problématiques comme l'adaptation au changement climatique, les transports, la sécurité ou encore l'éducation. La co-construction des projets avec les habitants a aussi été accrue. Enfin, le portage des projets à l'échelle intercommunale est à saluer, car il est le garant d'une amélioration de long-terme de l'intégration du quartier traité au sein de son agglomération.
Le financement du NPNRU, comme celui du PNRU, a néanmoins souffert d'une forme d'instabilité qui a eu tendance à retarder la mise en oeuvre des projets. En effet, entre 2014 et 2021, date de la dernière modification du niveau de subventionnement du NPNRU, le montant alloué a été multiplié par 2,4, passant de 5 milliards d'euros à 12 milliards d'euros.
Dans ces conditions, les projets ont dû être retravaillés et ont, dès lors, pris du retard, alors même qu'une forme de rigidité dans la gouvernance du programme était visible : la professionnalisation des processus de décision a mené à une trop grande centralisation de l'action de l'Anru. Ainsi, toute modification de projet doit passer devant le comité national d'engagement. Les préfets de département, qui sont délégués territoriaux de l'agence, pourraient à ce titre avoir une plus grande autonomie pour valider certaines modifications. C'est aussi pour cela que je recommande que des crédits puissent être redéployés d'un projet à l'autre, lorsque des surcoûts ou des sous-consommations apparaissent ou que des modifications mineures sont prévues.
Cependant, le point le plus important à retenir concernant le NPNRU est la tension financière forte à venir sur la trésorerie de l'opérateur qui le déploie, à savoir l'Anru.
En effet, comme l'indiquait justement la direction du budget en audition, il est très difficile de gérer les « bosses » budgétaires, c'est-à-dire les accélérations soudaines des versements.
Or, cinq ans après le lancement du NPNRU, les subventions avaient été décaissées à hauteur seulement de 1,1 % : en effet, les premières années ont été dédiées à l'élaboration des projets. À titre de comparaison, cinq ans après le lancement du PNRU, 20,7 % des subventions avaient été décaissées, signe que la structuration de la méthodologie de l'Anru a retardé la mise en oeuvre concrète du NPNRU et donc reporté l'arrivée des grues dans les quartiers, comme le dirait Jean-Louis Borloo.
Aujourd'hui, onze ans après le lancement du NPNRU, il reste 71 % des subventions à décaisser en moins de huit ans. Entre 2028 et 2032, plus d'un milliard d'euros devront être versés chaque année.
Cette situation est à mettre en regard avec le retard qu'a pris l'État dans les décaissements, avec seulement 13 % des versements effectués fin 2025. Alors que la tension sur le budget de l'État est forte, il demeure nécessaire que l'État soit au rendez-vous de ses engagements, au risque sinon de casser la dynamique déjà enclenchée du NPNRU et de briser la confiance et la patience des habitants et des collectivités.
En outre, les capacités financières d'Action Logement pourraient être très fortement remises en cause, et sont même incertaines après 2027, lorsque la convention quinquennale actuelle arrivera à son terme. En effet, l'Insee a reclassé Action Logement Services parmi les organismes divers d'administration centrale (Odac), ce qui lui interdirait de recourir à la dette si le ministre des comptes publics mettait à jour le décret listant les Odac : Action Logement Services devrait alors rembourser ses emprunts, faute de pouvoir les renouveler, et le groupe ne pourrait plus soutenir le NPNRU, dont il est pourtant financeur à hauteur de 66,5 %.
Dans ce contexte, il est donc urgent de sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement pour Action Logement, en lui conservant la possibilité de lever de la dette. Cela passe notamment par la négociation, dans l'année qui s'ouvre - une année d'élection présidentielle... - d'une nouvelle convention quinquennale, et par une mesure législative pour assurer la possibilité d'emprunt d'Action Logement Services. Il serait opportun qu'une telle mesure figure dans le projet de loi relatif à la relance du logement annoncé pour cet été.
Après avoir présenté ces tensions qui compliquent la mise en oeuvre du NPNRU, je me permets de tracer quelques perspectives pour la suite du renouvellement urbain.
