C. UNE GOUVERNANCE À RAPPROCHER DES BESOINS LOCAUX
1. Adapter le niveau d'intervention de l'ANRU aux capacités locales et renforcer la déconcentration de certaines décisions
Un des enjeux de la mise en oeuvre du troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) est de déployer une gouvernance qui prenne en compte les situations locales, alors que les modalités d'intervention pour le NPNRU sont uniformes.
Ainsi, comme l'indique l'Association des maires de France, il est souhaitable de construire un mode d'intervention de l'ANRU qui « aide les projets des maires, mais ne les contraint pas »225(*).
Plusieurs évolutions en ce sens sont possibles, afin de graduer le niveau d'intervention de l'ANRU aux besoins locaux, tout en maintenant son rôle de garante de la qualité des projets.
La décision d'engager les opérations devrait demeurer la responsabilité du comité national d'engagement de l'ANRU. L'agence serait ainsi garante de l'excellence d'une politique publique dont l'ambition est de coordonner un nombre d'acteurs croissant et de fixer un cap pluriannuel pour le déploiement du renouvellement urbain. L'équilibre territorial de la répartition des aides serait en outre plus aisément atteint par le maintien d'un suivi au niveau central de la géographie des opérations.
En revanche, pour la mise en oeuvre des projets, la gouvernance de la politique publique doit permettre une meilleure prise en compte des capacités des collectivités locales qui en bénéficient. Comme le recommande le rapport Ensemble, refaire ville226(*), il serait possible de construire, sur le modèle de la délégation des aides à la pierre que verse le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) pour la construction de logements sociaux, un schéma de délégation des subventions aux opérations de renouvellement urbain. Les collectivités suffisamment équipées pour assumer une telle charge de délégataire seraient ainsi en mesure de mettre en oeuvre les projets en prenant mieux en compte les enjeux locaux. Une telle délégation n'empêcherait pas le maintien d'un contrôle de l'État sur le déroulement des projets.
Le rôle des préfets de département, délégués territoriaux de l'ANRU, pourrait en outre être renforcé, notamment pour le suivi de la réalisation des projets. Comme le relève la commission d'enquête sénatoriale sur les agences, le rôle de délégué territorial de l'ANRU qu'exercent les préfets de département est aujourd'hui compris par l'ensemble des acteurs227(*). Le représentant de l'État exerce les missions suivantes228(*) :
- il instruit les demandes de financement et les dossiers de conventions pluriannuelles des programmes portés par l'ANRU et les transmet au directeur général pour avis du comité d'engagement ;
- il signe, sur délégation du directeur général de l'ANRU, les conventions pluriannuelles et les conventions de délégation de gestion des concours financiers ;
- il instruit les demandes de versement de subvention formulées par les maîtres d'ouvrage et contrôle l'exécution des prestations ;
- il rend compte au directeur général de l'agence annuellement de chaque convention pluriannuelle signée dans le département.
Néanmoins, les préfets pourraient obtenir un rôle de décision plus important, notamment pour valider les évolutions de certains projets voulues par les instances locales de pilotage et qui ne remettraient pas en cause l'équilibre général des opérations. En effet, à ce jour, un retour devant le comité national d'engagement est nécessaire dès qu'une modification d'une convention pluriannuelle est effectuée. La Fédération des entreprises publiques locales (EPL) indique ainsi que, pour « un simple aménagement transitoire prévu pour dix-huit mois »229(*), un projet peut être mis en pause - réalisation d'un dossier en vue d'une validation locale, puis d'une validation nationale -, ce qui tend à ralentir et réprimer les initiatives de correction à la marge des projets.
Quelle que soit la solution de gouvernance locale retenue, entre délégation des aides sous supervision du préfet de département et maintien de ce dernier en tant que responsable de la coordination du projet, la rapporteure spéciale soutient le déploiement de véritables exécutifs locaux de projet, dotés d'une plus grande autonomie.
2. Garantir la mise en oeuvre concrète de la co-construction des projets avec les habitants
Le NPNRU, par rapport au PNRU, a fait de la participation des habitants à la conception des projets une étape obligatoire du processus de préfiguration. Néanmoins, selon certains acteurs, le troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) devrait aller plus loin, au vu de la mise en oeuvre incomplète de cette démarche.
