III. LES PÔLES D'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET RURAL (PETR) : UNE FORME DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE STABILISÉE, HÉRITIÈRE DES PAYS
A. DES PETR DÉSORMAIS MATURES
1. Un fondement juridique propre, qui ne permet pas d'assimiler purement et simplement le PETR à l'ancien pays
Le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) est souvent présenté comme l'héritier des pays.
Toutefois, l'état du droit ne permet pas d'affirmer, en toute rigueur, que le PETR aurait simplement « remplacé » le pays. En effet, les pays, tels qu'ils avaient été consacrés par la loi du 4 février 1995, ont d'abord été supprimés comme catégorie légale autonome par la loi du 16 décembre 2010. Ce n'est que dans un second temps que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, dite loi MAPTAM, a créé les PETR, désormais codifiés aux articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT. Il s'agit donc moins d'une substitution juridique immédiate et générale que de la création d'un nouvel instrument, intervenu après la disparition du cadre législatif des pays.
Il existe toutefois une continuité institutionnelle manifeste entre les deux dispositifs, de nombreux PETR ayant été créés à la suite de pays.
2. Une nature juridique d'établissement public, soumis au régime des syndicats mixtes fermés
Le droit positif qualifie sans ambiguïté le PETR. L'article L. 5741-1 du CGCT dispose que « le pôle d'équilibre territorial et rural est un établissement public ». Le même article précise qu'il est constitué par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, dans un périmètre d'un seul tenant et sans enclave. Le CGCT ajoute que le PETR « est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes » prévues à l'article L. 5711-1.
Cette qualification emporte des conséquences institutionnelles importantes. Le PETR n'est pas une simple formule conventionnelle de coopération, mais une personne morale de droit public dotée d'un conseil syndical, d'une conférence des maires et d'un conseil de développement territorial. Sa gouvernance est donc encadrée par le législateur : répartition des sièges au conseil syndical en tenant compte du poids démographique des membres, réunion obligatoire de la conférence des maires, consultation du conseil de développement, rapport annuel et, le cas échéant, conventions territoriales de mise en oeuvre.
Le PETR relève ainsi d'une logique organique et institutionnelle, et non d'une logique purement contractuelle. C'est précisément ce qui le distingue des instruments plus souples que sont, d'une part, l'entente intercommunale et, d'autre part, la convention de prestations de services.
3. Un nombre aujourd'hui stabilisé, autour d'un peu plus de cent vingt structures, et une typologie d'abord juridique
À la date de la dernière consolidation statistique officielle disponible, la DGCL recense 122 PETR au 1er janvier 2024, pour une population moyenne de 85 439 habitants. Cette donnée constitue, à ce stade, le point d'appui le plus sûr pour apprécier l'implantation actuelle du dispositif. Elle peut être rapprochée d'une autre donnée officielle, issue de la réponse ministérielle au référé de la Cour des comptes, qui mentionnait 124 PETR au 1er janvier 2022, contre 59 au 1er janvier 201523(*). Il en ressort que le mouvement de montée en puissance observé au cours des premières années de la réforme a laissé place à une phase de relative stabilisation.
* 23 Cour des comptes, Référé : Les pôles d'équilibre territorial et rural, réponse du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, 4 avril 2022.