C. UNE DÉMARCHE PERMETTANT DE MIEUX CONSTRUIRE L'INTERCOMMUNALITÉ PAR LE SERVICE RENDU AUX COMMUNES ET AUX HABITANTS
Le projet de territoire ne saurait être regardé comme un simple document de cadrage politique ou comme l'affirmation abstraite d'une ambition collective. Il ne vise pas seulement à définir des priorités d'action ou à coordonner l'exercice des compétences ; il fait aussi apparaître, de manière intelligible pour les élus comme pour les habitants, l'utilité de l'EPCI à fiscalité propre. Un projet de territoire montre ainsi que ce dernier permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément. En somme, le projet de territoire doit permettre de mieux bâtir l'intercommunalité par le service rendu aux communes et aux habitants, en mettant en valeur les projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité, conformément à la volonté du législateur.
1. Faire apparaître l'efficacité budgétaire permise par l'intercommunalité
La mission estime qu'il convient, sur ce premier point, de se départir de toute approche incantatoire ou dogmatique.
En effet, les économies générées par l'intercommunalité demeurent, à ce jour, difficiles à démontrer de manière générale et uniforme. Les travaux récents invitent plutôt à la prudence qu'à l'affirmation de certitudes. Ainsi, le rapport précité de nos collègues Jean-Marie Mizzon et Maryse Carrère souligne que le renforcement de l'intercommunalité ne s'est pas traduit, de façon automatique, par les économies structurelles parfois attendues, et qu'il a pu s'accompagner, selon les cas, d'une progression des dépenses du bloc communal, qui peut toutefois refléter aussi bien des transferts de compétences que des besoins accrus d'investissement ou de nouveaux services rendus à l'échelle intercommunale.
Cette prudence se retrouve dans d'autres analyses publiques. Les observations de la Cour des comptes sur les finances locales montrent de longue date que l'appréciation des effets financiers de l'intercommunalité appelle une lecture consolidée des comptes communaux et intercommunaux, ainsi qu'une distinction rigoureuse entre ce qui relève d'une réelle rationalisation de gestion et ce qui procède d'un changement de périmètre, de l'élévation du niveau de service ou du portage de nouveaux investissements6(*). De même, le rapport remis par Éric Woerth sur la décentralisation, en mai 2024, met l'accent sur la nécessité d'une meilleure lisibilité de l'action publique locale et d'une répartition plus cohérente des responsabilités, sans ériger en principe l'idée selon laquelle toute recomposition institutionnelle produirait mécaniquement des économies7(*).
Il en résulte que le projet de territoire peut faire apparaître les gains d'organisation, les capacités d'action et d'investissement supplémentaires ainsi que les effets de rationalisation qu'autorise l'échelle intercommunale.
2. Agir au service de toutes les communes
L'intérêt de l'intercommunalité ne réside pas, en toutes hypothèses, dans la seule économie budgétaire. Il se trouve davantage dans l'amélioration de l'efficacité de l'action publique locale. Le projet de territoire peut précisément être le document par lequel l'EPCI-FP fait apparaître qu'il constitue un outil au service de l'action des communes membres, et non un niveau d'administration venant se superposer aux communes ou s'y substituer.
Le critère pertinent n'est pas de savoir si l'intercommunalité agit davantage que les communes, mais si elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'individuellement, c'est-à-dire si elle améliore la cohérence de l'action publique, renforce la continuité des services, offre une ingénierie plus solide, permet une meilleure coordination territoriale, ou encore garantit un exercice plus effectif de compétences qui, isolément, seraient plus difficilement assumées. Elle doit donc être appréciée à partir de la qualité du service rendu et de la plus-value effective apportée à l'ensemble du territoire intercommunal.
Cette approche permet de mettre en oeuvre l'une des recommandations formulées par notre délégation en 2021 à propos des métropoles. En effet, le rapport, intitulé « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales », insiste sur la nécessité de définir l'intérêt métropolitain à partir de la plus-value réelle de l'échelon métropolitain, dans le respect du principe de subsidiarité. Il ne s'agit pas de transférer une compétence pour elle-même, mais dans une logique d'efficacité de l'action publique locale. Cette grille d'analyse paraît pleinement transposable à l'intérêt communautaire : l'échelle intercommunale n'est pertinente que là où elle apporte une valeur ajoutée.
La mission estime à cet égard que l'utilité de l'intercommunalité doit être perceptible pour l'ensemble des communes membres, quelle que soit leur taille. Cette exigence appelle cependant une lecture équilibrée, qui prenne en compte les coûts de centralité que supportent souvent les villes-centres (équipements structurants, services à rayonnement intercommunal, charges d'animation économique ou culturelle...), dont bénéficient l'ensemble du territoire et de ses habitants. Le projet de territoire devrait précisément être le document qui rend lisibles ces solidarités dans les deux sens : il devrait montrer comment l'action intercommunale bénéficie aux communes de toute taille, urbaines, périurbaines ou rurales, selon leurs caractéristiques propres, mais aussi comment la ville-centre assume, au nom de tous, des charges que les ressources communales seules ne permettraient pas de porter. C'est à cette condition que le projet de territoire peut incarner une vision réellement partagée du développement du territoire, fondée sur une solidarité équilibrée. Toutes les communes doivent donc être associées à son élaboration, dès lors que cette association est la condition d'une appropriation collective du projet commun.
Dans sa contribution écrite, l'association France urbaine indique que plusieurs grandes intercommunalités urbaines ont d'ores et déjà développé des pratiques permettant de rapprocher l'action métropolitaine des communes membres et d'en rendre la plus-value concrètement perceptible pour chacune d'elles : sectorisation par pôles à la Communauté urbaine du Grand Reims, enveloppes déconcentrées de crédits aux communes à l'Eurométropole de Strasbourg et à Rennes Métropole, contrats de co-développement coconstruits en début de mandat à Nantes Métropole, à Bordeaux Métropole et à la Métropole Européenne de Lille. Ces expériences attestent que le projet de territoire peut constituer le cadre d'une solidarité active et lisible entre ville-centre et communes membres.
Il importe également, dans un objectif de lisibilité démocratique, que le projet de territoire rende cette plus-value compréhensible pour les populations. Dans un paysage institutionnel que beaucoup de nos concitoyens jugent encore complexe, ce document peut utilement expliquer ce que l'intercommunalité a permis concrètement de faire mieux, plus vite, plus sûrement ou plus équitablement ; il peut ainsi montrer quels équipements ou quels services n'auraient pu être déployés dans des conditions comparables à l'échelle de la seule commune ; il peut aussi présenter la manière dont les solidarités territoriales sont organisées et les déséquilibres corrigés. En cela, le projet de territoire n'est pas seulement un document stratégique ; il est aussi un instrument de pédagogie publique.
3. Faire du projet de territoire le support d'expression de la plus-value communautaire ou métropolitaine
Le projet de territoire peut utilement devenir le cadre dans lequel l'intérêt communautaire ou métropolitain est précisé de manière opérationnelle. Celui-ci ne devrait plus être appréhendé comme une catégorie abstraite, ni comme la simple conséquence institutionnelle d'un transfert de compétences. Il devrait au contraire être défini à partir d'une plus-value effective.
Cette plus-value peut être financière, lorsqu'elle se traduit par des mutualisations, des coûts évités ou des économies d'échelle. Elle peut être fonctionnelle, lorsque l'action publique gagne en cohérence, en technicité, en continuité ou en réactivité. Elle peut être territoriale, lorsqu'elle bénéficie à l'ensemble des communes membres et contribue à une meilleure solidarité au sein du bassin de vie. Elle peut enfin être démocratique, lorsqu'elle est suffisamment explicitée pour être comprise par les élus locaux comme par les habitants.
Ainsi, le projet de territoire peut être conçu comme l'instrument par lequel l'intercommunalité prend tout son sens dans le service qu'elle rend, plus que dans sa seule existence institutionnelle. Une telle orientation permettrait de conforter la légitimité de l'EPCI-FP, d'éclairer la définition de l'intérêt communautaire ou métropolitain et de replacer l'intercommunalité dans ce qu'elle doit demeurer : une modalité d'action collective au service des communes membres et de leurs habitants.