En 2023, puis en 2025, deux missions ont été lancées par les Gouvernements d'alors pour réfléchir aux prochaines étapes de la politique de renouvellement urbain. Elles ont remis leur rapport. Le premier, intitulé Ensemble, refaire ville, et dont l'un des auteurs est la directrice générale de l'Anru, a été rendu en février 2025. Le second a été remis au ministre de la ville et du logement le 30 avril dernier, mais n'est pas encore public. Son auteur est Philippe Van de Maele, premier directeur général de l'Anru entre 2004 et 2008.
Ces deux études ainsi que la majorité des auditions que j'ai menées plaident pour le lancement d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU). Cela conforte la conviction que j'ai acquise dans mon département des Yvelines.
En effet, dans plusieurs quartiers, le renouvellement urbain n'est pas achevé et certaines parties des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) doivent encore être traitées. En particulier, lorsqu'un quartier n'a pas été entièrement rénové, le sentiment de relégation des habitants qui résident dans les parties du quartier qui n'ont pas encore bénéficié du programme tend à s'accroître. En outre, la criminalité organisée en France tend à se développer dans les zones urbaines enclavées qui n'ont pas fait l'objet d'une rénovation et qui compliquent, par leur forme urbaine, l'intervention des forces de l'ordre. Je salue ainsi l'ambition du Premier ministre, qui a annoncé, le 23 avril dernier, le lancement d'un nouveau programme de renouvellement urbain. Un projet de loi de programmation devrait être présenté à l'été au Sénat.
Je pense que les quartiers qui seront sélectionnés pour bénéficier du TPNRU devront principalement être des QPV, qui héritent d'un urbanisme datant des années d'après-guerre. Plusieurs enjeux doivent être priorisés pour les choisir : d'abord, le développement économique, puis l'éducation, la sûreté, l'adaptation au changement climatique et, enfin, l'accès aux services publics.
De façon minoritaire, il sera aussi nécessaire d'ajouter à ces quartiers certains centres-villes anciens dégradés. En effet, alors que beaucoup de villes moyennes peinent à maintenir leur attractivité, certaines évolutions urbaines sont nécessaires. L'Anru, qui n'a pas vocation à doublonner l'action d'autres acteurs, devra, par conséquent, agir uniquement sur des projets structurants, qui contiennent une large part de modifications du bâti, c'est-à-dire sur des opérations d'urbanisme lourdes, sans redondance avec les actions déjà menées par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), comme le programme Action coeur de ville, par exemple.
Enfin, tout en renforçant le portage intercommunal des projets, il sera nécessaire de prévoir un accompagnement plus marqué des communes qui accueillent des habitants relogés pendant des travaux de renouvellement urbain. Les quartiers d'accueil ne sont souvent pas des QPV, mais ils souffrent de fragilités fortes : l'arrivée de populations très vulnérables peut y enclencher une dynamique défavorable.
L'enthousiasme manifesté par la majorité des acteurs quant au lancement d'un TPNRU n'est cependant pas totalement partagé par le ministère de l'économie et des finances ni par Action Logement. De façon réaliste, ils appellent à ce qu'aucun versement lié au TPNRU n'ait lieu avant l'achèvement des paiements du NPNRU, soit en 2034.
Il me semble crucial, en effet, de sécuriser le tour de table financier avant de lancer le projet. Compte tenu des incertitudes entourant la participation de l'État comme celle d'Action Logement, l'année qui s'ouvre s'avérera décisive pour déterminer le niveau de subventions auquel pourra prétendre le TPNRU. Des financements supplémentaires directs, provenant notamment des fonds européens, ou indirects, comme l'émission plus massive de prêts bonifiés d'Action Logement ou de la Caisse des dépôts et consignations, pourraient être déployés sans pour autant remplacer l'un des trois financeurs principaux.
Lors de son audition, M. Philippe Van de Maele a indiqué qu'environ 6 à 7 milliards d'euros de subventions pourraient être sécurisés sur dix ans, ce qui représenterait un programme environ deux fois moins important que le NPNRU. Il me semble, par conséquent, que l'objectif de 150 quartiers ciblés annoncé par le Premier ministre le 23 avril dernier est réaliste.
