B. LE CONTRÔLE DE SUBSIDIARITÉ : UNE COMPÉTENCE RECONNUE MAIS FRAGILE DES PARLEMENTS NATIONAUX INSCRITE DANS LES TRAITÉS EUROPÉENS
1. En 2025, le Sénat est resté l'une des chambres « en pointe » dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité
Rappelant qu'elle tient toujours compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans les analyses d'impact de ses propositions stratégiques, la Commission européenne, dans son rapport sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur ses relations avec les parlements nationaux pour l'année 2024185(*), précise que le comité d'examen de la réglementation, organisme indépendant qui conseille le collège des commissaires, a examiné 3 analyses d'impact en 2024. Elle indique également qu'elle a été destinataire de 14 avis motivés en 2024. Cette baisse nette du nombre d'analyses examinées et du nombre d'avis motivés reçus par rapport à 2023186(*) est logique car 2024 était une année de renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne.
Le Parlement européen veille également au respect du principe de subsidiarité. En 2023, il a ainsi été destinataire de 152 documents divers issus des parlements nationaux des États membres (contre 294 en 2023 et 249 en 2022), dont les 14 avis motivés précités. En pratique, sa commission des affaires juridiques désigne un rapporteur pour la subsidiarité pour un mandat de six mois, sur la base d'une rotation entre les groupes politiques187(*). Ce rapporteur suit les avis motivés reçus et a la possibilité de se saisir de questions qu'ils soulèvent pour en débattre en commission et pour adresser d'éventuelles recommandations à la commission compétente sur le texte concerné. La commission des affaires juridiques formule aussi des observations sur les rapports annuels de la Commission relatifs aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Il a souhaité rappeler, dans une résolution de janvier 2024, que la participation active des parlements nationaux aux affaires européennes et le contrôle renforcé des gouvernements nationaux par les parlements nationaux étaient essentiels pour garantir la responsabilité démocratique et la légitimité du système institutionnel de l'Union européenne188(*).
À l'automne 2025, la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen a, quant à elle, adopté un rapport d'information sur le principe de subsidiarité, le principe de proportionnalité et le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne. Ce rapport :
- a invité la Commission européenne à faire preuve de retenue quand elle propose « une législation relevant de compétences partagées » et a appelé, à la suite du Sénat, à accompagner chacune de ces nouvelles initiatives par une analyse d'impact ;
- a estimé partager « les préoccupations exprimées à l'unanimité par la commission des affaires européennes du Sénat français concernant la faiblesse du fondement juridique de certaines initiatives législatives de l'Union, la tendance croissante à privilégier les règlements par rapport aux directives et le recours excessif aux actes d'exécution ou aux actes délégués » ;
- a soutenu un assouplissement de la période ouverte pour mener un contrôle de subsidiarité (de huit à douze semaines) et a appuyé l'initiative du Sénat de « carton vert » (qui permettrait aux parlements nationaux de proposer une initiative normative au niveau européen).
A contrario, le Conseil semble très prudent. Il informe aussi les États membres des avis motivés des Parlements nationaux sur les propositions de règlement et de directive. Jusqu'en 2025, la pratique montrait qu'il était peu fréquent que la base juridique et le choix de l'instrument juridique fassent l'objet d'un examen approfondi lors de l'examen d'une proposition législative au sein du Conseil. Ce qui avait justifié la préconisation n° 1 du rapport d'information de la commission des affaires européennes du Sénat sur la « dérive normative » de l'Union européenne189(*) invitant les États membres réunis au Conseil à prendre leur part dans le contrôle du fondement juridique d'une initiative normative européenne.
Or, au cours des derniers mois, l'examen de plusieurs projets de textes européens a été l'occasion du bien-fondé de leur base juridique, le plus souvent pour contester l'usage - parfois abusif - de l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif au développement du marché intérieur, afin d'encadrer les représentants d'intérêts travaillant pour des pays tiers dans une directive190(*), ou pour mettre en place un « acte européen sur l'espace »191(*).
Un débat d'importance, confortant les positions du Sénat et de la France, a également eu lieu sur la proposition de règlement relative au Mécanisme de protection civile de l'Union européenne192(*), sur la base d'une étude du service juridique du Conseil. En effet, alors que cette proposition était fondée sur trois articles des traités qui ne prévoient que des compétences d'appui de l'Union européenne, dont, à titre principal, l'article 196 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatif à la protection civile, cette proposition introduit plusieurs dispositions qui mettent en cause directement la mission de protection des populations face aux catastrophes, qui est une compétence des États membres. Le Sénat a dénoncé lui aussi cette non-conformité au principe de subsidiarité dans une résolution européenne n° 20 (2025-2026) portant avis motivé, en date du 10 novembre 2025, adoptée sur le rapport du sénateur Cyril Pellevat.
