La coopération et l'intégration régionales des outre-mer - volet 3 : bassin océan Pacifique

N° 671

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 mai 2026

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer (1) sur
la coopération et l'intégration régionales des outre-mer
volet 3 : bassin océan Pacifique,

Par MM. Christian CAMBON, Guillaume CHEVROLLIER, Mme Solanges NADILLE et M. Rachid TEMAL,

Sénateurs et Sénatrice.

(1) Cette délégation est composée de : Mme Micheline Jacques, président ; Mmes Audrey Bélim, Annick Girardin, Jocelyne Guidez, M. Victorin Lurel, Mme Viviane Malet, M. Akli Mellouli, Mmes Annick Petrus, Marie-Laure Phinera-Horth, M. Teva Rohfritsch, Mme Lana Tetuanui, MM. Pierre-Jean Verzelen, Robert Wienie Xowie, vice-présidents ; Mme Marie-Do Aeschlimann, M. Frédéric Buval, Mme Vivette Lopez, M. Georges Naturel, secrétaires ; Mme Viviane Artigalas, MM. Olivier Bitz, Christian Cambon, Mme Agnès Canayer, M. Guillaume Chevrollier, Mmes Catherine Conconne, Evelyne Corbière Naminzo, M. Stéphane Demilly, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Philippe Folliot, Stéphane Fouassin, Mikaele Kulimoetoke, Antoine Lefèvre, Alain Milon, Thani Mohamed Soilihi, Mme Solanges Nadille, MM. Saïd Omar Oili, Georges Patient, Jean-Gérard Paumier, Mmes Évelyne Perrot, Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Laurent Somon, Rachid Temal, Dominique Théophile, Michaël Weber.

L'ESSENTIEL

COOPÉRATION ET INTÉGRATION RÉGIONALES DES OUTRE-MER DANS LE BASSIN OCÉAN PACIFIQUE

La France est présente dans le Pacifique via trois collectivités ultramarines aux profils distincts. Ces territoires, bien que géographiquement dispersés (22 000 km entre Paris et Wallis-et-Futuna, 4 600 km entre Nouméa et Papeete), représentent les deux tiers de la Zone Économique Exclusive (ZEE) française (11 millions de km²) et constituent les seuls Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM) de l'Union européenne dans cet océan.

Ces collectivités partagent les défis structurels des États insulaires de la région : tyrannie des distances, vulnérabilités économiques (dépendance aux importations, cherté de la vie) et climatiques (érosion côtière et montée des eaux), exposition aux risques naturels et compétition géopolitique. Mais ces voisins sont aussi de « grands États océaniques » couvrant parmi les plus grandes ZEE du globe.

Achevant un cycle de trois rapports sur la coopération et l'intégration régionales des territoires ultramarins (bassin Indien en 2024 et bassin Atlantique en 2025), la délégation sénatoriale aux outre-mer dresse un constat mitigé de l'intégration de ces collectivités dans ce bassin Pacifique qui couvre un tiers de la surface du globe.

À l`issue d'une soixantaine d'auditions et d'un déplacement, elle a pu mesurer les dynamiques régionales en cours et les attentes des collectivités concernées.

Les principales recommandations

parmi les 20 adoptées par la délégation

1. Organiser chaque année un débat au Parlement sur la stratégie extérieure de la France pour les outre-mer, notamment les collectivités du Pacifique, en les y associant au travers d'une consultation préalable versée au débat.
(Recommandation n° 1)

2. Associer systématiquement les collectivités à l'élaboration des stratégies/partenariats les concernant. (Recommandation n° 2)

3. Doter Wallis-et-Futuna de la compétence en matière de coopération régionale, par révision de la loi statutaire de 1961. (Recommandation n° 6)

4. Doubler la dotation annuelle du Fonds Pacifique. (Recommandation n° 9)

5. Simplifier les financements de l'AFD en créant un mécanisme financier mixant des crédits des programmes budgétaires 123 (outre-mer) et 209 (aide au développement) et en regroupant dans un fonds commun des financements pour la coopération économique régionale (AFD, collectivités et partenaires). (Recommandation n° 10)

6. Saisir l'opportunité unique du prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034 pour : obtenir une nouvelle répartition de l'enveloppe allouée aux PTOM plus favorable et juste pour les PTOM hors Groenland, en leur attribuant environ les deux tiers de l'enveloppe contre moins de 50 % actuellement ; porter le montant de cette enveloppe de coopération régionale, à la disposition des PTOM du Pacifique, à 100 millions d'euros contre moins de 35 millions d'euros environ dans la programmation 2021-2027. (Recommandation n° 11)

7. Lancer une initiative pour la création d'un Marché commun des transports afin d'améliorer la connectivité aérienne et maritime interinsulaire dans le Pacifique sud, associant les États, les trois collectivités françaises, les compagnies locales et l'Union européenne. (Recommandation n° 16)

