B. L'EFFORT FINANCIER CONSACRÉ AU TPNRU DÉTERMINERA SON AMPLEUR
1. Le contexte budgétaire ne saurait empêcher une participation financière de l'État
La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) l'indique particulièrement nettement : le financement du troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) doit « s'affranchir autant que possible de l'annualité budgétaire des projets de lois de finances ».208(*)
À ce jour, seule la participation de l'État est soumise à l'annualité, les contributions d'Action Logement et des bailleurs étant prévues sur le moyen terme.
Néanmoins, la légitimité de l'État pour piloter la politique publique du renouvellement urbain rend son engagement financier indispensable. La DGCL indique ainsi que le « défi pour l'État est de maintenir l'engagement de la politique publique dans la durée »209(*).
Cet engagement de la solidarité nationale est notamment souhaité par les maires, qui rappellent que « perdre [la présence de l'État] dans le financement [du renouvellement urbain] revient à [réduire] l'impulsion [donnée à] la politique publique qu'il est censé mettre en oeuvre. La cohérence de cette politique publique ne peut être assurée uniquement par les autres financeurs. »210(*)
Les deux autres principaux financeurs des programmes de renouvellement urbain, Action Logement et les bailleurs sociaux, indiquent de même la nécessité d'un financement par l'État qui demeure fiable et stable. L'Union sociale pour l'habitat relève que l'État doit rester « fortement impliqué »211(*) dans la politique publique, car sa réussite dépend de l'effet d'entraînement de l'ensemble des acteurs que la présence de l'État permet, notamment par son financement. Pour Action Logement, « le financement de mission d'intérêt général ne peut reposer sur la contribution de tiers »212(*).
La rapporteure spéciale est tout à fait d'accord avec cette nécessité d'une présence financière de l'État dans le déploiement d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) : malgré la contrainte budgétaire actuelle, la crédibilité du pilotage de la politique publique par l'État est liée à sa participation financière au programme.
Selon Philippe Van de Maele, il serait possible de sanctuariser 100 millions d'euros par an environ, pour permettre un engagement sur dix ans de près d'un milliard d'euros par l'État.
2. Les bailleurs sociaux, à cadre constant, pourraient apporter un soutien proche de celui prévu dans le NPNRU
L'engagement des bailleurs sociaux dans le cadre du NPNRU est prévu par l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation : il prévoit le versement par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de 184 millions d'euros par an à l'ANRU.
Néanmoins, le code précise que cet engagement s'éteint en 2033 : l'achèvement du NPNRU est ainsi presque concomitant de l'achèvement des versements des bailleurs en faveur du renouvellement urbain213(*).
Par conséquent, il convient, en vue d'un TPNRU, de solliciter une participation nouvelle des bailleurs sociaux. À cadre constant, Philippe Van de Maele estimait en audition qu'une participation annuelle d'environ 200 millions d'euros, permettant d'assurer un financement d'environ 2 milliards d'euros sur dix ans, serait possible.
La rapporteure spéciale considère en effet nécessaire d'engager sur le long terme les bailleurs sociaux pour le financement du TPNRU. Elle rappelle à ce titre qu'il est absolument crucial de poursuivre la trajectoire de baisse de la réduction de loyer de solidarité (RLS) pour aller jusqu'à son extinction : en redonnant des marges de manoeuvre financières aux bailleurs sociaux, il devient ainsi possible de mener de nouveaux projets et de financer les politiques publiques du logement. Une forme de contrepartie de la réduction continue de la RLS pourrait être ainsi un accroissement du financement du renouvellement urbain par les bailleurs.
3. L'engagement d'Action Logement dépend de sa possibilité de recourir à la dette et d'un ciblage de son action cohérent avec ses missions
a) Une tension financière à venir pour Action Logement à horizon 2030
Comme indiqué supra, la requalification par l'INSEE d'Action Logement Services dans la catégorie des administrations publiques en août 2022 compromet la capacité du groupe à renouveler son stock de dette. En effet, si le ministre du budget entérine par l'adoption d'un arrêté le reclassement d'Action Logement Services parmi les organismes divers d'administration centrale (ODAC), il deviendra impossible pour ce dernier d'emprunter à un horizon de plus de 12 mois214(*).
Comme l'indiquait Philippe Van de Maele lors de son audition, la loi de programmation qui initiera le TPNRU devra permettre d'assurer la capacité d'Action Logement à recourir à la dette. La rapporteure spéciale constate d'ailleurs qu'il n'y a pas véritablement d'autre option, même pour achever le NPNRU, au vu des risques d'impasse de paiement dès les exercices qui suivent 2027.
Dans le cas où le reclassement d'Action Logement en ODAC ne serait pas effectif ou qu'une disposition législative lui permettrait néanmoins de recourir à l'emprunt pour renouveler son stock de dette, il pourrait être possible de financer le TPNRU à hauteur d'environ 400 millions d'euros par an, selon l'analyse de Philippe Van de Maele, soit près de 4 milliards d'euros à l'issue des dix ans de programme.
L'ensemble de ces questions, tant l'achèvement du financement du NPNRU que du TPNRU, devront être réglées par la négociation de la prochaine convention quinquennale entre l'État et Action Logement. La rapporteure spéciale soutient, à l'unisson de plusieurs autres acteurs, qu'il convient qu'une telle négociation soit initiée rapidement pour qu'une visibilité soit donnée à l'ensemble des participants au renouvellement urbain. La période 2028-2032 qui sera couverte sera en effet déterminante : en fonction de la capacité des financeurs à achever dans les temps le NPNRU, le lancement d'un troisième pourrait être retardé.
Recommandation : Signer avant l'élection présidentielle une nouvelle convention quinquennale entre l'État et Action Logement, pour sécuriser le financement du NPNRU (Gouvernement, Action Logement).
b) Le risque d'un désengagement d'Action Logement
La participation financière d'Action Logement au TPNRU sera déterminante pour cadrer son ambition : pour rappel, le PNRU dépendait à 78,9 % du financement du groupe et le NPNRU en est tributaire à 66,5 %.
Or, le groupe a relevé auprès de la rapporteure spéciale que les contreparties dont il bénéficie ne sont, à ses yeux, pas suffisantes.
Ainsi, les contreparties locatives révèlent qu'un logement a été attribué à Action Logement pour environ 40 000 euros de subvention investis215(*). À titre de comparaison, le droit unique pour les logements neufs varie de 8 000 à 19 000 euros par logement en général dans le droit commun. Même si la comparaison n'est pas tout à fait adaptée car il s'agit de réalités différentes, Action Logement indique que les contreparties sont relativement peu avantageuses.
Le même constat est relevé pour les contreparties foncières : avec 6 800 millions d'euros de subventions programmées par le groupe pour 22 000 logements promis, le coût de charge foncière s'élève à 300 000 euros par logement de 60 m2, soit 5 000 euro/m2, auquel il faut ajouter le coût de construction par Action Logement. Toutefois, la rapporteure spéciale relève que ce calcul peut mener à oublier que l'engagement du groupe est de verser des subventions et qu'il n'est pas totalement opportun de les comparer à une forme d'achat.
Il est cependant nécessaire de redonner à Action Logement, qui est de loin premier financeur du renouvellement urbain, l'envie de s'engager dans un troisième programme. À ce jour, le groupe considère que « le financement du renouvellement urbain apparaît [...] comme une débudgétisation ainsi qu'une source de frustration pour les partenaires sociaux et un dévoiement malheureux de l'objet social d'Action Logement qui peut l'éloigner des entreprises. »216(*)
Une évolution dans la gouvernance de l'ANRU, pour permettre au groupe d'orienter l'action de l'agence plus directement vers certains quartiers dans lesquels les enjeux d'emploi sont importants, pourrait être envisagée.
Il convient de noter que la répartition géographique répond cependant déjà assez fortement à cet enjeu :
- 39 % des concours financiers du NPNRU, soit 5,4 milliards d'euros, sont affectés à des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) bien insérés professionnellement et situés dans les zones d'emploi les plus dynamiques ;
- 15 % des versements, soit 2,2 milliards d'euros, sont affectées dans des zones d'emploi peu dynamiques et les QPV les plus précarisés.
La PEEC n'a pas vocation à financer principalement des politiques de solidarité nationale : il convient donc, dans la définition du prochain programme de renouvellement urbain, de s'assurer que la participation d'Action Logement soit en lien avec l'objet de la PEEC, par exemple de conserver un critère de sélection des quartiers qui intègre la question de l'emploi.
Cette évolution, comme des contreparties renégociées, seront le gage d'un engagement serein et constructif du groupe en faveur de la politique de renouvellement urbain dans les années à venir.