La Commission européenne est, quant à elle, actrice de la procédure de contrôle de subsidiarité puisqu'elle est destinataire des avis motivés des parlements nationaux et a la responsabilité de leur répondre.
Dans son rapport annuel 2024 sur la mise en oeuvre de ce principe, elle a, pour rappel, pris acte de la diminution du nombre d'avis motivés transmis par les parlements nationaux des États membres (14 en 2024 contre 22 en 2023), tout en rappelant que cette baisse était liée aux spécificités de l'année 2024, année de changement institutionnel avec le renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne.
Autre spécificité sur l'année 2024 : le Riksdag suédois est responsable, à lui seul, de l'émission de 6 des 14 avis motivés adoptés par les parlements nationaux des États membres, les autres avis motivés se répartissant de la manière suivante : 2 pour le Sénat français ; 2 pour les chambres du Parlement irlandais (Oireachtas) ; 1 pour la Poslanecka snemovan tchèque ; 1 pour la Camera dei Deputati italienne ; 1 pour l'Orszaggyules hongrois ; 1 pour la Kamra tad-Deputati de Malte.
Ces avis ont porté sur 11 initiatives différentes de la Commission européenne.
- la proposition de directive « Entreprises en Europe : cadre pour l'imposition des revenus » (BEFIT)193(*) a fait l'objet de 3 avis motivés194(*) ;
- la proposition de directive établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur sur la transparence de la représentation d'intérêts pour le compte de pays tiers a fait l'objet de 2 avis motivés195(*) ;
- neuf autres propositions de textes ont fait l'objet chacune d'un avis motivé : propositions de règlement visant à améliorer la coopération policière en matière de trafic de migrants196(*), relatif à la création d'un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier197(*), relatif à la prévention des pertes de granulés plastiques en vue de réduire la pollution par les microplastiques198(*), relatif au bien-être des chiens et des chats199(*), et relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de défense (avec un avis motivé du Sénat)) ; propositions de directive modifiant la directive 2005/44/CE relative à des services d'information fluviale (SIF) harmonisés sur les voies navigables communautaires200(*), concernant l'amélioration des conditions de travail des stagiaires (ou « directive stages »)201(*), et relative à la lutte contre les abus sexuels202(*) (avec un avis motivé du Sénat)).
2. Le contrôle de subsidiarité, une « sentinelle » fragile de la « bonne santé » démocratique de l'Union européenne...
En effectuant rigoureusement ce contrôle des initiatives normatives européennes les plus importantes au titre du contrôle de subsidiarité, le Sénat, comme ses homologues des autres parlements, joue un rôle essentiel de gardien des traités et, plus particulièrement, de la répartition des compétences entre États membres et Union européenne prévue par ces derniers. Par là même, il s'assure du bon fonctionnement de la démocratie en Europe, alors même que le volontarisme de l'Union européenne alimente le risque d'une « dérive normative ». Un constat sans appel sur la réalité de cette dérive dernière a été établi par la commission des affaires européennes du Sénat dans un rapport d'information publié le 4 décembre 2024203(*).
Le contrôle de subsidiarité est donc essentiel pour préserver une marge d'appréciation nationale et le rôle des parlements nationaux dans le vote des lois et le contrôle du pouvoir exécutif.
Cependant, comme le rappelait le rapport d'information de la mission d'information du Sénat sur la judiciarisation de la vie publique204(*), plusieurs obstacles, souvent cumulatifs, se présentent aux Parlements nationaux lorsqu'ils souhaitent contrôler les initiatives législatives européennes au titre du contrôle de subsidiarité :
- « en raison du fait majoritaire dans nombre de démocraties européennes, les chambres peuvent être conduites à renoncer à leurs prérogatives en matière de subsidiarité afin de ne pas gêner les positions diplomatiques défendues par le pouvoir exécutif dans les négociations européennes » ;
- « la mise en oeuvre du contrôle de subsidiarité est cantonnée dans un délai de huit semaines incompressibles et ce délai est court, voire trop court, pour adopter un avis motivé puis pour convaincre les autres Parlements nationaux de la pertinence de la position adoptée... » ;
- « le seuil à atteindre pour former un « carton jaune » (un tiers des voix attribuées aux Parlements nationaux) est également dissuasif » ;
- enfin, « le contrôle de subsidiarité n'est pas un contrôle au fond des projets d'actes législatifs examinés. (...) Pour des raisons de délai et de cohérence, le Sénat, en premier lieu sa commission des affaires européennes, peut être conduit à privilégier l'adoption de (...) résolutions et avis politiques en y insérant des éléments de subsidiarité. »
De fait, face à ces obstacles, la principale faiblesse du contrôle de subsidiarité réside aujourd'hui dans le fait que certains parlements nationaux des États membres ont tout simplement renoncé à user de leurs prérogatives de contrôle.
Voilà pourquoi, au cours des dernières années, le Sénat a émis plusieurs propositions pour renforcer le contrôle de subsidiarité et en faciliter la mise en oeuvre, et, plus généralement, pour développer le rôle européen des Parlements nationaux.
Ainsi, les conclusions du groupe de travail de la COSAC sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne, adoptées, comme déjà précisé, par consensus par les parlementaires qui en étaient membres - hormis les eurodéputés - le 14 juin 2022, ainsi que la mission d'information sénatoriale précitée, ont parallèlement proposé un aménagement des modalités pratiques du contrôle de subsidiarité (proposition d'allongement du délai d'examen, de huit à dix semaines) et un assouplissement des conditions de déclenchement du « carton jaune » (qui serait effectif dès lors que les avis motivés adoptés sur un texte rassemblent un quart des voix attribuées aux Parlements nationaux, comme c'est déjà le cas dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale).
Considérant que l'expression politique européenne du Sénat devait être non seulement « défensive » avec le contrôle de subsidiarité mais également « offensive », les conclusions du groupe de travail et la mission d'information précitée ont demandé la création d'un « carton vert » (droit d'initiative indirect permettant aux parlements nationaux d'émettre des propositions législatives européennes).
En complément, le groupe de travail de la COSAC a souhaité également « inscrire dans le marbre » le droit de questionnement écrit auprès des institutions européennes qui existe déjà de manière officieuse à l'heure actuelle mais qui, en raison de cette nature officieuse, engage peu lesdites institutions.
À l'initiative du Sénat français, ces préconisations ont été formellement reprises dans la contribution de la COSAC, lors de sa LXXIIe réunion plénière, à Budapest (27-29 octobre 2024).
Quant au Parlement européen, désormais lui aussi convaincu de la nécessité de renforcer les prérogatives européennes des parlements nationaux, il a soutenu le principe du mécanisme du « carton vert » et a demandé l'allongement à 12 semaines, du délai d'examen des textes européens par les parlements nationaux au titre du contrôle de subsidiarité205(*).
Enfin, la mission d'information précitée préconisait la mise en oeuvre, dès que possible, d'un recours pour non-conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité devant la CJUE afin de faire vivre cette procédure et d'enclencher « un dialogue opérationnel » avec la Cour au sujet du contrôle de subsidiarité.
À cet égard, le Sénat amplifie, à l'heure actuelle, ses efforts pour accroître son dialogue « subsidiarité » précoce avec quelques assemblées parlementaires entretenant avec lui un lien étroit, et, plus particulièrement, avec le Sénat italien et le Parlement espagnol, afin de renforcer leur réactivité et la possibilité d'initiatives mutuelles dans les procédures de contrôle de subsidiarité.
* 185 Rapport COM(2025) 473 final du 8 septembre 2025.
* 186 En 2023, le comité d'examen de la réglementation avait examiné 50 analyses d'impact. Et la Commission européenne avait été destinataire de 22 avis motivés.
* 187 En 2023, ces rapporteurs ont été successivement M. Gilles Lebreton (ID/FR) et Mme Karen Melchior (Renew/DK).
* 188 Voir en particulier la résolution du Parlement européen du 17 janvier 2024 sur la mise en oeuvre des dispositions du traité relatives aux parlements nationaux.
* 189 Rapport d'information n° 190 (2024-2025) du 4 décembre 2024 des sénateurs Jean-François Rapin, Didier Marie et Catherine Morin-Desailly, au nom de la commission des affaires européennes du Sénat.
* 190 COM(2023) 637 final.
* 191 COM(2025) 335 final.
* 192 COM(2025) 548 final.
* 193 COM(2023) 532 final.
* 194 Chambres du Parlement irlandais (Oireachtas) ; Kamra tad-Deputati de Malte ; Riksdag suédois.
* 195 Orszaggyules de Hongrie ; Chambres du Parlement irlandais (Oireachtas).
* 196 COM(2023) 754 final.
* 197 COM(2023) 790 final.
* 198 COM(2023) 645 final.
* 199 COM(2023) 769 final.
* 200 COM(2024) 33 final.
* 201 COM(2024) 132 final.
* 202 COM(2024) 60 final.
* 203 Rapport d'information n° 190 (2024-2025) de MM. Jean-François Rapin et Didier Marie, et de Mme Catherine Morin-Desailly, au nom de la commission des affaires européennes, sur la dérive normative de l'Union européenne.
* 204 Rapport d'information n° 592 (2020-2021) de Mme Cécile Cukierman (présidente) et de M. Philippe Bonnecarrère (rapporteur), au nom de la mission d'information du Sénat sur le thème « La judiciarisation de la vie publique : une chance pour l'État de droit ? Une mise en question de la démocratie représentative ? Quelles conséquences sur la manière de produire des normes et leur hiérarchie ? »
* 205 Résolution du Parlement européen du 22 novembre 2023 sur les projets du Parlement européen tendant à la révision des traités.