D. LES CONTRATS DE RÉCIPROCITÉ
La mission a également souhaité porter son attention sur les contrats de réciprocité afin, d'une part, de suivre la mise en oeuvre des recommandations du rapport précité sur les métropoles22(*), d'autre part, de les analyser sous l'angle de coopérations volontaires, conventionnelles et interterritoriales, destinées à organiser des complémentarités choisies entre territoires urbains, périurbains et ruraux, en dehors du cadre formalisé des EPCI.
Ils se distinguent ainsi des ententes, qui ont pour objet la conduite d'une action ou la gestion d'un ouvrage d'utilité commune entre collectivités placées sur un pied d'égalité, comme des conventions de prestation de services entre communes, qui organisent la fourniture d'une prestation déterminée par une collectivité prestataire à une collectivité bénéficiaire, sans logique de réciprocité territoriale.
1. Une forme souple et volontaire de coopération interterritoriale
Les contrats de réciprocité constituent l'une des expressions les plus caractéristiques de la recherche d'un rééquilibrage des relations entre les métropoles et les territoires qui les entourent. Le rapport précité sur les métropoles les rattache à l'objectif, assigné aux métropoles par l'article L. 5217-1 du CGCT, de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Ils procèdent d'une logique de coopération choisie entre territoires urbains, périurbains et ruraux, destinée à dépasser une vision unilatérale du rayonnement métropolitain pour lui substituer une démarche de complémentarité et de bénéfice mutuel.
Sur le plan juridique, les contrats de réciprocité ne correspondent pas, en l'état du droit, à une catégorie contractuelle précisément codifiée par le CGCT. Ils relèvent plutôt d'un instrument conventionnel souple, encouragé par l'État et par les associations d'élus, destiné à organiser des coopérations interterritoriales sur des objets ciblés. Leur utilité tient à ce qu'ils permettent de formaliser une relation politique durable entre partenaires, sans création d'une nouvelle personne morale, tout en ménageant un cadre de gouvernance, de dialogue et de programmation des actions communes.
2. Un cadre conventionnel distinct des ententes et des conventions de prestation de services
L'intérêt des contrats de réciprocité, dans une réflexion sur l'intercommunalité, tient précisément à ce qu'ils se situent à distance de deux autres instruments déjà mobilisés par les collectivités. À la différence de l'entente, ils ne sont pas prioritairement ordonnés à la création, à la conservation ou à la gestion à frais communs d'un ouvrage, d'une institution ou d'une action d'utilité commune ; ils visent d'abord à organiser une relation de coopération globale entre territoires, autour d'objectifs partagés et de complémentarités assumées. À la différence également de la convention de prestation de services entre communes, ils ne reposent pas sur un schéma prestataire-bénéficiaire centré sur l'exécution d'une prestation déterminée ; ils s'inscrivent dans une logique de réciprocité, d'échanges mutuels et de construction conjointe d'actions, généralement sans transfert de compétence.
Le contenu de ces contrats est, par nature, très ouvert. Les expériences recensées montrent qu'ils peuvent porter sur le développement économique, l'environnement, la santé, l'agriculture, la mobilité, l'alimentation, le tourisme, l'ingénierie ou encore la qualité de l'offre de services. Leur souplesse constitue à la fois leur principal intérêt et l'une de leurs limites : leur valeur opérationnelle dépend en grande partie de la précision des engagements pris, de la qualité de la gouvernance mise en place et de la capacité des partenaires à animer durablement la relation contractuelle.
Dans cette perspective, les contrats de réciprocité apparaissent moins comme des instruments d'exécution financière que comme des cadres de coopération territoriale. Ils permettent d'adosser à une relation politique un programme de travail concerté, un suivi des actions, un partage d'informations, ainsi qu'une recherche conjointe de financements. Leur finalité première est donc d'organiser la réciprocité entre territoires aux ressources et aux fonctions différentes, en faisant émerger des complémentarités concrètes plutôt qu'en se bornant à juxtaposer des politiques publiques parallèles.
3. Des statistiques et des évaluations encore lacunaires
Les éléments statistiques disponibles demeurent modestes. Le principal chiffre publiquement accessible est celui, repris par le rapport précité de notre délégation, du recensement réalisé en mars 2019 par France urbaine et l'Agence nationale de la cohésion des territoires, qui faisait état de 180 coopérations interterritoriales entre métropoles et territoires voisins, dont 17 contrats de réciprocité. Cet ordre de grandeur atteste l'existence d'un mouvement réel de coopération, sans toutefois permettre d'apprécier avec précision sa diffusion actuelle ni son intensité selon les territoires.
En revanche, l'association France urbaine, entendue par vos rapporteurs, n'est pas en mesure de fournir, à ce stade, de tableau de bord national actualisé ni d'évaluation consolidée spécifiquement consacrée aux contrats de réciprocité. Les éléments d'appréciation demeurent ainsi essentiellement qualitatifs. Le Sénat relevait déjà, en 2021, que le bilan de ces démarches restait en demi-teinte et qu'une évaluation rigoureuse et objective était nécessaire, notamment pour préciser le nombre des contrats, leur nature, les moyens humains et financiers mobilisés et les résultats effectivement obtenus. Il subsiste donc, sur ce point, une lacune statistique et évaluative importante.
L'illustration du projet alimentaire territorial Metz-Saulnois
L'exemple du contrat de réciprocité conclu entre l'Eurométropole de Metz et la communauté de communes du Saulnois illustre de manière particulièrement nette l'intérêt opérationnel de ces démarches lorsqu'elles sont adossées à un projet alimentaire territorial. Ce contrat, conclu pour la période 2026-2028, est présenté comme un outil destiné à expérimenter la mise en réseau de territoires et à construire des accords stratégiques entre un territoire urbain et un territoire rural afin de renforcer les solidarités et de contribuer à l'équilibre territorial.
Son intérêt tient à la complémentarité très lisible entre un territoire de consommation et un territoire de production. S'appuyant sur le projet alimentaire territorial de l'Eurométropole et sur les actions conduites par le Saulnois en faveur des filières agricoles et des circuits courts, le contrat vise à promouvoir un modèle agricole et alimentaire durable, local et solidaire. Il concerne notamment le maintien du foncier agricole et le soutien aux exploitants, le développement des filières locales, l'approvisionnement durable de la restauration collective, la lutte contre la précarité alimentaire ainsi que la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et du climat. Il prévoit, en outre, une gouvernance partagée, un comité de pilotage conjoint, des échanges réguliers entre services et une recherche commune de financements.
Le rapprochement entre les deux territoires est ainsi conçu comme un levier de relocalisation alimentaire, de réduction des distances parcourues par les denrées et de renforcement de la résilience des systèmes alimentaires territoriaux. Il fournit au contrat de réciprocité un objet concret, transversal et immédiatement intelligible, à la fois économique, social, environnemental et alimentaire. Il convient toutefois de souligner qu'aucune évaluation aboutie n'est encore disponible : le contrat n'a été approuvé qu'en décembre 2025 et l'Eurométropole de Metz indique elle-même qu'il est prématuré d'en tirer un bilan, qu'il s'agisse des bénéfices concrets, des gains d'efficacité ou de l'accès à des financements partenariaux.
Sources : Délégation du Sénat aux collectivités territoriales
Ainsi appréhendés, les contrats de réciprocité apparaissent comme des instruments prometteurs de coopération interterritoriale, particulièrement adaptés aux logiques d'alliance entre métropoles et territoires voisins. Leur intérêt pratique semble réel, notamment lorsqu'ils s'appuient sur un objet fédérateur tel qu'un projet alimentaire territorial. Leur diffusion, leurs conditions de réussite et leurs effets concrets demeurent toutefois encore imparfaitement objectivés, faute d'un outillage statistique stabilisé et d'évaluations nationales consolidées.
* 22 « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales » - rapport d'information n° 679 (2020-2021), Mmes Françoise GATEl, Dominique ESTROSI SASSONE, Michelle GRÉAUMe et Sylvie ROBERt, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 11 juin 2021.