4. La mobilisation de nouveaux financements, notamment européens, apparaît nécessaire mais incertaine
Face à la tension budgétaire que connaît l'État et au risque qui pèse sur la capacité d'investissement d'Action Logement, plusieurs autres financements directs ou indirects pourraient être expertisés afin d'accroître la superficie financière d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU).
a) De nouveaux financements directs potentiels mais incertains, via une taxe affectée ou le recours aux fonds européens
Plusieurs personnes auditionnées ont mentionné la nécessité d'accroître les financements directs du renouvellement urbain.
Une piste a ainsi été évoquée de façon récurrente : l'affectation à l'ANRU d'une fraction de taxe. Ainsi, l'ANRU, la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), les associations d'élus, l'Union sociale pour l'habitat (USH) mais aussi l'ancienne ministre du logement Valérie Létard ont évoqué cette possibilité.
La rapporteure spéciale reconnaît que l'avantage d'une affectation de fiscalité est que le principe d'annualité budgétaire pèse en général moins directement sur la définition du montant qui est affecté. En outre, les parlementaires demeurent plus maîtres du montant affecté, alors que dans le cadre d'une dépense budgétaire classique, l'article 40 de la Constitution interdit l'aggravation d'une charge publique par le Parlement.
Néanmoins, cette solution ne semble pas opportune.
En premier lieu, bien que le lien soit moins immédiat, il apparaît que le principe d'annualité budgétaire s'applique tout de même à l'ensemble des impositions affectées. Si un montant est fixe pendant plusieurs années, rien n'interdit le Gouvernement, ni le Parlement, de remettre en cause le montant affecté lors de l'examen de la loi de finances. L'histoire de l'ANRU elle-même a été marquée par un tel évènement : alors qu'une fraction de taxe sur les bureaux - 95 millions d'euros - lui a été versé en 2011, 2012 et 2013, ce versement a été interrompu après.
En deuxième lieu, à moins d'accroître la charge fiscale et de créer un nouvel impôt, l'affectation d'une taxe à l'ANRU priverait un autre acteur, ou le budget général, d'une ressource. Aucun auditionné n'a proposé d'arbitrage pour désigner le ou les perdants qui pâtiraient de cette évolution. Valérie Létard proposait un élargissement de l'assiette de la taxe sur les bureaux en l'appliquant non seulement en Île-de-France mais dans toutes les métropoles. Néanmoins, la rapporteure spéciale considère inopportun d'accentuer le niveau des prélèvements obligatoires.
En outre, il convient de noter que, quelle que soit l'imposition qui serait affectée, elle ne pourrait pas compenser le retrait d'un des trois grands financeurs du renouvellement urbain. Par conséquent, cette solution semble peu satisfaisante.
Enfin, il est surtout nécessaire de noter que la faisabilité juridique d'une telle affectation est compromise. En effet, depuis 2021, la loi organique relative aux lois de finances217(*) dispose qu'il n'est possible d'affecter une recette fiscale à un tiers autre que les collectivités locales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, que si cette imposition est « en lien avec les missions de service public qui [...] sont confiées [à ce tiers] ».
Une autre piste a été évoquée par l'ensemble des acteurs, qui semble plus réaliste quoique très incertaine quant à son rendement : le recours aux fonds européens.
Le nouveau cadre financier pluriannuel, qui couvrira la période 2028-2034, devrait permettre aux États membres de flécher certains fonds européens vers des politiques nationales prioritaires. Dès lors, une part du Fonds européen de développement régional (FEDER) pourrait, selon la DGCL, aller vers la politique de renouvellement urbain, au titre du domaine d'action « Logement social et abordable ».
Il convient de rappeler que, par le passé, l'Union européenne a financé entre 1994 et 2006 un programme d'intérêt communautaire (PIC) nommé Urban. Ce dernier relevait du FEDER et a permis de soutenir à la fois la rénovation urbaine et le volet social et économique de la politique de la ville au travers d'actions pour l'intégration sociale et l'emploi des habitants des quartiers. Le PIC Urban I, entre 1994 et 2000, a financé 118 villes avec 953 millions d'euros et le PIC Urban II, entre 2000 et 2006, a aidé 70 villes avec 728 millions d'euros. Ces montants concernent l'ensemble de l'Union européenne : la France a bénéficié de 102 millions d'euros au titre d'Urban II, ce qui donne un ordre de grandeur de la participation européenne potentielle au financement d'un TPNRU.
