E. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS (DÉCEMBRE 2019)
La direction générale des collectivités locales (DGCL) a publié, en 2019, un Guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements.
La mise à jour de ce guide présenterait un intérêt réel.
Le premier intérêt est un intérêt de sécurité juridique. Le guide de 2019 a précisément été conçu pour permettre aux élus et aux services de mobiliser les instruments de mutualisation « en toute sécurité juridique » et pour recenser, sous forme de fiches, les dispositifs existants, leurs bases légales, leurs incidences financières et leurs conséquences sur les personnels. C'est donc un document de doctrine administrative à vocation directement opérationnelle. Le guide le dit expressément dans son introduction.
Or, un tel document perd rapidement de sa valeur lorsqu'il n'est plus parfaitement aligné sur l'état du droit positif.
Le deuxième intérêt tient au fait que certaines mentions du guide sont désormais datées, voire périmées. Le cas le plus net figure dans la fiche consacrée à la GEMAPI : le guide rappelle lui-même qu'une dérogation permettait, jusqu'au 31 décembre 2019, à certains syndicats mixtes de bénéficier d'une délégation de compétence, avant le retour au régime de droit commun limité aux EPAGE et EPTB. Cette indication, exacte au moment de la publication, signale aujourd'hui qu'une actualisation est nécessaire pour éviter qu'un lecteur ne raisonne à partir d'un régime transitoire expiré.
Le troisième intérêt est lié aux évolutions législatives intervenues depuis 2019, au premier rang desquelles la loi du 21 février 2022 dite « 3DS ». Cette loi a modifié plusieurs règles intéressant directement les coopérations et la mutualisation au sein du bloc communal. Elle a notamment ouvert, pour les communautés urbaines et les métropoles, de nouvelles facultés de délégation conventionnelle de gestion de certains équipements et services nécessaires à l'entretien de la voirie ; le guide de l'intercommunalité mis à jour en décembre 2025 en rend compte expressément.
Une mise à jour du guide des coopérations permettrait donc d'intégrer ces assouplissements et, plus largement, de refléter l'état du CGCT tel qu'il résulte des réformes postérieures à 2019.
Le quatrième intérêt est un intérêt de cohérence documentaire. Le guide de l'intercommunalité mis à jour en décembre 2025 continue de présenter le guide des coopérations comme un document « complémentaire ». Autrement dit, l'administration centrale renvoie encore les acteurs locaux à ce guide spécialisé pour les montages conventionnels, les services communs, les mises à disposition ou les services unifiés.
Il y a donc un décalage entre, d'un côté, un guide général récemment actualisé et, de l'autre, un guide spécialisé demeuré dans sa version de 2019. Pour les élus, les DGS et les services préfectoraux, cette asymétrie nuit à la lisibilité de la doctrine d'ensemble.
Le cinquième intérêt est un intérêt pratique de diffusion des bonnes pratiques. Le guide de 2019 est déjà structuré autour de tableaux de synthèse, de bases légales, d'incidences RH et d'exemples de mise en oeuvre.
Une mise à jour pourrait utilement aller plus loin en intégrant, outre la consolidation juridique, des exemples plus récents de mutualisation en matière d'ingénierie, de numérique, de protection des données, de sobriété budgétaire, de commande publique ou de transition écologique. Le besoin est d'autant plus fort que les communes, en particulier les plus petites, recourent de plus en plus à des montages souples de coopération pour compenser la rareté des moyens humains et techniques. Cette dernière appréciation relève d'une inférence de politique publique, mais elle est cohérente avec la finalité même du guide, qui est de permettre des solutions « sur mesure » adaptées aux besoins des territoires.
Par ailleurs, les échanges conduits par la mission ont mis en évidence que les ententes constituent un outil utile de coopération souple, mais qu'elles ne peuvent être regardées comme un mode de gouvernance majoritaire. Leur force tient à leur simplicité et à leur souplesse ; leur limite tient corrélativement à leur nature conventionnelle, qui suppose l'accord de l'ensemble des parties prenantes. Dès lors qu'une coopération porte sur un équipement structurant, impose des décisions financières régulières ou appelle une gouvernance durable, le recours à un syndicat intercommunal paraît devoir être privilégié. La mission recommande donc que la mise à jour du guide des coopérations de la DGCL précise les critères permettant de choisir entre entente et syndicat intercommunal, afin d'éviter que des ententes soient mobilisées pour des coopérations qui relèvent en réalité d'une gouvernance institutionnalisée.
Lors de son audition, la DGCL a indiqué que ce travail de refonte du guide du guide serait effectué en 2026-2027.
Recommandation 5 : Mettre à jour le guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements.