D. ENCOURAGER LE RECOURS À DES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION ENTRE LES TERRITOIRES
Qu'il s'agisse des ententes intercommunales, des conventions de prestation de services ou, plus largement, des mutualisations conventionnelles, les formes souples de coopération entre communes permettent d'apporter des réponses adaptées à des besoins concrets sans créer de structure nouvelle, sans imposer un transfert de compétence et sans alourdir l'architecture institutionnelle locale.
La mission estime que ces instruments doivent être davantage encouragés. Ils répondent à une attente forte des élus locaux : disposer de solutions simples, volontaires et réversibles pour mutualiser des moyens, assurer la continuité d'un service, organiser l'appui d'une commune mieux dotée au bénéfice d'une autre ou traiter un besoin opérationnel commun. Ils sont particulièrement utiles lorsque la création ou le maintien d'un syndicat apparaît disproportionné, lorsque le recours à un prestataire extérieur n'est pas nécessaire, ou lorsque plusieurs communes souhaitent coopérer ponctuellement sans modifier durablement leurs compétences respectives.
Cette orientation s'inscrit pleinement dans la philosophie générale de l'intercommunalité. Le progrès de la coopération locale ne suppose pas toujours une intégration institutionnelle plus poussée. Il peut également résulter d'accords volontaires, adaptés à la diversité des situations territoriales et respectueux de la libre administration des communes. Encourager ces formes souples ne revient donc pas à affaiblir l'intercommunalité à fiscalité propre ; cela revient, au contraire, à compléter utilement la palette des instruments dont disposent les communes pour agir ensemble.
La Cour des comptes avait déjà souligné cet intérêt dans son rapport de juin 201628(*). Elle y jugeait « particulièrement utile de plus amplement recourir » à des outils tels que l'entente intercommunale ou les prestations de services entre communes, précisément parce qu'ils permettent de concilier la rationalisation de l'organisation territoriale avec le maintien d'un service public de proximité.
Toutefois, l'encouragement de ces instruments suppose de mieux en connaître l'usage réel. Leur souplesse fait leur intérêt, mais elle explique aussi leur faible visibilité statistique. Les ententes intercommunales, dépourvues de personnalité morale et non soumises à autorisation préfectorale préalable, ne font pas l'objet d'un recensement national exhaustif. Les conventions de prestation de services conclues entre communes ne sont pas davantage suivies, à ce jour, par une statistique publique consolidée permettant d'en connaître le nombre, l'objet, la durée, les conditions financières ou les effets concrets sur la qualité du service rendu.
Cette lacune est d'autant plus regrettable que le cadre juridique applicable aux conventions de prestation de services entre communes a été progressivement assoupli. Introduit en 2010, le dispositif n'a été ouvert aux communes qu'à compter de 2015, puis élargi par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, afin de permettre la conclusion de conventions directement entre communes, sans qu'elles appartiennent nécessairement au même EPCI à fiscalité propre. Une telle évaluation apparaît d'autant plus nécessaire que l'assouplissement opéré en 2019 a été justifié par des objectifs explicites et ambitieux. L'étude d'impact indiquait en effet que la suppression du cadre antérieur devait permettre aux communes d'être « plus réactives », de conclure plus rapidement de telles conventions lorsque « l'opportunité » apparaît en cours de mandat, et d' « augmenter les économies ainsi que l'efficacité qu'offrent les dispositifs de mutualisation ». Elle relevait également que l'élargissement des possibilités de conventionnement devait éviter le recours à un prestataire extérieur et permettre de dégager des ressources pour d'autres dépenses, notamment d'investissement. Dès lors que le législateur a entendu promouvoir cet instrument au nom d'un gain attendu d'efficacité, de souplesse et d'économie, il est désormais légitime que le Parlement demande au Gouvernement d'en dresser un bilan objectivé.
Ainsi conçue, la recommandation de la mission poursuit une double finalité : encourager le recours à des formes souples de coopération et combler « l'angle mort statistique » qui empêche aujourd'hui d'en mesurer pleinement la diffusion et les effets.
Recommandation 4 : Encourager les formes souples de coopération et combler l'angle mort statistique qui en empêche l'évaluation.
* 28 Cour des comptes, « La carte des syndicats intercommunaux : une rationalisation à poursuivre », rapport public thématique, juin 2016.