Or, l'intérêt de la Commission européenne pour les questions de logement a été renouvelé récemment : une mission, menée par le commissaire Dan Jørgensen, a présenté le 16 décembre 2025 un plan européen pour le logement abordable. Si cette initiative pose de réelles questions en termes de partage des compétences entre la Commission et les États membres et vient remettre en cause la typologie du logement social en France218(*), il n'en demeure pas moins qu'un fléchage des fonds européens vers la politique du logement trouverait tout son sens aujourd'hui.
La rapporteure spéciale encourage donc le Gouvernement à négocier le cadre financier pluriannuel en soutenant la possibilité d'accroître les fonds dédiés au logement, et plus particulièrement au renouvellement urbain. Il conviendrait cependant de ne pas réduire parallèlement les montants alloués au soutien aux agriculteurs.
Recommandation : Dans le cadre de la négociation du nouveau cadre financier pluriannuel européen, flécher les fonds européens vers le renouvellement urbain de façon plus massive (Gouvernement)
La rapporteure spéciale demeure néanmoins réaliste sur le fait que cette mobilisation des fonds européens ne saurait remplacer le financement direct d'un des trois principaux financeurs actuels du renouvellement urbain. Aucune personne auditionnée n'a d'ailleurs été capable de donner un ordre de grandeur fiable des montants qui pourraient être affectés à l'ANRU en cas d'arbitrage favorable.
b) La Caisse des dépôts et consignations et Action Logement pourraient accroître l'émission de prêts bonifiés, en particulier pour accroître la reconstitution de l'offre de logements très sociaux
La reconstitution de l'offre, en particulier des logements très sociaux financés via des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), n'est à ce jour pas satisfaisante. La rapporteure spéciale soutient ainsi un déploiement plus large des prêts spécifiques en faveur de la reconstitution de l'offre (RO).
Dans le cadre du NPNRU, à ce jour, deux enveloppes d'un milliard d'euros ont été mis à disposition par la Caisse des dépôts et consignations pour les bailleurs sociaux à un taux favorable219(*), avec un grand succès. Ce partenariat financier, qui viendrait en appui indirect aux subventions versées dans le cadre du troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU), devra être renforcé. Il s'agit, d'ailleurs, d'une des propositions du rapport Ensemble, refaire ville220(*). De tels prêts bonifiés, qui sont principalement le fait de la Caisse des dépôts et consignations à ce jour, pourraient en outre être mis en oeuvre par Action Logement, dans la même logique que la participation duale au NPNRU.
Si la politique de renouvellement urbain ne permet pas une RO satisfaisante, elle aura pour conséquence de chasser des quartiers des populations vulnérables qui, sans moyen de se loger ailleurs, finiraient dans une grande misère. Cette politique doit permettre le rééquilibrage entre les territoires, et non de participer à la gentrification des quartiers renouvelés.
Recommandation : Favoriser le développement des prêts bonifiés pour la construction de logements très sociaux afin que la reconstitution de l'offre soit adaptée aux publics très fragiles (Gouvernement, Caisse des dépôts et consignations, Action Logement).
c) Développer le soutien aux collectivités territoriales pour encourager la production d'infrastructures
Comme le remarque la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), le cofinancement du renouvellement urbain par les régions pourrait être davantage mobilisé. Ces dernières ne participent pas au financement du NPNRU.
La rapporteure spéciale relève néanmoins que la mise en oeuvre d'un TPNRU ne doit pas constituer une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales, qui héritent bien souvent d'un patrimoine urbain construit après-guerre sous l'impulsion de l'État.
Le TPNRU doit, au contraire, leur permettre de trouver un appui pour les projets locaux qu'elles portent, au profit du rééquilibrage social et urbain au niveau des intercommunalités.
L'idée d'un prêt à taux zéro pour le développement d'infrastructures par les collectivités pourrait être expertisé de cette façon, sur le modèle de ce que propose la Caisse des dépôts et consignations avec le programme Édurénov221(*).
5. L'importance de sécuriser les financements avant de dimensionner le projet pour éviter l'effet de saupoudrage
La rapporteure spéciale insiste sur le fait que le dimensionnement d'un troisième programme national de renouvellement urbain (TPNRU) doit permettre, une fois les financements sécurisés, de concevoir des projets structurants.
