II. LES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATIONS CONTRACTUELLES
Les projets de territoire traduisent la capacité des collectivités à définir collectivement une vision stratégique et opérationnelle de leur action, dans le cadre d'un EPCI, donc d'une structure institutionnelle formalisée et encadrée.
La mission a souhaité également examiner les instruments juridiques permettant d'assurer la coopération entre communes de manière plus ciblée et pragmatique. À cet égard, les formes souples de coopérations volontaires conventionnelles, telles que les ententes, les conventions de prestation de services ou encore les contrats de réciprocité entre communes et métropoles, constituent des outils particulièrement adaptés aux réalités du terrain. Elles offrent aux collectivités la possibilité d'organiser des coopérations à géométrie variable, fondées sur des besoins fonctionnels identifiés, sans recourir nécessairement au cadre institutionnel plus structuré et pérenne des EPCI à fiscalité propre.
Ces mécanismes reposent sur une logique de liberté contractuelle et de volontariat, permettant d'ajuster le périmètre, l'objet et la durée des coopérations aux enjeux locaux, qu'il s'agisse de mutualiser des moyens, de coordonner des politiques publiques ou de développer des complémentarités territoriales. Ils participent ainsi d'une conception renouvelée de l'action pluricommunale, davantage fondée sur la souplesse, l'expérimentation et l'adaptation aux dynamiques territoriales, tout en préservant la libre administration des collectivités concernées.
L'analyse de ces outils permet dès lors de compléter l'approche stratégique du projet de territoire par l'étude des modalités juridiques concrètes de coopération, susceptibles de favoriser des partenariats opérationnels et évolutifs entre collectivités.
Comme le souligne régulièrement la délégation aux collectivités territoriales, les élus locaux sont des « inventeurs de solutions ». À cet effet, il est impératif de libérer les énergies locales, de leur redonner l'agilité, de la capacité d'agir et de faire ainsi confiance à l'intelligence territoriale.
Ces coopérations souples ne constituent pas une alternative à l'intercommunalité à fiscalité propre, mais son complément naturel. Elles permettent d'apporter, à côté du cadre institutionnel structurant de l'EPCI, des réponses plus ciblées, plus rapides et plus adaptées à des besoins opérationnels déterminés. Leur intérêt est aujourd'hui renforcé par la contrainte durable pesant sur les finances locales : en facilitant la mutualisation des moyens, en évitant les dépenses redondantes et en valorisant les ressources publiques déjà disponibles, elles peuvent contribuer à maintenir la qualité du service public tout en maîtrisant la dépense. La mission estime donc nécessaire de mieux faire connaître ces outils, de les sécuriser juridiquement et d'inciter les collectivités à s'en saisir plus largement.
Ce constat est corroboré par la contribution écrite de l'association France urbaine, qui souligne que le contexte budgétaire issu de la loi de finances pour 2026 fragilise de manière inédite la capacité des intercommunalités à maintenir leur niveau d'action : certaines métropoles voient ainsi leur capacité d'autofinancement amputée dans des proportions susceptibles de remettre en cause leurs investissements structurants. Dans ce contexte, les formes souples de coopération analysées dans la présente section prennent une valeur d'autant plus grande qu'elles permettent de maintenir une action collective efficace sans générer de frais de structure supplémentaires.
A. L'ENTENTE INTERCOMMUNALE, UNE FORME INTÉRESSANTE, QUOIQUE MÉCONNUE, DE COOPÉRATION ENTRE COMMUNES
1. Une forme ancienne, souple et toujours pertinente de coopération intercommunale
Les ententes intercommunales constituent l'une des formes les plus anciennes de coopération entre collectivités. Leur régime juridique a été fixé, pour les communes, par la loi du 5 avril 1884, qui a transposé à l'échelon communal les mécanismes d'entente et de conférence interdépartementales issus de la loi du 10 août 1871. Cette formule, d'apparence ancienne, n'a nullement disparu : elle a, au contraire, été réactivée et élargie par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont l'article 192 a ouvert le dispositif aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, désormais habilités à conclure des ententes entre eux ou avec des communes.
Le code général des collectivités territoriales consacre, à cette fin, un titre spécifique intitulé « Autres formes de coopération intercommunale », regroupant les articles L. 5221-1 à L. 5224-1. L'entente en constitue l'outil central. Aux termes de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales, « plusieurs conseils municipaux (...) peuvent provoquer entre eux, par l'entremise de leurs maires (...), une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions ». Le même article précise qu'ils « peuvent passer entre eux des conventions à l'effet d'entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d'utilité commune ». Il en résulte que l'entente permet à plusieurs communes de s'associer, pour un objet déterminé, afin de gérer en commun un service, de mutualiser des moyens ou de réaliser un ouvrage présentant une utilité commune, sans qu'il soit nécessaire de créer une personne morale nouvelle.
L'intérêt principal de l'entente tient précisément à cette très grande souplesse : elle constitue un simple accord contractuel entre personnes publiques, elle n'a pas la personnalité morale, elle n'est dotée d'aucun pouvoir autonome et sa création n'a pas à être autorisée par le préfet. L'entente est constituée pour une durée ou pour un objet déterminé.
