II. SUR LE TERRAIN, DES DYNAMIQUES COMMUNES
Aveyron, Cantal, Gironde, Sarthe, Seine-et-Marne : à l'occasion de leurs échanges avec les acteurs locaux, les rapporteurs relèvent des constats à chaque fois singuliers et profondément ancrés dans les contextes et les différentes configurations locales ; toutefois, certaines dynamiques communes peuvent être relevées et alimenter utilement la réflexion globale et transversale en matière d'ingénierie.
A. DU CÔTÉ DE L'OFFRE : DES CONSTATS CONVERGENTS
1. Ingénierie dite « du quotidien » : les besoins ne sont pas couverts
Plusieurs acteurs, tant au niveau national qu'au niveau local, ont souhaité mettre en avant de grands besoins d'ingénierie dite « du quotidien » : végétaliser une cour d'école, réaménager un centre-bourg, voire tout simplement exercer leurs compétences techniques (voirie, eau et assainissement, archivage...)
Selon la directrice de l'agence technique départementale du Cantal20(*), « c'est l'accès à l'ingénierie du quotidien qui pose problème. Le débat est tronqué lorsqu'on associe les besoins en ingénierie en général aux besoins associés à des projets d'envergure. Il en faut aussi pour les petits projets à l'échelle communale. » La taille et le caractère rural des communes concernées constitue en outre un facteur souvent aggravant : selon Mme Émilie Bernard, directrice du CAUE du Cantal21(*), « en ce qui concerne l'accès à l'ingénierie, les mailles sont larges et de nombreuses communes passent au travers du filet », ce que confirme, pour la Sarthe, M. Dominique Amiard, président de l'antenne départementale des maires ruraux (AMRF 72)22(*) : « les communes dont les besoins sont les plus importants sont précisément celles dont le nombre d'habitants passe “sous les radars” des grands programmes nationaux ».
Ainsi, selon la formule de M. Bruno Faure, président de la commission « politiques territoriales » au sein de l'Assemblée des départements de France (ADF), président du conseil stratégique du Cerema et président du conseil départemental du Cantal, « les besoins d'ingénierie du quotidien dans les territoires ruraux ne doivent pas être occultés [...]. Il y a une attention particulière à porter aux besoins d'ingénierie qui permettent la gestion courante d'une collectivité et les compétences techniques du quotidien. »23(*)
L'Aveyron et le Cantal, deux départements
parmi les moins bien dotés
en ingénierie publique de
proximité
Le rapport inter-inspections précédemment mentionné a entrepris de caractériser plusieurs types de contraintes subies par les territoires ruraux en matière d'ingénierie.
Un des indicateurs qui a été retenu est représenté par les effectifs que l'IGEDD estime nécessaires pour assurer au bloc communal d'un département des capacités satisfaisantes en ingénierie de proximité, à savoir :
- 12 ETPT pour l'ingénierie amont et pré-opérationnelle, s'agissant des agences d'urbanisme et des CAUE ;
- 20 ETPT pour l'appui pré-opérationnel et le suivi de la réalisation du projet, s'agissant des ATD et des EPL impliquées dans les domaines de l'aménagement et de la transition écologique.
Selon cet indicateur, l'Aveyron et le Cantal se situent dans les 40 départements hexagonaux en dessous du seuil de capacité locale d'appui au bloc communal établis par la mission.
L'IGF a entrepris de croiser ce critère avec deux autres types de difficultés, qui sont le positionnement en zone de « France ruralité revitalisation » (FRR) et le cumul d'un faible niveau de captation d'aides à l'investissement par les intercommunalités du département, avec des dynamiques locales (socio-économiques, écologiques, financières) défavorables.
Au final, sur les 96 départements hexagonaux, 40 au plus pourraient donc être désignés comme plus fragiles quant à leurs capacités d'ingénierie publique locale, parmi lesquels 27 apparaissent comme plus en difficulté, et dont 11 cumulent fortement plusieurs handicaps, dont l'Aveyron et le Cantal.
Source : IGA-IGEDD-IGF, 2025
2. Ingénierie de projet : des compétences à ancrer davantage dans les territoires
Lors de leurs déplacements de terrain, les rapporteurs n'ont pu que constater la difficulté de nombreux territoires ruraux pour monter leurs projets, faute de disponibilité des compétences en la matière. « Dans le Cantal, il n'y a pas d'AMO, de programmistes... Il y a une réelle carence de l'initiative privée dans ces territoires, qui entraîne, chez les élus locaux, une méconnaissance des compétences métier associées : maîtrise du code de la commande publique, définition d'une enveloppe, programmation... »24(*)
Le secteur public a pourtant toute sa légitimité pour conduire des projets « de A à Z » : outre la question de la montée en compétences, l'enjeu est également de cultiver l'autonomie et la souveraineté des collectivités territoriales sur les défis du XXIe siècle tels que le numérique ou les transitions socio-économiques et environnementales.