Ainsi, une attention doit être portée, selon la Confédération nationale du logement (CNL), à mettre en pratique une véritable co-construction des projets avec les habitants des QPV. En effet, la CNL rapporte que certaines mobilisations d'habitants contre des démolitions, par exemple dans le quartier du Mirail à Toulouse ou encore celui de l'Alma à Roubaix, n'ont pas été suffisamment prises en compte et n'ont pas infléchi les modalités de réalisation du projet.
Il est dès lors crucial, dans le cadre de la gouvernance locale du TPNRU, de développer les maisons de projet et de clarifier le rôle des habitants dans les prises de décision. Cela permettrait de passer d'une concertation consultative à une participation réellement structurante des membres de la société civile. La proposition de formations communes pour l'ensemble des partenaires d'un projet, par exemple en s'appuyant sur l'École du renouvellement urbain (ERU), faciliterait l'émergence d'une culture partagée par les habitants comme les professionnels du renouvellement urbain.
Une attention particulière aux questions de relogement pourrait ainsi se développer dans le cadre du TPNRU : alors que l'objectif de reconstitution de l'offre s'entend au niveau du territoire de l'agglomération et non du quartier traité, de nombreux habitants des quartiers bénéficiant des projets de renouvellement urbain doivent changer de cadre de vie. Un travail fin pour prendre en compte leur situation sociale devra être mis en oeuvre pour accroître l'acceptabilité des projets.
3. Au sein du conseil d'administration de l'ANRU, permettre une meilleure représentation de certains acteurs clés
Les réformes consécutives à l'adoption de la loi ÉLAN230(*) ont permis de rationnaliser le nombre de participants au conseil d'administration (CA) de l'ANRU et de consolider l'aspect partenarial des programmes de renouvellement urbain.
Comme indiqué supra, dix-huit membres, répartis en trois collèges -l'État, les collectivités, les partenaires du renouvellement urbain -, possèdent une voix délibérative.
En outre, deux personnalités231(*) assistent au CA avec une voix consultative :
- la directrice générale de l'ANRU, qui peut à titre exceptionnel être représentée par le directeur général adjoint ;
- le contrôleur économique et financier de l'ANRU.
Plusieurs évolutions pourraient être mises en oeuvre, afin de renforcer le caractère complet de la représentation des différents acteurs au sein du CA.
À ce stade, le contrôleur économique et financier est représenté par la directrice générale des collectivités territoriales, qui porte les messages au nom de sa direction, chargée du contrôle économique et financier. Afin d'asseoir le rôle du contrôleur et d'accroître la légitimité de ses travaux, il pourrait être envisagé que ce dernier soit présent physiquement au sein du CA.
Par ailleurs, dans une optique de tensions liées à la participation de l'État au financement des programmes nationaux de renouvellement urbain, il serait opportun de réintégrer la direction du budget au sein du CA.
Une proposition a aussi retenu l'attention de la rapporteure spéciale, relative à la représentation des collectivités territoriales au sein du CA. En effet, à ce jour, les départements ne sont pas représentés, ce qui limite leur capacité d'implication alors même que leur participation au NPNRU est plus importante que celle des régions. Il serait ainsi opportun de les intégrer à la gouvernance de l'agence.
4. Une solidarité intercommunale à renforcer
Le portage des projets au niveau intercommunal est un acquis du NPNRU qu'il convient de préserver. En particulier, les projets de renouvellement urbain ont souvent pour conséquence d'accroître la diversité du bâti dans les territoires bénéficiant de l'action de l'ANRU, ce qui peut entraîner un phénomène local de gentrification. Une attention très forte aux parcours de relogement doit ainsi être mise en oeuvre dans le prochain programme, afin de s'assurer que les personnes qui n'auront pas les moyens de revenir vivre dans le quartier trouvent, au sein de l'intercommunalité, un lieu d'accueil pérenne.
Pour réussir ce relogement au sein de l'intercommunalité, le TPNRU pourrait accroître, au sein des conventions, l'obligation de solidarité entre les communes regroupées. En effet, la rapporteure spéciale a noté que certains maires renâclent à accueillir des logements très sociaux ou des habitants socialement fragiles lorsqu'ils doivent quitter une autre commune de l'intercommunalité où leur quartier est mis en travaux. Ce phénomène est notamment visible dans certaines intercommunalités d'Île-de-France, où les inégalités entre les communes sont parfois particulièrement marquées.
La rapporteure spéciale propose ainsi que les projets du TPNRU prennent en compte de façon plus marquée les enjeux de relogement et que la solidarité intercommunale soit affirmée comme un pilier des conventions pluriannuelles.
Cet enjeu est d'autant plus crucial que, dans certaines intercommunalités, les quartiers qui accueillent les personnes relogées sont déjà fragiles, quoique pas nécessairement intégrées à la géographie prioritaire de la politique de la ville. Ainsi, en intégrant de nouveaux habitants très vulnérables, ces communes elles-mêmes fragiles peuvent connaître une dynamique délétère : les opérations de renouvellement urbain tendent alors à déplacer les difficultés, voire à en créer de nouvelles dans les différents quartiers alentours dont la capacité de résilience est déjà réduite.
Recommandation : Renforcer les dispositifs d'accompagnement des habitants et des communes d'accueil dans le cadre des relogements liés aux projets de renouvellement urbain (ANRU, préfets).
5. Accroître la coordination avec le droit commun et les contrats de ville
Le NPNRU, par rapport au PNRU, a permis de développer une approche pluridisciplinaire du renouvellement urbain, comme en témoigne le passage du vocable de rénovation urbaine - centrée sur la simple démolition-reconstruction - à celui de renouvellement urbain qui intègre une vision plus globale.
Cet axe d'amélioration de la politique de renouvellement urbain doit être poursuivi dans le cadre du TPNRU : la transformation des quartiers doit permettre un traitement global et intégré des problématiques urbaines repérées.
Comme l'indiquait la rapporteure spéciale, les sujets de la sécurité, de l'adaptation au changement climatique, d'éducation, de développement économique et d'accès aux services publics doivent être pris en considération de manière prioritaire dans le choix des quartiers.
La DGCL propose une approche intégrée, de la même façon, en soutenant le renforcement d'un volet régalien dans la définition des projets, la prise en compte des enjeux de transition écologique et la mise en oeuvre d'une clause de continuité. Cette dernière consisterait à ne valider la construction d'un nouvel équipement public que si le ministère concerné par l'animation de cet équipement s'était engagé à s'investir dans son fonctionnement. Par exemple, une école ne pourrait être construite sans que l'Éducation nationale ne s'engage à y affecter un certain nombre de personnels.
L'ensemble de ces enjeux pose la question de l'articulation entre le droit commun - à savoir les services publics auxquels ont accès par défaut les Français - et la politique de la ville. France Urbaine et Intercommunalités de France défendent ainsi le déploiement d'un observatoire du droit commun232(*), dont l'objectif serait de mesurer la réalité de l'accès aux services publics. Si la création d'une telle structure n'est peut-être pas nécessaire, la mesure de ce déficit d'investissement des services de l'État et des collectivités dans les quartiers prioritaires pourrait limiter les critiques parfois adressées à la politique de la ville.
La mise en cohérence des politiques de droit commun avec la vision portée par les projets de renouvellement urbain passe, en outre, par une articulation renforcée entre le contenu des contrats de ville et l'action de l'ANRU. Le rôle du délégué territorial et des services déconcentrés des préfectures est clé en ce sens car il permet de mettre en cohérence les objectifs nationaux et la situation locale.
Cette évolution est nécessaire dans la mesure où le renouvellement urbain tend à constituer bien plus qu'un simple volet immobilier de la politique de la ville et s'affirme porteur de projets globaux sur les quartiers.
Afin d'assurer cet objectif de cohérence entre les politiques menées par les différents services de l'État, les objectifs retenus dans les contrats de ville et l'action des agences, en particulier l'ANRU, il semble nécessaire que la définition des priorités de la politique de la ville soit resituée administrativement sous l'autorité du Premier ministre.
Depuis 2015233(*), deux instances sont chargées de préparer le contenu des comité interministériels de villes, au cours desquels les membres du Gouvernement donnent les grandes orientations communes à l'ensemble des services de l'État pour la politique de la ville. Il s'agit :
- du Conseil national des villes (CNV), créé en 1988 et qui réunit soixante-quatre membres répartis en quatre collèges : élus, acteurs économiques et sociaux, personnalités qualifiées et habitants des quartiers ;
- de l'Observatoire national de la politique de la ville (ONVP), créé en 2014 pour succéder à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), qui documente les évolutions socio-économiques des quartiers et permet de mieux cibler l'intervention de l'État.