Pour achever mon propos, je formulerai quelques propositions sur la gouvernance de la politique de renouvellement urbain et de la politique de la ville, un sujet qui a fait, au Sénat, l'objet d'études récentes.
Il me semble nécessaire, comme à l'ensemble des personnes que j'ai sollicitées sur ce sujet, de maintenir l'existence de l'Anru pour mener à bien le déploiement du TPNRU, même s'il est possible que ma collègue Christine Lavarde ait un avis différent sur ce point.
Ce guichet unique est en effet l'atout majeur dont dispose la politique de renouvellement urbain. Il permet à l'État, qui n'est qu'un financeur minoritaire, de garder la capacité de définir les objectifs et de sélectionner les quartiers visés. Une simple administration centrale aurait probablement moins de légitimité à coordonner l'ensemble des acteurs. En revanche, il est nécessaire de modifier les modalités d'action de cette agence, en prévoyant une plus grande décentralisation, en lui donnant davantage de souplesse, en adaptant son périmètre d'intervention à celui du TPNRU, et en mutualisant son action avec celle d'autres agences.
Cependant, dans une optique plus large, il convient de replacer sous l'autorité du Premier ministre un secrétariat unique pour l'Observatoire national de la politique de la ville et du Conseil national des villes. Ces deux structures, chargées de définir les priorités de la politique de la ville en vue des comités interministériels des villes, bénéficient d'un secrétariat géré par l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Il est pour le moins étonnant que les grandes orientations de la politique de la ville, dont le renouvellement urbain fait partie, soient définies par une agence, et non par une administration centrale.
En conclusion, dans un esprit de réalisme, j'appelle donc à achever le NPNRU dans les délais impartis, tout en amorçant la préfiguration d'un nouveau programme de renouvellement urbain, dont le financement devra être sécurisé avant son lancement. Nous le devons à nos concitoyens vulnérables, qui pâtissent chaque jour de l'enclavement de leurs lieux de vie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport intervient au bon moment : alors que le NPNRU est en cours, il permet de tracer des perspectives dans l'optique de la préparation d'un troisième programme de renouvellement urbain.
Je souscris aux propos de notre rapporteure sur la nécessité d'achever le programme en cours et de sécuriser les financements nécessaires avant d'engager un éventuel nouveau programme. Vous avez évoqué l'incertitude sur les financements de l'État et sur les financements privés. La modification potentielle du statut juridique d'Action Logement, qui constitue un partenaire majeur de ces programmes de renouvellement urbain, fragiliserait cet acteur, ce qui ne me semble pas être une bonne solution.
Il serait intéressant de connaître l'ensemble des crédits consacrés aux territoires visés par le renouvellement urbain. Ces derniers bénéficient ainsi, outre des fonds du PNRU et du NPNRU stricto sensu, des crédits versés au titre des réseaux d'éducation prioritaire (REP), du programme des cités éducatives, des zones franches urbaines, des aides en faveur du chauffage urbain, etc. Il serait utile de disposer d'une vision consolidée de l'ensemble, pour apprécier l'ampleur des investissements réalisés, et de pouvoir croiser ces données avec celles qui proviennent d'indicateurs sociaux, de richesse, de précarité, de délinquance, etc. Certains considèrent en effet qu'il y a une trop grande concentration de moyens sur ces quartiers. Les besoins dans ces territoires sont importants, certes, mais il faut aussi étudier les moyens octroyés en fonction de la diversité des situations en France. Les villes petites et moyennes connaissent parfois des difficultés similaires, et pourtant elles n'ont pas les mêmes aides.
Il faut veiller à sécuriser le financement du programme de renouvellement urbain. Si la part directe de l'État est relativement modeste, il intervient aussi d'autres manières, au travers des dépenses de sécurité ou de transport, par exemple. Quelles sont les pistes de financement envisagées ? Quelle peut être la contribution des différents acteurs ? J'ai entendu les questionnements sur l'avenir d'Action Logement ou de l'Anru. Comme l'État est impécunieux, il ne pourra pas dépenser beaucoup plus en la matière. Il faut veiller à ce qu'il ne décrète pas des orientations, dont le financement devra être assuré par d'autres acteurs.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je m'insurge à mon tour contre la décision de l'État de classer Action Logement en Odac : non seulement cela aggravera mécaniquement, sur le plan comptable, le déficit de la France, mais cela aura aussi pour effet de compromettre l'exercice par Action Logement de ses missions, ainsi que sa participation au programme de rénovation urbaine.
Le Conseil d'État n'a pas fait droit à la demande d'Action Logement d'annuler la décision de l'Insee de procéder à son classement en Odac. Contrairement au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, il a reconnu au groupe un intérêt à agir, mais il a estimé que le classement d'un organisme en Odac ne lui interdit pas, en soi, d'emprunter. C'est juridiquement exact. L'arrêté du ministre de l'action et des comptes publics du 29 août 2023 fixant la liste des Odac ayant interdiction de contracter un emprunt ne fait, en effet, pas mention d'Action Logement.
Ne faudrait-il pas, toutefois, sécuriser ce point dans la loi ? Il convient de veiller à pérenniser un organisme qui rend de grands services pour le logement des salariés et dont l'action est incontournable dans les programmes de rénovation urbaine. Si la capacité d'action de cet organisme dépend d'une intervention réglementaire, sa position sera mécaniquement fragilisée sur les marchés financiers.
Mme Christine Lavarde. - Je retrouve, dans le rapport de notre rapporteure spéciale, une grande partie des conclusions de notre commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État. En particulier, elle insiste sur la nécessité de définir au niveau gouvernemental les orientations de la politique de la ville, afin de veiller à sa cohérence.
La commission d'enquête a affectivement préconisé de supprimer l'Anru. Jean-Louis Borloo a dit lui-même, lors de son audition, que cette agence s'était dévoyée par rapport à ses objectifs initiaux. En outre, nous avons lu avec stupeur dans le rapport Ensemble, refaire ville, co-signé par la directrice générale de l'Anru, la proposition d'accroître le champ d'action de l'agence, par exemple en lui confiant la question du recul du trait de côte, ce qui n'a rien à voir avec la problématique du renouvellement urbain. Donner une nouvelle compétence aux équipes de l'ANRU vise à s'assurer qu'elles soient maintenues en activité, même pour des projets sans lien avec leur coeur de métier. Cela nous a semblé fort problématique et c'est pourquoi nous avons recommandé de supprimer cette agence.
L'idée en revanche est de recréer un outil ad hoc sur ce sujet. L'Anru n'est pas une agence publique au sens strict, puisque la part des financements publics est extrêmement faible. C'est plutôt une structure de coordination de différents financeurs, qui viennent essentiellement du privé.
Je pense que nous sommes en phase sur le reste, avec notre rapporteure spéciale. Il convient de conserver une structure dédiée au renouvellement urbain. La question est de savoir quelle forme celle-ci doit prendre, et surtout quel doit être son périmètre.
M. Pierre Barros. - Je partage pleinement les propos et les conclusions de la rapporteure. L'Anru a permis de réunir autour de la table un ensemble de partenaires et de structures pour mener à bien des projets importants et d'ampleur. De belles choses ont ainsi pu être réalisées.
La difficulté vient du fait que travailler de manière partenariale prend du temps et occasionne des délais. En me fondant sur mon expérience personnelle, je sais qu'il n'était pas toujours simple d'avancer dans le cadre des comités d'engagement, par exemple, mais nous parvenions à réaliser néanmoins un travail de qualité, qui était reconnu. Tout le monde y prenait sa part. La dimension partenariale permet d'associer des compétences diverses et d'acquérir un savoir-faire technique, afin de mener à bien des projets.
Les délais tiennent à la complexité des opérations envisagées. Par exemple, lorsque l'on veut favoriser la mixité sociale dans ces quartiers, on se heurte aux dynamiques du marché de l'immobilier. Si ce dernier, notamment pour l'accession à la propriété, est en berne, les opérations d'aménagement se trouvent ralenties.
Il faut aussi évoquer la question de la participation des collectivités. En effet, leur reste à charge est très important, notamment en ce qui concerne l'aménagement, car celui-ci n'est pas porté par l'Anru. Tous ces éléments peuvent aboutir à ralentir les opérations.
N'oublions pas non plus que ces quartiers ont une histoire. Leur organisation résulte de choix politiques. Les architectes et les urbanistes ne peuvent pas tout. Les quartiers dont on parle ont souvent été construits délibérément de manière excentrée. Il est donc difficile de recréer une centralité là où il n'y en a jamais vraiment eu !
Je suis d'accord avec Christine Lavarde dans l'ensemble, mais pas sur la suppression de l'Anru. La recommandation de suppression de l'Anru, formulée par la commission d'enquête, était radicale. Je l'interprète, à titre personnel, comme un signal d'alarme, quant à la nécessité de travailler sur ce sujet à nouveau. Je partage en revanche le constat de la commission d'enquête sur la question du recentrage des missions de l'Anru : nous avons tous entendu la même chose durant les auditions et nous avons tous été surpris. Sur ce sujet, Jean-Louis Borloo s'est exprimé publiquement et a proposé, comme d'autres auditions, des pistes de recentrage des missions de l'Anru, ce qui semble nécessaire.
M. Grégory Blanc. - Je souscris aux propos de notre rapporteure spéciale : il est nécessaire de sécuriser le financement des programmes de renouvellement urbain. De même, il est crucial de renforcer le pilotage interministériel de cette politique. Celle-ci ne relève pas uniquement du ministère de la ville. On a trop tendance à considérer qu'elle ne concerne que les QPV. Or ce n'est pas le cas.
J'ai eu la chance de participer à la première opération labellisée par l'Anru, en 2004. L'ambition de Jean-Louis Borloo était justement d'ouvrir ces quartiers pour les normaliser. C'est l'enjeu fondamental. À l'heure où des quartiers entiers font sécession avec la République, nous devons nous demander comment nous pouvons rétablir la présence de l'État sur l'ensemble du territoire national. Cela passe par des politiques d'urbanisme évidemment, mais aussi par tout un ensemble d'actions coordonnées dans des domaines très variés.
Dans le premier programme de rénovation urbaine, il y avait l'ambition de modifier le peuplement de ces quartiers ; celle-ci n'existe plus aujourd'hui. L'enjeu était aussi de réintroduire d'autres activités économiques dans ces territoires. Mais, depuis la crise de 2008, on ne réfléchit plus à la modification du peuplement des quartiers prioritaires. On se contente de faire un peu d'accession à la propriété sans mener aucune action structurelle. En ce qui concerne l'économie, on se contente de soutenir la création de commerces dans des endroits où il n'y en avait plus, mais ce sont souvent des boucheries halal, des épiceries ou des cellules commerciales pour les associations d'insertion du territoire. On ne cherche pas à implanter des activités qui alimenteraient un flux depuis l'extérieur vers ces territoires. Finalement, on mène des politiques de rénovation, dans lesquelles on injecte un peu de mobilité, en modifiant des lignes de bus ou de tramway. Tout cela est sans aucun doute intéressant, mais cela ne change pas structurellement la situation.
C'est pour cette raison que je ne suis pas favorable à la suppression de l'Anru, même si son action a été dévoyée par rapport à l'objectif initial, car je crains qu'une telle mesure ne conduise simplement à la suppression des crédits destinés à la rénovation urbaine. Il est donc tout à fait judicieux d'affirmer la dimension interministérielle de cette politique.
M. Christian Bilhac. - Ce rapport est inquiétant. Avant d'envisager un troisième programme de rénovation urbaine, on devrait étudier ce qui se passe dans le deuxième, qui est en cours. L'État n'a ainsi versé, pour l'instant, que 22 % de sa contribution, tandis que les bailleurs sociaux en ont versé 52 % et Action Logement 43 %. Pour tenir ses engagements, l'État, qui verse en moyenne 43 millions d'euros par an à l'Anru depuis le début du NPNRU, devra verser 117 millions jusqu'en 2034 ! Quand on connaît la situation budgétaire actuelle, on peut avoir des doutes .
Si, en plus, Action Logement perd sa capacité d'emprunter, il deviendra difficile de croire en la possibilité d'un troisième programme de renouvellement urbain. Certes, il faut faire preuve d'optimisme, mais attention à ne pas sombrer dans la rêverie. Commençons par financer le programme en cours, avant d'envisager d'en lancer un nouveau !
Je suis plutôt d'accord avec Christine Lavarde. Il faut alléger le dispositif. Cette politique réunit 25 acteurs autour de la table, nécessite des dizaines de réunions, tandis que les dossiers à instruire font plusieurs mètres d'épaisseur... Simplifions !
Permettez-moi d'émettre une proposition qui ne figure pas dans les recommandations : pourquoi ne pas donner la main aux collectivités territoriales ? Elles savent comment faire. Donnons-leur les moyens nécessaires et laissons-les agir ! Le résultat sera bien meilleur que celui qui résulte de l'empilement de structures actuel, qui ne fait que ralentir les projets. Le financement doit être national, parce que les collectivités manquent de moyens. En revanche, laissons-les agir avec beaucoup plus de souplesse. On l'a vu lors de la reconstruction de Notre-Dame : quand on simplifie et que l'on s'affranchit des contraintes bureaucratiques, on va beaucoup plus vite et l'on est beaucoup plus efficace !
M. Arnaud Bazin. - Je m'interroge sur la durée de ces programmes. Comme notre rapporteure l'a indiqué, ces projets nécessitent de la patience et de la confiance de la part des élus et des habitants. J'ai pu le constater dans mes fonctions d'élu local, en travaillant avec l'Anru : des projets qui étaient pourtant prêts et qui avaient déjà été validés dans le cadre d'un dispositif antérieur ont pris du retard. Cela n'est pas sans conséquence, puisque plus l'on reporte la réalisation d'un chantier, plus le risque est que le prix des matériaux augmente, ce qui entraîne des surcoûts, parfois de 30 %. Ces retards ont donc des conséquences concrètes.
En tant que membre de la commission des finances, je comprends bien que l'État doive, puisqu'il n'a pas les financements nécessaires, étaler les décaissements et essayer de lisser les creux et les bosses autant que possible. Mais, dans le même temps, sur le terrain, on éprouve de l'impatience, car les projets sont prêts et l'on sait qu'il y a urgence à agir.
Dans la mesure où ces programmes de rénovation urbaine durent une vingtaine d'années, que le NPNRU s'achèvera en 2034 et que le TPNRU devrait s'étaler entre 2034 à 2054, quel sens politique y-a-t-il à discuter de ces programmes avec les élus et les habitants vingt ou trente ans avant qu'ils ne se réalisent ? Ne serait-il pas préférable de réduire le nombre de projets, afin de faire en sorte que leur horizon de réalisation soit beaucoup plus court ? Il s'agit de proposer des perspectives crédibles aux habitants.
M. Claude Raynal, président. - Notre rapporteure spéciale propose une mesure de bon sens : commençons par terminer le programme actuel, avant de lancer le suivant. Toutefois, lorsqu'on connaît les délais nécessaires pour démarrer les projets, il conviendrait de ne pas attendre la clôture budgétaire du programme actuel, avant de réfléchir au suivant. Mieux vaudrait prévoir un tuilage entre les deux, car, si l'on n'anticipe pas, le risque est qu'il ne se passe rien pendant plusieurs années, lorsque le programme actuel sera terminé, car il faudra du temps pour préparer la suite. Comme le montre l'un des graphiques du rapport, la trésorerie de l'Anru progresse doucement au début d'un programme, avant d'être décaissée rapidement à la fin. Certes, il est indispensable d'avoir une vision claire des financements avant de démarrer un programme, mais je préfère le tuilage au stop and go, car ce dernier procédé retarde la réalisation des projets.
Mme Sophie Primas, rapporteure spéciale. - Oui, il faut avoir une vision consolidée de la politique de la ville. C'est la raison pour laquelle nous recommandons notamment de placer sous l'autorité du Premier ministre un secrétariat unique de l'Observatoire national de la politique de la ville et du Conseil national des villes.
Le rapporteur général a évoqué l'intérêt de s'appuyer sur un certain nombre d'indicateurs sociaux, de pauvreté, de services publics, etc., afin de mieux guider l'action publique. C'est justement la vocation de l'Observatoire national de politique de la ville, qui doit pouvoir disposer d'une vision holistique de ce qui est fait dans ces quartiers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous estimons que cet organisme doit être rattaché directement au Premier ministre, et non pas dépendre d'un ministère.