Les rapporteurs en veulent pour preuve l'exemple des prestations d'ingénierie numérique proposées par un acteur public cantalien, le syndicat mixte Agedi, basé à Aurillac et comptant 6 000 collectivités adhérentes dans 90 départements. Qu'il s'agisse du développement de nouveaux outils numériques ou d'accompagnement sur des outils existants (voir encadré ci-après), la méthodologie de conduite de projet demeure un levier robuste pour créer et conserver dans le secteur public local des compétences-clés et de la valeur ajoutée au service des territoires.
Développer des outils numériques publics et souverains depuis le Cantal : méthodologie
« Qu'il s'agisse de la création de nouveaux logiciels ou de l'évolution de solutions existantes, nous appliquons une méthodologie similaire, avec des cycles plus ou moins longs selon la complexité des projets.
Nos adhérents expriment leurs besoins, que ce soit pour faire évoluer un logiciel existant ou pour répondre à un nouveau cas d'usage. Dès lors que ce besoin est justifié et présente un intérêt commun pour l'ensemble de nos adhérents, nous le recueillons au plus près des utilisateurs, notamment à travers des clubs utilisateurs ou des groupes de travail.
Une fois le besoin formalisé, nous réalisons une étude de faisabilité technique et fonctionnelle. Si celle-ci est concluante, nous lançons la phase de conception.
Le besoin est alors structuré en Epic (grands ensembles fonctionnels) et en User Stories (besoins utilisateurs détaillés), accompagnées de maquettes ainsi que de spécifications techniques et fonctionnelles à destination de l'équipe de développement.
Le chef de projet planifie ensuite des sprints (cycles de développement courts, d'environ 3 semaines), durant lesquels les différentes User Stories sont développées. À l'issue de chaque sprint, une version est livrée et partagée, de manière plus ou moins large selon la complexité du projet.
Cette approche itérative, inspirée des méthodes agiles, permet de recueillir rapidement des retours, d'ajuster la conception en continu et d'éviter les incompréhensions ou erreurs initiales. Rien n'est figé : les développements évoluent au fil de l'avancement, en intégrant autant que possible les retours de nos adhérents. [...] »
« Pour les projets complexes, des entités projets sont mise en place : comité de pilotage ; groupes de travail ; clubs utilisateurs. »
Source : réponses apportées par le
syndicat mixte Agedi
aux questions des rapporteurs
3. Ingénieries techniques : des besoins accrus de coordination et de proximité
En raison de la grande transformation de l'offre territoriale en ingénierie de proximité depuis la fin des DDE puis de l'Atesat, les rapporteurs relèvent le besoin accru pour les expertises techniques locales de se coordonner entre elles, en fonction de leurs champs respectifs de spécialisation et leurs échelles, de manière à concilier leurs actions sur les différentes phases d'un projet, de la conception amont à la réalisation opérationnelle. Selon la formule de Mme Fanny Cahuzac, directrice de l'agence technique départementale de l'Aveyron, en parlant de son agence, de la DDT et du CAUE : « il faut que nos technicités se rencontrent et se complètent en bonne intelligence. Nous, nous sommes des généralistes de terrain, notre valeur ajoutée c'est d'intervenir lors de la phase de la concrétisation du projet. »25(*)
Les rapporteurs ont pu relever de manière concrète la pertinence de ce constat en analysant la manière dont l'ATD « Aveyron ingénierie » et le CAUE local ont articulé leurs actions lors de deux accompagnements précis de revitalisation de coeurs de bourgs.
- Dans le cas de l'accompagnement du village de Martiel (1 008 habitants) pour la création d'un éco-îlot en coeur de bourg, le CAUE a pu réaliser l'accompagnement amont (stratégie et prospective) ; l'ATD a réalisé l'étude de faisabilité technique, fonctionnelle, réglementaire, financière, ainsi que l'assistance à maîtrise d'ouvrage opérationnelle ; enfin, le CAUE a assuré la formation des élus, le suivi et l'animation de retours d'expériences.
- Dans le cas de l'accompagnement du village de Séverac d'Aveyron (4 020 habitants) pour la requalification de son coeur de bourg : le CAUE a appuyé l'élaboration d'un schéma directeur pour le bourg-centre ainsi que d'études pour la végétalisation de la cour d'école, quand l'ATD a appuyé la commune pour le recrutement d'une équipe multidisciplinaire de maitrise d'oeuvre.