En effet, les projets du PNRU ont été plus efficaces lorsqu'ils ont apporté une modification conséquente du tissu urbain, qui passe parfois par des démolitions, mais surtout vient réviser la trame viaire et les modalités d'intégration du quartier au sein de l'agglomération à laquelle il appartient.
Par conséquent, il serait contreproductif de privilégier un grand nombre d'opération légères, par exemple visant à adapter les logements au changement climatique, sans opérer de transformation plus profonde dans les quartiers qui bénéficieraient du TPNRU.
Alors que, selon Philippe Van de Maele, les financements qui pourraient être sécurisés s'élèvent environ à 6 ou 7 milliards d'euros, soit près de deux fois moins que le PNRU et le NPNRU, il convient de circonscrire un nombre de projets qui soit réaliste.
La rapporteure spéciale salue, par conséquent, le choix du Premier ministre d'annoncer un nombre de quartiers à sélectionner au nombre d'environ 150222(*) : cela semble cohérent avec le volume de financements potentiels.
Cette proposition réaliste permet de répondre aux craintes qui ont pu être exprimées en audition, en particulier par les associations d'élus. Ainsi, l'Association des maires de France223(*) indiquait qu'il n'était pas opportun, sans moyens supplémentaires, d'élargir le périmètre du programme de renouvellement urbain. France Urbaine et Intercommunalités de France224(*), de même, mettaient en garde contre l'extension du contenu des opérations, par exemple vers le traitement des copropriétés dégradées ou des centres anciens, sans moyens supplémentaires clairement identifiés.
Les financements dédiés aux centre villes anciens et dégradés devront donc être limités et uniquement concentrés sur des opérations de restructuration lourde.
6. Planifier les décaissements pour permettre la montée en puissance du programme
L'ensemble des acteurs concernés par la mise en oeuvre des opérations ont indiqué qu'il était nécessaire de favoriser une vision pluriannuelle des financements en assurant notamment la montée en puissance des besoins en termes de paiement.
L'expérience des deux premiers programmes ont permis de montrer que l'existence d'une « bosse » des paiements était constitutive des programmes nationaux de renouvellement urbain : après une première phase de préfiguration et d'étude qui demande des décaissements de dizaines de millions d'euros, le passage après environ cinq ans à la phase des chantiers fait passer l'ordre de grandeur des décaissements à plusieurs centaines de millions d'euros par an.
Le rythme de décaissement doit être mieux anticipé, notamment en sanctuarisant des crédits budgétaires réguliers pour la participation de l'État. De même, l'assurance d'une participation constante des bailleurs sociaux tout au long du programme faciliterait la vision pluriannuelle des différents acteurs.
La participation d'Action Logement, dans le cadre des conventions quinquennales, pourrait en revanche être conçue pour monter en puissance et accompagner les besoins de décaissements : ceci aurait d'autant plus de sens que le groupe pourrait faire face à des tensions financières dans les années à venir, mais qu'il possède aussi la masse de subventions potentielles déjà identifiées la plus large.
* 208 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 209 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 210 Réponse de l'Association des maires de France au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 211 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 212 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 213 Les paiements du NPNRU doivent s'achever en 2034.
* 214 Article 23 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
* 215 Fin 2023, Action Logement relève que 2 954 millions d'euros de prêts avaient été contractualisés dans le cadre du NPNRU, contre 72 825 droits uniques de réservation offerts.
* 216 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 217 Article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 218 Les acteurs du monde HLM sont notamment préoccupés par le projet de création d'un service d'intérêt économique général (SIEG) dédié au « logement abordable ». Ce dispositif, qui viserait à encadrer les aides d'État dans le secteur du logement, pourrait fragiliser le modèle français du logement social, selon la Fédération des offices publics de l'habitat.
* 219 Taux du livret A minoré de 0,4 point de pourcentage.
* 220 Jean-Martin Delorme, Anne-Claire Mialot et Cédric Van Styvendael, Ensemble, refaire ville : pour un renouvellement urbain résilient des quartiers et des territoires fragiles, février 2025, pages 95 et 96.
* 221 Au moyen du programme Edurénov, la Caisse des dépôts et consignations accompagne les collectivités dans leurs projets de rénovation d'adaptation climatique des bâtiments scolaires, éducatifs et sportifs, notamment par l'octroi de prêts à taux préférentiels.
* 222 Conférence de presse du 23 avril 2026 à Marseille.
* 223 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 224 Réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale.