AVANT PROPOS
Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires
Dans un contexte marqué, à la fois, par l'aspiration des élus à une plus grande stabilité institutionnelle et par l'adoption récente de plusieurs mesures d'assouplissement dont les effets doivent encore être pleinement appréciés, la mission d'information sur l'intercommunalité, conduite à l'initiative du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), a exclu tout nouveau big bang territorial car « après une décennie de bouleversements, les intercommunalités nées de la mise en oeuvre des lois Maptam et NOTRe doivent encore s'ancrer dans la réalité territoriale » 1(*).
La mise en place de cette mission d'information en avril 2025 avait conduit la délégation aux collectivités territoriales à suspendre provisoirement le rapport d'information qu'elle avait envisagée sur les conditions de réussite du modèle intercommunal dans nos territoires2(*) afin d'éviter des redondances dans les travaux du Sénat.
La présente mission approuve pleinement les diagnostics et recommandations du rapport précité, fruit d'un important travail transpartisan. Ainsi, elle ne propose pas de grand soir institutionnel ni de revenir sur les compétences obligatoires, au coeur d'équilibres financiers à préserver.
En revanche, la mission a fait le choix de porter son attention sur plusieurs axes stratégiques inédits, qui demeurent, dans une très large mesure, des impensés de la coopération intercommunale.
Elle a ainsi examiné, en premier lieu, la place que peut prendre le projet de territoire dans la définition d'une intercommunalité utile, orientée vers le service des communes membres et de leurs habitants.
Elle a également souhaité analyser les formes souples de coopération contractuelle entre communes et entre territoires, qui permettent d'ajuster l'action publique aux besoins du terrain sans recourir nécessairement à des montages institutionnels plus intégrés.
Elle a étudié, en troisième lieu, les cadres plus structurés de coopération que constituent les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains, afin d'en apprécier la portée, les limites et les perspectives d'évolution.
La mission a mené ses travaux avec une conviction profonde : la coopération intercommunale s'exprime le mieux lorsqu'elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément.
I. LE PROJET DE TERRITOIRE : UN DOCUMENT STRATÉGIQUE AU CoeUR DE LA RÉUSSITE DES EPCI
La mission n'est pas favorable à une nouvelle remise en chantier de la répartition des compétences entre les communes et les EPCI à fiscalité propre.
En premier lieu, une telle orientation s'inscrirait à rebours des constats formulés en septembre 2025 par la mission d'information précitée, qui a souligné la nécessité de rechercher moins une nouvelle refonte institutionnelle qu'un meilleur équilibre dans l'exercice concret des compétences locales.
En deuxième lieu, elle interviendrait dans un contexte marqué par l'adoption récente de plusieurs mesures d'assouplissement dont les effets n'ont pas encore pu être pleinement appréciés. Il en va ainsi, notamment, des évolutions apportées à l'exercice de la compétence voirie par la loi du 21 février 2022 dite « 3DS », comme des assouplissements plus récents résultant de la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement ». Dans ces conditions, la mission estime qu'il ne serait pas de bonne méthode d'engager un nouveau mouvement de réattribution des compétences avant qu'une évaluation sérieuse des assouplissements déjà décidés par le législateur ait été conduite.
Les auditions conduites par la mission ont, en outre, confirmé l'aspiration forte des élus locaux à une plus grande stabilité institutionnelle. Après des réformes nombreuses et parfois rapprochées, les communes et leurs groupements ont besoin de visibilité, de sécurité juridique et de continuité dans l'action publique. Une nouvelle modification de la répartition des compétences aurait nécessairement des incidences sur les équilibres financiers construits au fil des transferts, en particulier dans le cadre de l'évaluation des charges transférées. Elle risquerait ainsi de rouvrir des discussions complexes et parfois sensibles, alors même que les nouveaux exécutifs locaux, issus des élections municipales de mars 2026, expriment un besoin de consolidation plutôt que de recomposition.
Pour l'ensemble de ces raisons, la mission considère qu'il convient de ne pas rouvrir le débat sur la répartition des compétences entre communes et EPCI.