Évolutions de l'expertise technique
locale :
l'analyse d'un grand opérateur national
« Depuis le retrait progressif de l'ingénierie d'État au sein des services déconcentrés, qui avaient traditionnellement une activité d'ingénierie opérationnelle, qui s'est concentrée sur les petites communes dans le cadre de l'Atesat, ce dispositif ayant lui-même pris fin en 2013, les collectivités de petite taille ou présentant des enjeux spécifiques (territoires de montagne, ultra marin, littoraux...) se trouvent assez largement démunies en termes d'ingénierie technique.
La création de l'ANCT en 2019 n'a pas pleinement réussi à répondre aux besoins exprimés, les services et soutiens ayant essentiellement porté sur de l'appui stratégique ou d'animation de projets et non - ou marginalement dans le cadre du marché à bons de commandes - sur de l'appui technique et opérationnel. Cela ne remet nullement en cause les équipes de l'ANCT mais sa construction à partir d'une structure centrale, sans point avancé sur le territoire (à l'exception des commissariats de massif). »
Source : contribution adressée par un opérateur national à la mission d'information
4. Un enjeu crucial : le « dernier kilomètre »
Les rapporteurs relèvent de manière nette qu'il existe un cercle vicieux dans les territoires ruraux : moins l'on dispose d'ingénierie de proximité, et moins l'on peut accéder à l'ingénierie technique nécessaire à la conduite de projets stratégiques. La jonction entre l'innovation technique d'un côté, et ses destinataires ruraux de l'autre, demeure une question préoccupante.
Ce constat ne relève pas tant du bon vouloir des acteurs entre eux que de la structure bancale de l'écosystème d'ingénierie depuis le retrait en plusieurs phases de l'ingénierie d'État. Comme le souligne par exemple le directeur général du Cerema Pascal Berteaud : « pour garantir un échange constructif avec nos experts, une ingénierie territoriale minimale s'avère indispensable. C'est notamment ce qui pose difficulté dans les très petites communes. Lorsqu'une municipalité ne dispose que d'un secrétaire général de mairie présent un jour par semaine, l'intervention d'un expert du Cerema ne peut pas produire d'effet tangible... »
Cette problématique du dernier kilomètre en matière d'ingénierie technique se pose également lorsque les communes ne disposent pas de la ressource nécessaire pour pouvoir exploiter les études qui sont susceptibles de lui être fournies par des cofinancements publics tels que ceux proposés par l'ANCT ou la Banque des territoires. Comme le résume à la mission la directrice de l'agence technique départementale de l'Aveyron : « ce que j'entends souvent de la part des élus, c'est qu'après les études, il n'y a plus grand monde... C'est d'ailleurs pour répondre à ce besoin que nous nous sommes spécialisés dans la phase de la mise en oeuvre opérationnelle. »26(*)
5. Cultiver les complémentarités : une impérieuse nécessité
Comme le soulignent l'ensemble des opérateurs rencontrés, dans les territoires ruraux, l'enjeu réside moins dans la quantité de l'offre d'ingénierie disponible que dans sa complémentarité et sa subsidiarité par rapport aux écosystèmes existants. Ce constat rend d'autant plus nécessaire l'analyse par chaque acteur de ses propres spécificités et des points sur lesquels un appui pourrait se coordonner.
Analyse croisée des
spécificités d'opérateurs locaux
tels que les agences
techniques départementales
et d'un opérateur national tel que
le Cerema
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Agence technique départementale |
Cerema |
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Atouts |
Gouvernance locale partagée ; forte connexion aux élus locaux ; notoriété locale ; confiance des élus locaux ; réseau existant de nombreuses communes adhérentes ; proximité ; intervention globale opportunité / faisabilité / conception / réalisation ; connaissance technique adaptée aux problématiques des petites collectivités ; appuis administratifs, juridiques et financiers pour certaines ATD ; stabilité des agents et continuité des actions par comparaison à des programmes éphémères... |
Gouvernance partagée État - collectivités ; expertise technique de haut niveau ; intervention sur une maille nationale, régionale et locale : capacité de comparaisons des solutions dans différents contextes ; capacité à proposer une action simultanée de portée large et massifiée ; capacité à développer des outils opérationnels nationaux ; développement méthodologiques adapté aux besoins locaux ; capacité d'animation régionale... |
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Faiblesses |
Moindre intervention sur des phases de réflexion stratégique ; Capacité d'investissement plus faible limitant le développement d'outils permettant des économies d'échelle au-delà de la maille départementale. |
Interventions plus limitées aux phases amonts ou stratégiques ; Coûts d'intervention en particulier vis-à-vis de petites collectivités ; Moindre proximité géographique et sur les problématiques techniques des petites collectivités. |
Source : mission, d'après une grille d'analyse Cerema
Les synergies entre
opérateurs :
créer de la valeur ajoutée au service
des territoires
Le rapprochement entre les différents acteurs des écosystèmes locaux en matière d'ingénierie est susceptible de constituer une véritable opportunité à la fois pour les opérateurs concernés et pour les collectivités qui seront bénéficiaires des prestations.
À titre d'exemple, -plusieurs arguments sont mobilisés par le Cerema pour plaider pour un rapprochement avec les agences techniques départementales :
- Les nouveaux défis climatiques nécessitent des développements méthodologiques et des actions opérationnelles, mais aussi une montée en compétences collective ;
- il existe une forte attente des élus locaux et notamment des petites collectivités pour être appuyés en ingénierie ainsi qu'en montages de projet qui demandent un savoir-faire technique mais aussi juridique et administratif au regard de la complexité des procédures ;
- le besoin de tiers de confiance s'accroît dans un moment où il y a besoin d'innover pour répondre aux problématiques nouvelles, en particulier climatiques.
Source : Cerema
6. Articulation entre ingénieries publiques et privées : le cas emblématique des prestations privées subventionnées
Lors de leurs précédents travaux consacrés à l'évaluation du dispositif national « Petites villes de demain », les rapporteurs avaient déjà relevé l'inefficience de la mobilisation par l'ANCT de prestations privées subventionnées via des marchés publics nationaux (voir également partie III ci-après). Le caractère insatisfaisant de cette situation a été abordé spontanément par la quasi-totalité des interlocuteurs locaux de la mission, lesquels ont souligné l'important potentiel de déstabilisation de ces prestations pour les équilibres des opérateurs publics locaux. En témoigne par exemple ci-dessous leur part toujours croissante dans l'écosystème cantalien, au détriment des acteurs locaux existants.
Principales prestations d'ingénierie facturées dans le Cantal
En ce qui concerne les méthodes de travail mobilisées par ce type de prestataires, les témoignages se rejoignent sur leur caractère inadapté aux réalités des territoires ruraux. En particulier, le recours massif à la visioconférence pour s'épargner un déplacement dans un territoire enclavé a été vécu à de nombreuses reprises comme une « violence ». L'usage fréquent de la fonction « copier-coller » et le recyclage des études d'une commune à l'autre ont été eux aussi vivement dénoncés par les élus qui ont été orientés par l'ANCT vers ce type de prestations. Comme le souligne un élu de Gironde : « mes problèmes ne sont pas un copier-coller d'un problème venu d'ailleurs. Moi, ce dont j'ai besoin, c'est d'écoute, de compréhension, d'aide à l'aboutissement de mes projets... »
En outre, selon les retours d'expérience recueillis sur le terrain, ce type d'ingénierie privée a, pour les élus ruraux, un caractère contre-productif, en ce qu'il alimente leur sentiment d'impuissance : comme en témoigne un exemple relevé à Saint-Flour (Cantal), « ils ne se sont même pas déplacés, ils ont répondu à côté de la commande et ils nous ont expliqué qu'il fallait déployer des moyens auxquels nous n'avions pas accès. »
Ces éléments qualitatifs complètent utilement les éléments budgétaires qui font état d'une forte interférence de ce type d'intervention nationale subventionnée sur le potentiel d'activité des acteurs publics locaux existants : les rapporteurs ont ainsi souhaité mettre en rapport le résultat d'un CAUE avec l'enveloppe allouée aux prestations privées au sein du même département.
Poids des prestations privées financées dans le département de la Sarthe par rapport au résultat d'exploitation du CAUE de la Sarthe
Il existe une proportion de
1 à 4 entre le résultat du CAUE
de la Sarthe
en 2025 et le montant total des prestations privées
subventionnées par l'ANCT dans la Sarthe cette même
année.
* 20 Entretien à Saint-Flour avec Mme Sandrine Carlut en date du 24 mars 2026.
* 21 Entretien à Saint-Flour en date du 24 mars 2026.
* 22 Entretien au Mans en date du 11 mai 2026.
* 23 Courrier adressé aux rapporteurs en date du 2 avril 2026.
* 24 Mme Émilie Bernard, directrice du CAUE (entretien à Saint-Flour en date du 24 mars 2026).
* 25 Entretien à Rodez en date du 23 mars 2026.
* 26 Entretien avec Mme Fanny Cahuzac à Rodez, le 23 mars 2026.