8. Soutenir les projets environnementaux innovants comme la création de zones maritimes particulièrement vulnérables (ZMPV) en Polynésie française et la scorie de nickel de Nouvelle-Calédonie pour lutter contre l'érosion côtière. (Recommandation n° 19)

9. Réformer le programme Erasmus + pour un « Erasmus Pacifique » afin de prioriser les échanges universitaires pour les étudiants des PTOM et attirer les étudiants de la région vers les universités des PTOM. (Recommandation n° 20)

I. UN BASSIN MARQUÉ PAR LE DYNAMISME DU MULTILATÉRALISME RÉGIONAL MAIS UNE COOPÉRATION FRANÇAISE EN DEMI-TEINTE

A. Avec ses 3 collectivités, la France dispose de nombreux atouts

	Statut institutionnel	Nombre d'habitants	ZEE (en millions de km²)
Nouvelle-Calédonie	sui generis (titre XIII de la Constitution)	265 000	1,42
Polynésie française	Collectivité d'outre-mer (art. 74 de la Constitution)	280 000	4,77
Wallis-et-Futuna	Statut législatif de 1961 (art. 74 de la Constitution)	11 600	0,26

Source : Géopolitique de l'Océanie 2026

? Sa présence militaire et sécuritaire : 1 800 militaires en Nouvelle-Calédonie (FANC), 1 300 en Polynésie (FAPF) qui assurent de nombreuses missions à portée régionale : surveillance des ZEE (50 % du temps en mer), lutte contre la pêche illégale, exercices régionaux (Croix du Sud, Marara), accords FRANZ (France-Australie-Nouvelle-Zélande) pour les catastrophes naturelles. L'Académie du Pacifique à Nouméa forme à la sécurité maritime, au maintien de l'ordre et à la protection civile (500 stagiaires en 2025).

? Une diplomatie active : avec un réseau renforcé de 7 ambassades (dont Samoa depuis 2025), une ambassadrice et le secrétariat permanent pour le Pacifique délocalisé à Nouméa depuis 2023, et des partenariats clés : Australie (feuille de route 2023), Nouvelle-Zélande (plan conjoint 2018), Japon (dialogue PALM), ASEAN.

? L'insertion des 3 collectivités françaises dans la coopération régionale : Nouvelle-Calédonie et Polynésie française sont membres à part entière du FIP (depuis 2016), et Wallis-et-Futuna membre associé. Elles sont membres de la CPS (Communauté du Pacifique) et du PROE (Programme Régional Océanien de l'Environnement).

? Une coopération inter-collectivités dynamique : accords particuliers de coopération entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ; accord-cadre Nouvelle-Calédonie-Polynésie de 2025 ; convention Polynésie-Wallis-et-Futuna (2019 et 2025) ; la fédération des Chambres d'agriculture du Pacifique (FED-CAPP) créée en 2025.

? Des initiatives structurantes : le câble Tam-Tam (Nouvelle-Calédonie-Vanuatu, 2026) allie connectivité numérique et capteurs sismiques ; le projet Manatua relie la Polynésie française aux Îles Cook par câble sous-marin ; la Route du Corail polynésienne envisage une ligne aérienne régionale vers Fidji-Samoa-Tonga ; les câbles Google (8 câbles depuis Tahiti) peuvent créer demain le hub numérique du Pacifique.

B. Pourtant l'intégration des territoires ultramarins dans ce bassin présente un bilan mitigé

? Une coordination État-Collectivités insuffisante : la stratégie indopacifique garde les séquelles d'une décision élaborée sans concertation préalable et la parole française dans les instances régionales apparait éclatée : au FIP, la France (partenaire de dialogue) et ses collectivités (membres) défendent parfois des positions non alignées ; Wallis-et-Futuna, sans compétence juridique en relations extérieures, doit passer par l'État pour toute action internationale.

? Des moyens financiers limités et dispersés : le Fonds Pacifique est en baisse : dotation en baisse (3 M€ dans les « années fastes » ? 1,8 M€ en 2025) et s'expose à la critique d'un saupoudrage des projets. L'AFD manque d'instruments dédiés à la coopération régionale et ses outils sont complexes (programmes 123 et 209 mal articulés) dans une région où l'ingénierie fait défaut. L'UE a une faible visibilité politique malgré des financements importants : 750 M€ pour le CFP 2021-2027 (Global Gateway, Initiative Kiwa, Green Blue Alliance). Les PTOM sont peu associés à la stratégie Global Gateway.

? Des freins économiques et logistiques : ils vont des coûts prohibitifs - fret maritime cher, flux retour insuffisants (les containers repartent vides à 90 %) - aux barrières non tarifaires - normes sanitaires strictes (ex. : biosécurité australienne), protections locales (ex. : quotas en Nouvelle-Calédonie). L'isolement de Wallis-et-Futuna est un handicap majeur : trois vols par semaine vers Nouméa, un vers Fidji, aucune liaison maritime passagers. Il n'existe pas de liaison directe entre les trois collectivités françaises.

? La concurrence des puissances : avec l'activisme de la Chine (100 projets « petits mais beaux ») et d'inquiétants vecteurs de déstabilisation : l'explosion du narcotrafic (Polynésie française, zone de transit vers l'Australie mais aussi de consommation) et des campagnes de désinformation (ex. : Azerbaïdjan contre la France en 2024).

? Les défis internes aux collectivités : ils touchent chaque collectivité, avec en Nouvelle-Calédonie les incertitudes politiques, en Polynésie française le débat entre autonomie et indépendance, et à Wallis-et-Futuna les partisans du statu quo institutionnel et le poids des autorités traditionnelles.

Nous sommes à une croisée des chemins sur la question des outre-mer. L'utilisation des territoires pour la mise en oeuvre de la politique étrangère ou le rayonnement de la France est au coeur de la stratégie, notamment dans le Pacifique. En même temps, la stratégie de gestion de ces territoires est aussi une stratégie d'autonomisation, dans le respect du principe constitutionnel de l'autodétermination. Nous devons donc jouer en permanence sur ces deux lignes de crête distinctes, qui ne se rejoignent pas, ce qui est complexe.

Source : Mme Véronique Roger-Lacan, ambassadrice pour le Pacifique, représentante permanente de la France auprès de la Communauté du Pacifique et secrétaire permanente pour le Pacifique

II. CHANGER D'APPROCHE ET D'ÉCHELLE : UNE COOPÉRATION RÉGIONALE AVEC ET POUR LES COLLECTIVITÉS DU PACIFIQUE

La France a les atouts pour offrir une alternative fiable aux partenaires régionaux et faire rayonner les collectivités françaises dans leur voisinage.

À condition cependant de corriger le déficit de méthode, de lisibilité et de moyens qui grève aujourd'hui la stratégie indopacifique française, et mettre les PTOM au centre de la stratégie et des politiques européennes dans la région.

Trois axes sont à privilégier :

Construire une relation de confiance entre l'État et les collectivités, en passant d'une logique tutélaire à un véritable partenariat stratégique

? Soutenir les priorités régionales des collectivités : l'État doit adopter une vision stratégique partagée en associant systématiquement les territoires français du Pacifique à l'élaboration de sa politique extérieure dans la région. Cela nécessite une meilleure coordination diplomatique, avec la désignation d'un « Ministre délégué pour le Pacifique », ainsi qu'une évolution statutaire pour doter Wallis-et-Futuna d'une véritable compétence en matière de coopération régionale.

? Accroître l'influence française par le rayonnement de ses outre-mer : la France doit s'appuyer sur ses territoires pour affirmer sa présence régionale. Ce rayonnement passe par l'organisation de sommets réguliers réunissant le Pacifique, la France et l'Union européenne, par une lutte active contre la désinformation (notamment face aux ingérences étrangères), et par la promotion de la francophonie à travers la mobilité étudiante et la coopération universitaire régionale.

? Clarifier et rationaliser les financements publics : pour être efficace, l'architecture financière (impliquant l'État, les collectivités et l'UE) doit être cohérente avec les stratégies de développement local. Le rapport recommande de doubler la dotation du Fonds Pacifique, d'éviter le saupoudrage, et de créer un instrument financier spécifique au sein de l'Agence française de développement (AFD) dédié aux projets de coopération régionale.

S'appuyer sur l'Union européenne : en alignant le programme Global Gateway sur les priorités de la France et des PTOM français, en obtenant un rééquilibrage des enveloppes allouées aux PTOM dans le prochain cadre financier pluriannuel 2028-2034, et en poursuivant à terme la définition d'une véritable Politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu) conçue autour et pour ces territoires.

? Affirmer le rôle de l'Union européenne comme levier politique et économique : bien que l'UE soit un bailleur de fonds incontournable dans le Pacifique, son influence politique et l'impact économique de ses investissements demeurent insuffisamment visibles. Il est nécessaire d'accroître ce rayonnement en associant l'UE de manière systématique aux sommets politiques régionaux, et en concentrant davantage les financements sur des infrastructures critiques à forte visibilité (comme les ports, la connectivité et l'énergie).

? Placer les PTOM au centre de la stratégie européenne : les collectivités françaises, PTOM de l'Union européenne dans le bassin Pacifique, restent encore trop en marge des stratégies européennes. Il est fortement recommandé d'infléchir les priorités des instruments européens pour qu'elles s'alignent sur celles des PTOM, et d'intégrer systématiquement les représentants institutionnels et économiques ultramarins dans les instances de pilotage des programmes européens.

? Saisir l'opportunité du prochain cadre financier pluriannuel (2028-2034) : grâce à l'augmentation annoncée des fonds européens alloués aux PTOM (qui approcheraient le milliard d'euros), il faut rééquilibrer la clé de répartition en attribuant environ les deux tiers de l'enveloppe aux PTOM hors Groenland. Il convient d'insister sur la nécessité absolue de préserver les « enveloppes territoriales » dédiées à chaque collectivité, tout en créant une véritable enveloppe de coopération régionale dotée de 100 millions d'euros pour les PTOM du Pacifique.

La scorie de nickel : une ressource au service de la résilience régionale

Sous-produit abondant de la fusion du minerai en Nouvelle-Calédonie (avec 25 millions de tonnes stockées à Nouméa), la scorie de nickel représente une solution environnementale innovante pour lutter contre l'érosion côtière et la montée du niveau de la mer. En remplaçant le sable naturel dans la composition du béton, elle permet de construire des bâtiments, des digues et des quais, évitant ainsi aux territoires de creuser leurs lagons ou de détruire leurs récifs coralliens pour récupérer des agrégats. Face aux défis climatiques, ce matériau est devenu un vecteur prometteur de coopération régionale dans le Pacifique. Un projet impliquant sept États insulaires a été mis en place pour qu'ils puissent bénéficier de cette ressource calédonienne, et les Îles Marshall ont d'ores et déjà signé un contrat pour l'achat de 30 000 tonnes de scories.

(c)SLN

Organisation	Prérogatives	Date de création	Membres	Place de la France
CPS (Communauté du Pacifique)	Organisation technique et scientifique	1947	27 membres (22 États et territoires insulaires océaniens + 5 États fondateurs dont l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Royaume-Uni).	• État : Membre fondateur et de plein droit (participe au budget et à la gouvernance globale). • Nouvelle-Calédonie : Membre à part entière. • Polynésie française : Membre à part entière. • Wallis-et-Futuna : Membre à part entière.
FIP (Forum des Îles du Pacifique)	Organisation politique et économique majeure	1971 (Initialement Forum du Pacifique Sud)	18 membres (Principalement des États indépendants ou autonomes d'Océanie).	• État : Non-membre. Dispose uniquement du statut de « Partenaire de dialogue » (depuis 1989). • Nouvelle-Calédonie : Membre à part entière (depuis 2016). • Polynésie française : Membre à part entière (depuis 2016). • Wallis-et-Futuna : Membre associé depuis 2018.
PROE (Programme régional océanien de l'environnement)	Autorité régionale en matière d'environnement	1993	26 membres (21 États et territoires insulaires océaniens + 5 États).	• État : Membre de plein droit. • Nouvelle-Calédonie : Membre à part entière. • Polynésie française : Membre à part entière. • Wallis-et-Futuna : Membre à part entière.

Agir sur les facteurs structurels : désenclavement, sécurité maritime, adaptation climatique. Pour renforcer l'intégration nécessaire de ses collectivités du Pacifique, la France doit agir plus massivement sur les facteurs structurels du développement, comme le désenclavement aérien, maritime, numérique et commercial, la sécurité et prioriser les biens communs régionaux : l'économie bleue, l'adaptation au changement climatique, la formation, ainsi que le sport, la francophonie et la culture.

? Désenclaver les territoires pour permettre l'intégration régionale : l'isolement physique et numérique est le principal frein à l'intégration, c'est pourquoi son désenclavement est un prérequis absolu. Il faut agir simultanément sur l'amélioration de la connectivité en créant un marché commun des transports aériens, en développant les liaisons maritimes inter-îles pour le fret et les passagers, et en accélérant les infrastructures de connectivité numérique.

? Faire de la sécurité un levier de coopération et de souveraineté : face à l'immensité du bassin Pacifique, la sécurité régionale nécessite une collaboration accrue pour devenir un vecteur de développement. Cela passe par la mutualisation des moyens pour la surveillance et la protection des immenses Zones Économiques Exclusives (ZEE), une lutte régionale renforcée contre le narcotrafic et le pillage des ressources marines (notamment via l'usage des dispositifs de concentration de poissons dérivants), ainsi qu'une coordination étroite pour les interventions humanitaires et la sécurité civile lors des catastrophes.

? Partager des solutions en faveur des « biens communs » océaniens : les territoires peuvent s'unir autour des enjeux environnementaux et sociétaux qui forgent l'identité régionale. L'action doit se concentrer sur la structuration de l'économie bleue, l'adaptation primordiale face au changement climatique et à la montée des eaux, mais aussi sur le développement du « soft power » par la recherche, la formation étudiante (avec des réseaux universitaires panpacifiques), la culture et le sport.