À droit constant, elle estime en revanche que des améliorations réelles peuvent être apportées au fonctionnement des intercommunalités par une meilleure mobilisation de certains instruments existants, au premier rang desquels figure le projet de territoire.
A. UN DOCUMENT FACULTATIF, MÊME AU SEIN DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION
Le projet de territoire est consubstantiel à l'existence même de l'établissement public de coopération intercommunale. L'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ce faisant, le législateur n'a pas seulement posé les conditions de forme de la coopération intercommunale ; il en a défini la raison d'être. L'EPCI à fiscalité propre n'est pas une structure administrative créée pour gérer des compétences transférées à titre permanent et indifférencié : il est la traduction institutionnelle d'un projet commun de développement, librement voulu par des communes qui ont entendu agir mieux ensemble qu'isolément.
La notion de projet de territoire a d'abord été introduite, pour les agglomérations, par l'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite loi « Voynet ». Ce texte disposait alors que, dans les aires urbaines répondant à certaines conditions démographiques, les établissements publics de coopération intercommunale compétents et les communes concernées « élaborent un projet d'agglomération », lequel déterminait « d'une part, les orientations que se fixe l'agglomération en matière de développement économique et de cohésion sociale, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources [...], et, d'autre part, les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations »3(*).
Le projet d'agglomération constituait ainsi, à l'origine, un document stratégique formalisé, étroitement articulé avec la contractualisation territoriale et l'accès à certains financements.
Toutefois, cette conception initiale n'a pas été reprise, en tant que telle, dans le cadre de la codification au sein du code général des collectivités territoriales. Si le droit positif demeure inspiré par une logique de projet, il n'impose plus, pour les EPCI à fiscalité propre, fût-ce pour les communautés d'agglomération, l'élaboration d'un document juridique autonome et formalisé intitulé « projet d'agglomération » ou « projet de territoire ». Les dispositions du chapitre VI du titre Ier du livre II de la cinquième partie du CGCT, relatives aux communautés d'agglomération, définissent leurs conditions de création, leur périmètre, leurs compétences obligatoires ou facultatives ainsi que leurs règles de fonctionnement ; elles ne comportent, en revanche, aucune obligation explicite d'adopter un tel document. Le code ne prévoit ni définition normative du projet de territoire, ni procédure d'élaboration, ni règle particulière d'adoption, ni effets juridiques attachés à son existence ou à son absence.
Il en résulte qu'aucune disposition du CGCT ne subordonne la création d'un EPCI-FP, son fonctionnement institutionnel ou l'exercice de ses compétences à l'adoption préalable ou concomitante d'un projet de territoire formalisé. Cette observation vaut pour tous les EPCI-FP. En l'état du droit, le projet de territoire doit donc être regardé comme un instrument de pilotage politique et stratégique, laissé à l'appréciation des élus intercommunaux, et non comme un acte obligatoire de l'intercommunalité. Son absence n'est, par elle-même, susceptible ni d'affecter la légalité des délibérations prises par l'EPCI, ni de remettre en cause l'exercice des compétences qui lui sont transférées.
Autrement dit, le droit en vigueur consacre une démarche de projet, mais non un document prescrit par les textes. Le projet de territoire relève ainsi, pour l'ensemble des EPCI, d'une faculté d'organisation et de structuration de l'action intercommunale ; il peut constituer un outil utile de clarification des priorités, de coordination avec les communes membres et de mise en cohérence de l'action publique locale, sans revêtir pour autant un caractère obligatoire, y compris au sein des communautés d'agglomération.
* 1 « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires » ; rapport d'information n°900 (2024-2025) fait par Mme Maryse CARRÈRE au nom de la mission d'information intitulée : « 10 ans après la loi NOTRe et la loi Maptam, quel bilan pour l'intercommunalité ? », déposé le 23 septembre 2025.
* 2 Vos rapporteurs ont été nommés le 20 février 2025.
* 3 L'agglomération était donc une entité fonctionnelle et géographique, définie par l'intensité des flux domicile-travail et le rayonnement d'un pôle urbain, distincte de la communauté d'agglomération créée, deux semaines plus tard, par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi « Chevènement ».