SYNTHÈSE
· Un budget en hausse par rapport à 2024 qui demeure à un niveau élevé de sous-exécution
Le budget du Sénat pour 2025 se caractérisait lors de son adoption par une hausse modérée des dépenses de fonctionnement et une poursuite de la diminution sensible des dépenses d'investissement engagée en 2023, en ligne avec l'avancée du programme de rénovation immobilière engagée par le Conseil de Questure depuis 2017. Il s'élevait ainsi à 381,8 millions d'euros4(*), contre 377,1 millions d'euros en 2024 (+1,29 %).
L'exécution du budget 2025 fait apparaître une dépense totale de 358,75 millions d'euros, soit une sous-exécution de près de 23,1 millions d'euros et un taux d'exécution de 94,0 %.
Budget du Sénat en 2025
(trois
entités)
En millions d'euros
Les dépenses s'établissent ainsi à un niveau comparable à celui de l'année 2024 (+ 0,42 %), poursuivant la stabilisation engagée sur l'exercice précédent, après deux années de hausses sensibles liées à l'inflation5(*).
Parmi les trois entités budgétaires qui composent le budget global (Sénat, Jardin, Musée), le Sénat représente l'essentiel des dépenses.
Répartition du budget du Sénat en
2025
entre les trois entités (Sénat, Jardin,
Musée)
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
Les crédits de fonctionnement atteignent en 2025 348,79 millions d'euros, soit 97,2 % des dépenses totales, quand les crédits d'investissement représentent sur le même exercice 9,96 millions d'euros, soit 2,8 %.
Crédits d'investissement et de fonctionnement
En millions d'euros
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
· Un exercice marqué par un gel de la dotation de l'État
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025 à l'automne 2024, les deux assemblées parlementaires sont revenues sur l'augmentation de leurs dotations respectives, laquelle s'élevait pour le Sénat à 6 millions d'euros. Le Sénat, par l'adoption d'un amendement à l'initiative des Questeurs, a ainsi maintenu inchangée la dotation de l'État par rapport à 2024, à 353,5 millions d'euros.
La répartition des crédits du budget 2025 en début d'exercice a ainsi dû tirer les conséquences de cette modification des ressources attendues et a, au-delà d'une modification de la répartition des crédits, opéré une réduction de la dépense réelle prévue au budget initial. Des mesures d'économies ont ainsi été prévues avec une mise en réserve de 3,7 millions d'euros, soit près d'1 % du budget global.
· Une poursuite de la stabilisation des dépenses engagée en 2024 après les sensibles hausses portées par le contexte inflationniste en 2022 et 2023
L'exécution du budget 2024 avait marqué l'arrêt d'une tendance de nette hausse des dépenses, nouvelle, connue en 2022 et en 2023 (avec respectivement 20 millions d'euros et 10 millions d'euros d'augmentation), avec un reflux de plus d'un million d'euros.
L'exécution du budget 2025 poursuit cette trajectoire avec une stabilisation des dépenses, qui augmentent de seulement 1,51 million d'euros, soit +0,42 % par rapport à 2024 ; cette baisse résulte cette année encore d'un nouveau recul de l'investissement.
Les dépenses de fonctionnement et d'investissement ont poursuivi en 2025 leurs dynamiques contraires constatées depuis 2023 : à la hausse pour les premières (+1,28 %) ; en baisse à nouveau notable pour les secondes (- 22,46 %), expliquant la très légère hausse des dépenses constatée en 2025.
Si entre 2012 et 2021, l'exécution budgétaire a globalement suivi des constantes d'évolution, avec des dépenses de fonctionnement stables et des dépenses d'investissement cycliques connaissant d'importantes fluctuations, ces trajectoires ont été modifiées sur les trois derniers exercices.
Ainsi, depuis 2022, les dépenses de fonctionnement connaissent une hausse soutenue et continue (+11,9 millions d'euros en 2022, +13,7 millions d'euros en 2023) dont le rythme a cependant sensiblement ralenti en 2024 (+4,77 millions d'euros), traduisant le ralentissement de l'inflation. La hausse des dépenses de fonctionnement demeure en 2025 du même ordre qu'en 2024 (+4,40 millions d'euros). De leur côté, les dépenses d'investissement, qui avaient également été en forte hausse en 2022 (+8,3 millions d'euros), ont poursuivi cette année leur très sensible réduction engagée en 2023 (-3,7 millions d'euros) et amplifiée en 2024 (-5,86 millions d'euros), avec une baisse de -2,88 millions d'euros en 2025. Elles s'établissent ainsi, comme le prévoyait déjà le budget réparti, à leur plus bas niveau depuis 2016.
Les crédits de fonctionnement pour 2025 se maintiennent à un niveau historiquement élevé, tant dans le budget réparti, pour 368,03 millions d'euros, que dans le budget exécuté, pour 348,79 millions d'euros (+1,28 % par rapport à 2024). Ce niveau appelle cependant à être nuancé : en rapprochant ces dépenses de l'évolution de l'indice des prix à la consommation, cette augmentation en valeur représente en réalité une très légère augmentation en volume de 0,3 %.
Évolution du budget du Sénat - budgets répartis et exécutés
En millions d'euros
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
· Une sous-exécution qui demeure importante, en particulier cette année encore pour les dépenses de fonctionnement
Le taux d'exécution pour 2025 est en légère baisse par rapport aux deux exercices précédents, à 94,0 % (contre 94,72 % en 2024 et 96,2 % en 2023) mais demeure supérieur aux niveaux constatés au début de la décennie (92,9 % en 2021). Ce taux en baisse appelle cependant à être nuancé par les réductions de dépenses opérées à la suite du gel de la dotation pour 2025, inscrites sans modification du périmètre de référence.
En valeur, la sous-exécution pour les trois entités représente en 2025 23,1 millions d'euros, essentiellement imputable au budget du Sénat (22,3 millions d'euros).
Cette année, comme depuis 2023, l'écart de réalisation provient essentiellement de la section de fonctionnement, qui montre un écart élevé, à hauteur de 19,2 millions d'euros. Cette situation rompt avec la tendance constatée entre 2017 et 2022, période durant laquelle la sous-exécution du budget était davantage le fait des dépenses d'investissement.
Exécution du budget du Sénat en 2025
En millions d'euros
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
Concernant les dépenses de fonctionnement, le taux d'exécution atteint en 2025 94,8 %. Si ce taux d'exécution apparaît inférieur à la moyenne des cinq exercices précédents (96,5 %), portés notamment par des dépenses non prévues relatives aux augmentations du point d'indice de la fonction publique, il retrouve un niveau comparable aux taux habituellement atteints avant 2022. Pour près de 30 %, cette sous-exécution est liée à l'écart entre la prévision et l'exécution sur les comptes de charges exceptionnelles, dont l'un portait les crédits liés aux économies opérées en conséquence du gel de la dotation. À noter que parmi les aides à l'exercice du mandat parlementaire, l'avance générale de frais de mandat demeure assez sensiblement sous-exécutée, par rapport à une prévision basée sur des droits théoriques minorés.
Pour ce qui est des dépenses d'investissement, le taux d'exécution atteint en 2025 72,1 %, soit en recul par rapport à 2024 et 2023 (77,8 % et 78,3%), demeurant néanmoins ainsi à un niveau élevé au regard des exécutions constatées depuis l'exercice 2017. Le faible écart de réalisation, de 3,8 millions d'euros, est à nouveau principalement le fait d'opérations pluriannuelles, avec des dépenses inférieures aux prévisions pour la restauration des façades et des couvertures du Palais du Luxembourg ou encore la rénovation de la salle d'accueil du 15 rue de Vaugirard.
L'exercice 2025 renoue avec des conditions d'exécution plus prévisibles, après des années marquées par la crise sanitaire puis le contexte inflationniste. Il est également marqué par une activité parlementaire retrouvant un rythme plus habituel, quand le précédent exercice avait été marquée par la dissolution de l'Assemblée nationale en juin 2024, avec des conséquences budgétaires visibles bien que limitées.
· Des produits en baisse mais qui demeurent supérieurs aux prévisions du budget réparti
Le budget 2025 prévoyait des produits d'un montant de 6,7 millions d'euros. Ils se sont finalement élevés à 8,3 millions d'euros, cependant en baisse de 13 % par rapport à 2024.
Cette différence s'explique principalement par le reversement de l'excédent des caisses de sécurité sociale, qui n'est par convention jamais inclus dans les prévisions budgétaires en raison de son caractère aléatoire : ce reversement a représenté un montant d'1 million d'euros, cependant moins favorable que celui de 2024 (2,8 millions d'euros).
Le reste des produits perçus, soit 7,3 millions d'euros, est proche de la prévision figurant au budget réparti.
· Un équilibre financier toujours précaire alors que la dotation de l'État ne permet pas de couvrir les besoins d'investissement de l'institution
L'écart de solde sur le budget 2025 apparaît particulièrement élevé, à 24,6 millions d'euros, résultant de la conjonction de l'importante sous-exécution des dépenses de fonctionnement et d'investissement, d'une part, et du niveau plus important qu'anticipé des produits, d'autre part. Ainsi, alors que le budget réparti prévoyait un prélèvement substantiel sur les disponibilités à hauteur de 21,6 millions d'euros, celui-ci n'a finalement pas été rendu nécessaire.
Composition du solde du budget du Sénat exécuté pour 2025
En millions d'euros
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
L'excédent finalement constaté de 2,99 millions d'euros doit cependant être nuancé au regard des déficits de la période récente, en particulier en 2022 et 2023.
Surtout, cette année encore, le budget du Sénat est intégralement financé par la dotation de l'État pour le fonctionnement et complété par les ressources propres de l'institution pour l'investissement.
Après dix ans de gel de la dotation en euros courants, depuis 2012, à 323,58 millions d'euros, la dotation que l'État verse au Sénat a connu une augmentation entre 2022 et 2024, la dotation s'élevant depuis ce dernier exercice à 353,47 millions d'euros. En 2025, investissement et fonctionnement cumulés, les dépenses de l'institution ont représenté 358,75 millions d'euros, ce qui, malgré une sous-exécution substantielle, a conduit à consommer la dotation de l'État dans son intégralité.
Comme les années précédentes, la totalité des dépenses de fonctionnement du Sénat (348,79 millions d'euros) ont été financées grâce à la dotation. Cette couverture des dépenses a été le fruit d'une gestion rigoureuse de la part de l'institution et d'efforts importants, encore démontrés sur l'exercice 2025, et continus de maîtrise de l'évolution de leurs différentes composantes, tout en garantissant aux Sénateurs les moyens d'exercer efficacement leur mandat parlementaire.
Couverture partielle des dépenses du Sénat par la dotation de l'État
En millions d'euros
Source : Commission spéciale, d'après données Sénat
Si l'exécution n'a finalement pas requis de prélèvement sur les disponibilités, il apparaît en 2025 comme pour les exercices précédents, que la dotation de l'État est inférieure aux crédits de fonctionnement dans le budget réparti, ne permettant pas de contribuer aux dépenses d'investissement de l'institution.
Alors que le Sénat a en outre la charge de la préservation et de la valorisation d'un patrimoine historique important, l'entretien de ce dernier est exigeant et coûteux et génère des besoins en matière d'investissements croissants, récemment couverts par les ressources propres de l'institution.
Aussi, si les produits de l'institution et les prélèvements ponctuels sur les disponibilités ont permis sur la période récente de couvrir les besoins d'investissement et la fin du cycle de rénovation immobilière engagée, la soutenabilité du cadre budgétaire contraint par le niveau actuel de la dotation apparaît toujours plus fragile à l'aune d'un nouveau cycle d'investissements et dans un contexte de retour de l'inflation.
Dépenses, ressources et soldes du budget du Sénat
En millions d'euros
|
Années |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
Investissement |
22,44 |
18,7 |
12,84 |
9,96 |
|
Fonctionnement |
325,94 |
339,62 |
344,39 |
348,79 |
|
Dépenses totales |
348,38 |
358,32 |
357,23 |
358,75 |
|
Dotation |
338,58 |
346,29 |
353,47 |
353,47 |
|
Produits |
8,27 |
7,9 |
9,51 |
8,26 |
|
Ressources totales |
346,85 |
354,19 |
362,98 |
358,75 |
|
Solde budgétaire (Prélèvement sur les disponibilités) |
-1,53 |
-4,2 |
5,74 |
2,99 |
* 4 Budget réparti et report des crédits d'investissement des opérations pluriannuelles inclus.
* 5 La hausse des coûts liée à l'inflation avait pu être évaluée en 2022 et en 2023 à une dizaine de millions d'euros par an.