Or, ces deux instances bénéficient chacune d'un secrétariat qui est intégré aux services administratifs de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), et non au sein d'une administration centrale.
Ce fonctionnement semble antinomique d'une définition du contenu de la politique de la ville par l'État, avant sa mise en oeuvre par l'ensemble des acteurs concernés - agences et opérateurs, collectivités, partenaires financiers et techniques. Comme le soutenait la rapporteure spéciale pour l'ANRU, les agences de l'État doivent demeurer des acteurs qui déploient une politique publique et non qui la définissent.
Par conséquent, il semble opportun de réintégrer la tutelle du CNV et de l'ONPV au sein de l'administration centrale. La rapporteure spéciale propose de placer sous l'autorité du Premier ministre un secrétariat unique pour l'ONPV et le CNV, afin d'affirmer l'aspect interministériel de la politique de la ville et, ce faisant, du renouvellement urbain. À défaut d'un portage politique fort, la stabilité administrative et le positionnement interministériel de ce secrétariat favoriseraient le déploiement d'une politique cohérente et concertée dans le temps long.
Recommandation : Placer sous l'autorité du Premier ministre, un secrétariat unique pour le Conseil national des villes et de l'Observatoire national de la politique de la ville pour, d'une part, assurer la cohérence de l'action gouvernementale en faveur de la politique de la ville et, d'autre part, sécuriser l'engagement financier pluriannuel de l'État en faveur du renouvellement urbain (Gouvernement).
6. Assurer un suivi plus précis de la qualité de l'action publique menée
Comme le proposait l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) pour le NPNRU et comme l'a initié l'ANRU par sa décision de du 21 mars 2024, le TPNRU devra faire l'objet d'une évaluation précise et concomitante à la réalisation du programme.
L'ONPV indique ainsi que l'analyse des flux de personnes entrantes ou sortantes des QPV et des quartiers rénovés pourrait être accrue. Cela pourrait prendre la forme d'une enquête menée par les bailleurs sociaux ou d'un accès plus large de l'ONPV aux données des bailleurs sociaux234(*) et favoriserait le suivi des personnes relogés suite à une opération de renouvellement urbain. Cette remontée en continu de l'effet des politiques de renouvellement urbain favoriserait l'évaluation de leur utilité et de leur efficacité.
Enfin, comme le rappelle la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), qui agit comme tutelle financière de l'ANRU, « l'acte III du renouvellement urbain doit marquer le passage d'une logique de consommation de crédits à une logique de performance ».235(*)
La mise en oeuvre d'un suivi financier et notamment la réalisation d'études pour objectiver l'effet de levier produit dans les territoires concernés par les programmes de renouvellement urbain serait très utile. La définition claire d'objectifs mesurables par certains indicateurs en amont de la mise en oeuvre des opérations, en lien par exemple avec la direction du budget dont c'est le coeur de métier, pourrait être utile et favoriserait la compréhension de la réussite ou des limites des projets qui seront mis en oeuvre. C'est aussi ce que propose la DGCL, en suggérant la mise en oeuvre de « pactes d'objectifs locaux » qui fixeraient, à partir d'objectifs définis, des cibles pour certains indicateurs comme la réduction de la vacance, l'amélioration énergétique des logements, la baisse des loyers ou encore la mixité scolaire.
* 225 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 226 Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville : pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, février 2025, recommandation n° 9.
* 227 Le rapport de Christine Lavarde, Agencification : une méthodologie repensée pour une action publique renforcée, déposé au Sénat le 1er juillet 2025, décrit la fonction de délégué territorial de l'ANRU comme « cohérente et stabilisée ».
* 228 Article 12 du Décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
* 229 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 230 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 231 Article 4 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine modifié par le décret n° 2020-540 du 6 mai 2020 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
* 232 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 233 Décret n° 2015-77 du 27 janvier 2015 relatif aux instances en charge de la politique de la ville.
* 234 Il conviendrait cependant de ne pas entraver la règlementation relative aux traitements de données personnelles si une telle évolution était permise.
* 235 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.