4. Le rapport d'activité, vecteur de lisibilité et de légitimité de l'action intercommunale
La mission a été conduite à s'interroger sur les moyens de mieux faire apparaître, dans les documents existants, la valeur ajoutée concrète de l'action intercommunale. À cet égard, une piste mérite d'être mentionnée, sans en faire l'objet d'une prescription normative : celle de l'enrichissement du rapport d'activité que les EPCI sont déjà tenus d'élaborer en application de l'article L. 5211-39 du CGCT. Ce dernier prévoit que le rapport retrace l'activité de l'intercommunalité au cours de l'exercice écoulé.
Certains EPCI utilisent ce document pour présenter le service rendu par l'intercommunalité à ses communes membres et à leurs habitants : impact des services mutualisés, services mis à disposition des communes, effets observés sur la qualité des prestations ou la maîtrise de la dépense...
Lorsqu'il existe, ce volet trouve naturellement sa cohérence avec le projet de territoire, qui constitue précisément le document-cadre fixant les orientations stratégiques de l'intercommunalité pour la durée du mandat. En articulant le rapport d'activité au projet de territoire, les EPCI se donnent les moyens d'évaluer périodiquement l'avancement de leurs engagements et d'en rendre compte de manière transparente à l'ensemble des communes membres. Cette démarche contribue également à clarifier la définition de l'intérêt communautaire, en passant d'une logique de listes d'équipements à une logique de critères objectifs fondés sur le rayonnement et l'impact territorial des services.
La mission recommande donc, à titre de bonne pratique, que les EPCI développent volontairement cette approche, sans qu'il soit nécessaire, à ce stade, de l'inscrire dans une obligation législative supplémentaire. Elle considère en effet que la valeur de cette démarche tient précisément à son caractère approprié et consenti par les élus, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales.
Il va de soi que l'utilité de ce rapport d'activité enrichi est indissociable de la diffusion qui lui est assurée. Les EPCI ont ainsi naturellement vocation à en assurer une large communication, en procédant notamment à sa mise en ligne sur leur site institutionnel et en en assurant la promotion par les canaux numériques dont ils disposent, en particulier les réseaux sociaux. Une telle démarche de transparence, accessible à l'ensemble des élus des communes membres comme aux habitants du territoire, contribue en effet à mieux faire connaître l'action intercommunale et à en renforcer la légitimité démocratique.
5. Éclairage de droit comparé : le projet de territoire, une originalité française sans équivalent formalisé
Une note de législation comparée réalisée en avril 2026 par la division de la législation comparée du Sénat, à la demande de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, portant sur la coopération intercommunale en Allemagne, en Belgique (Wallonie), en Espagne et en Italie, apporte un éclairage comparatif pertinent pour la compréhension du projet de territoire français8(*).
Certes, en Allemagne, certaines structures de coopérations entre collectivités locales élaborent des documents stratégiques transversaux, tels que des concepts de développement intégrés (Integriertes übertörtlich abgestimmtes Entwicklungskonzept), des plans directeurs des services essentiels à la population (Masterplan Daseinsvorsorge) ou des stratégies régionales de développement (regionale Entwicklungsstrategien), mais ceux-ci ne visent pas à distinguer, compétence par compétence, la plus-value des actions intercommunales. Leur objet est avant tout d'identifier des besoins communs, de hiérarchiser des priorités, de coordonner des investissements et d'adapter l'offre de services aux évolutions démographiques et territoriales.
Il ressort de cette analyse comparative que le projet de territoire constitue une véritable originalité du système français, sans équivalent formalisé dans les pays voisins étudiés. Cette singularité est un atout : elle montre que la France s'est donnée un instrument qui peut, s'il est pleinement mobilisé, permettre aux élus intercommunaux de faire apparaître in concreto l'utilité de la coopération, là où d'autres systèmes en restent à une logique sectorielle ou contractuelle sans document stratégique transversal. C'est précisément pourquoi la mission considère que l'instauration d'un projet de territoire obligatoire, s'inspirant du modèle éprouvé des PETR, revient à valoriser un outil dont aucun des systèmes étrangers étudiés n'a encore su se doter (cf supra V. Les recommandations de la mission).
* 6 Cour des comptes, Les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2 : rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2022, octobre 2022, chap. II « L'intercommunalité ».
* 7 Éric Woerth, « Décentralisation : le temps de la confiance », mai 2024.
* 8 Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html