En ce qui concerne la question du financement du TPNRU, je crois qu'il ne faut pas s'attendre à des miracles. Il sera sans doute possible d'obtenir quelques subsides de l'Union européenne, dans le cadre de la politique visant à développer le logement abordable, mais la France est déjà l'un des principaux pays bénéficiaires de cette politique. D'ailleurs, même si l'Europe augmentait ses financements, je ne suis pas sûre que la France en bénéficierait pleinement. De plus, ces crédits figurent dans la même enveloppe que ceux qui sont destinés à l'agriculture. Le Gouvernement devra faire des arbitrages difficiles. Il s'agit donc d'une piste à explorer, mais nous ne devons pas nous faire d'illusions sur le montant que cela pourrait rapporter.
Dans le troisième programme de renouvellement urbain, la participation de l'État pourrait s'élever à environ 100 millions d'euros par an, et celle d'Action Logement à 400 millions, à condition toutefois de régler la question de son statut, afin de lui permettre d'emprunter - quoi qu'il en soit, il sera difficile de faire une croix sur ces 400 millions ! La participation des bailleurs sociaux serait d'environ 200 millions d'euros, dans la mesure où on leur laisse des marges d'action, notamment sans revenir sur la baisse de la réduction de loyer de solidarité (RLS).
Certains envisagent la création d'une taxe affectée ou le fléchage d'une taxe existante. Cette deuxième option risque de compromettre la capacité de l'acteur qui bénéficiait de cette ressource à continuer à mener la politique dont il a la charge. Nous proposons donc de ne pas créer de nouvelle taxe et de ne pas susciter de perturbations sur le déroulement d'autres politiques publiques.
La question du statut d'Action Logement, qui a été abordée par Marie-Claire Carrère-Gée, est cruciale. Il faut être extrêmement clair : si celle-ci n'est pas résolue, tout s'arrête ! Cette situation d'incertitude dure depuis très longtemps. Une disposition visant à préserver sa capacité d'emprunt devra figurer dans le projet de loi qui sera déposé cet été.
Mme Christine Lavarde a raison : l'Anru a pour raison d'être la mise en oeuvre du renouvellement urbain, comme le prévoit la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui a créé cette agence. Tout débordement vers d'autres compétences ne serait donc pas justifié, malgré les craintes d'une perte d'expertise de la part du personnel de l'agence dans l'attente du lancement d'un troisième programme. L'Anru a acquis, notamment depuis le lancement du deuxième programme de renouvellement urbain, dont le champ est plus vaste, une vraie compétence en matière d'urbanisme, d'aménagement, de création d'espaces économiques, de mobilité, etc. L'agence s'est professionnalisée. J'ai perçu, durant les auditions, la peur de perdre toutes ces compétences qu'il a fallu des années pour acquérir et perfectionner. Il convient donc de réfléchir au périmètre d'action de l'agence et à son articulation avec les missions d'autres acteurs afin de permettre à son personnel de ne pas perdre les compétences acquises. Cependant, l'urgence est avant tout financière, ce qui implique de faire preuve de rationalité dans l'utilisation de l'argent public et d'envisager la mutualisation de l'action de l'Anru avec celle d'autres acteurs.
M. Pierre Barros a eu raison de souligner que la préfiguration du NPNRU était très longue. C'est en partie ce qui explique certaines des difficultés rencontrées. Alors que le PNRU consistait principalement en des opérations de démolition-reconstruction, voire parfois de simple ripolinage, le NPNRU vise à repenser les espaces publics, à implanter des stades, à construire des écoles, à refaire la voirie, à prolonger les lignes de tramway, etc. Tout cela est évidemment beaucoup plus compliqué à mener d'un point de vue urbanistique et nécessite de recourir à des équipes professionnalisées, en plus de demander plus de temps. Je comprends donc l'impatience d'une partie de nos concitoyens.
Cette période de préfiguration est pourtant nécessaire à la réussite d'un programme de rénovation urbaine. Monsieur le président, je vous rejoins sur ce point : lorsque je disais qu'il ne fallait pas commencer le déploiement du troisième programme de rénovation urbaine avant d'avoir fini le deuxième, je ne voulais pas dire qu'il ne fallait pas commencer à réfléchir à sa préfiguration ou à sélectionner les quartiers bénéficiaires. On a besoin, pour ce faire, de développer une ingénierie de qualité, de dialoguer avec les territoires, de collecter des données en remettant à jour les indicateurs lorsque cela est nécessaire. En résumé, il faut choisir dès maintenant les quartiers, déterminer les aménagements à réaliser, afin de pouvoir, dès 2034, commencer la phase d'exécution. C'est ainsi que l'on garantira une meilleure articulation entre la phase de conception des projets et celle de leur réalisation.
Jean-Louis Borloo a dit que l'Anru a perdu la capacité d'action massive et rapide qui était l'esprit de la loi de 2003. C'est exact, toutefois ses missions nécessitent aujourd'hui plus de professionnalisation, les dossiers sont plus complexes et les délais sont donc aussi plus longs. Il me semble possible, aujourd'hui, de conserver l'excellence des projets tout en allant plus vite, dans un effort de rationalisation et de simplification des procédures.
Monsieur Grégory Blanc, je ne partage pas votre constat : les programmes de renouvellement urbain ne se sont pas réduits à refaire le bâti ! Je pourrais citer, dans mon département, les exemples de Chanteloup-les-Vignes, Sartrouville ou des Mureaux. J'ai vu apparaître des cités éducatives, des médiathèques, des services publics, des stades, des piscines, etc. Le NPNRU est porteur d'une vision plus globale des enjeux et il convient de la soutenir. L'objectif est de transformer les quartiers en vrais quartiers de vie et qu'ils ne soient plus simplement des quartiers de logement.
En ce qui concerne la mixité sociale, la question du relogement est évidemment cruciale. Celui-ci est très difficile à réaliser. C'est pour cela que ces opérations doivent s'inscrire dans un cadre intercommunal, afin de définir une approche globale en matière de relogement, d'équilibre entre les communes. Ne nous voilons pas la face : c'est très difficile. Dans le PNRU on a réussi à refaire de beaux quartiers, mais on a moins bien réussi en ce qui concerne la mixité sociale. Cela demande du temps et il faut mettre en oeuvre des restructurations profondes. Si l'on se contente de détruire un immeuble pour en rebâtir un nouveau, similaire, au même endroit, les populations ne changeront pas. Il faut repenser les quartiers en profondeur, faire du bâti haut à la place du bâti bas dans un endroit, et remplacer ailleurs du bâti haut par du bâti bas. Parfois, il faut débaptiser un quartier, car la dimension symbolique est forte. Tout cela est très long, en effet. Nous avons des progrès à faire. Je partage votre avis sur ce point.
Pour répondre à monsieur Bilhac : je suis d'accord, il faut décentraliser l'action de l'Anru pour accélérer et faciliter l'exécution des programmes. N'oublions toutefois pas que de nombreux programmes de rénovation urbaine se situent en Île-de-France. Si l'on donne aux collectivités territoriales, aussi puissantes soient-elles, la compétence en matière de renouvellement urbain, il n'est pas certain qu'elles pourront toutes proposer le même niveau de professionnalisation que celui que l'Anru a su acquérir. Les agents territoriaux sont professionnels, mais ces sujets sont très complexes et l'action de l'Anru permet de gagner en efficacité. D'une manière générale, il faut décentraliser, faire plus confiance aux territoires, s'appuyer davantage sur les préfets et sur les délégués territoriaux de l'Anru, mais il ne faut pas perdre le savoir-faire acquis par l'agence qui est une garantie de la qualité de l'ensemble des projets.
Enfin, il est nécessaire de faire un tuilage entre le deuxième et le troisième programme de renouvellement urbain. Durant les cinq premières années du NPNRU, les subventions ont été décaissées à hauteur seulement d'1 %, en raison du travail de préfiguration et des hésitations sur le budget. Si nous commençons les préfigurations du troisième programme dès aujourd'hui et fixons un calendrier de décaissements fiable, l'ensemble des partenaires pourra, dès 2034, financer l'exécution des projets.
La commission a adopté les recommandations de la rapporteure spéciale et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.