Cette souplesse n'exclut toutefois pas l'existence d'un cadre procédural minimal. Aux termes de l'article L. 5221-2 du code général des collectivités territoriales, « les questions d'intérêt commun sont débattues dans des conférences dont la composition est définie par convention » entre les collectivités intéressées. Le même article précise que « les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux ». Ainsi, l'entente ne crée pas un organe décisionnel autonome : elle repose sur une instance de concertation et sur une ratification concordante de l'ensemble des collectivités participantes.
L'exemple de l'entente Aubervilliers-Pantin illustre concrètement la plasticité de la formule de l'entente. En effet, la commune d'Aubervilliers appartient aujourd'hui à l'établissement public territoire (EPT) de Plaine Commune, tandis que Pantin relève de l'EPT Est Ensemble ; pour autant, les deux communes ont maintenu une entente intercommunale propre, organisée autour d'un objet commun précisément identifié : la requalification du paysage urbain le long d'une route nationale, traversant les deux communes. Une telle configuration montre que l'entente permet de traiter un enjeu fonctionnel partagé, y compris lorsque les communes intéressées relèvent de territoires intercommunaux distincts.
Enfin, l'entente présente un intérêt opérationnel particulier au regard du droit de la commande publique. En effet, dans sa décision9(*) du 3 février 2012, le Conseil d'État a jugé qu'une commune, un EPCI ou un syndicat mixte peut conclure une entente pour exercer en coopération un même service public, notamment par mutualisation de moyens, et que cette convention n'est pas soumise aux règles de publicité et de mise en concurrence dès lors qu'elle n'autorise pas l'une des personnes publiques à intervenir à des fins lucratives comme un opérateur sur un marché concurrentiel. L'arrêt concernait la prise en charge du service public de distribution d'eau d'une commune par une communauté d'agglomération limitrophe, dans le cadre d'un même service public exercé en continuité géographique. A contrario, une convention d'entente peut relever du droit de la commande publique si elle répond aux critères d'un marché public ou d'une concession.
2. Un champ très large de compétence
Le champ de l'entente apparaît particulièrement vaste. En effet, sous la seule réserve que son objet relève des attributions des personnes publiques qui la concluent et qu'il n'empiète pas sur une compétence déjà transférée à un EPCI, l'entente peut porter sur des objets très divers dès lors qu'ils présentent un caractère d' « utilité commune », au sens de l'article L. 5221-1 du CGCT. Le Guide de l'intercommunalité de la DGCL rappelle expressément, dans sa fiche consacrée aux ententes, que « l'objet de l'entente peut être large » et précise qu'elles peuvent avoir, par exemple, pour objet l'aménagement, la gestion et l'entretien d'un centre de stockage des déchets ultimes, l'étude en vue de l'élaboration d'un plan local de production et de distribution de l'eau potable ou encore la gestion technique d'une station d'épuration ; il ajoute en outre que l'entente peut aussi consister à faire assurer par l'un de ses membres des prestations de services.
Ainsi conçue, l'entente constitue bien un instrument de coopération souple, susceptible d'être mobilisé dans des domaines aussi variés que l'environnement, les services publics techniques, l'ingénierie territoriale ou les équipements d'intérêt partagé, dès lors qu'existe entre les collectivités concernées un objet d'utilité commune relevant de leurs compétences.
a) Les regroupements pédagogiques intercommunaux reposent, lorsqu'ils ne sont pas adossés à un EPCI, sur la logique de l'entente
Le regroupement pédagogique intercommunal (RPI) n'est pas, en lui-même, une catégorie institutionnelle autonome du droit des collectivités territoriales. Il peut être défini comme une structure pédagogique fondée sur un accord entre communes, fixant notamment la répartition des charges liées au fonctionnement des écoles regroupées.
Cette dimension conventionnelle explique que, lorsqu'un RPI n'est pas adossé à un établissement public de coopération intercommunale, il prenne très fréquemment la forme d'une entente intercommunale au sens de l'article L. 5221-1 précité du CGCT. La réponse du Gouvernement à la question d'une députée l'énonce expressément : pour les RPI « non adossés » à un EPCI, « la conclusion d'une entente intercommunale au sens de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales est souvent à l'origine de cette forme juridique de RPI »10(*). La même analyse figurait dans la réponse ministérielle publiée au Journal officiel du Sénat le 29 août 2019, selon laquelle « la forme souple du RPI est fondée sur l'entente intercommunale ayant un objet scolaire »11(*).
Cette qualification correspond à la pratique locale. Dans le cas le plus fréquent des RPI non adossés, les communes demeurent titulaires de leur compétence scolaire et organisent leur coopération par une convention, qui précise la répartition des classes, les modalités de fonctionnement, ainsi que, surtout, les conditions de partage des dépenses. Le support juridique est alors celui d'une coopération souple, sans création d'une personne morale distincte et sans transfert de compétence à un groupement.
Il en résulte que les RPI apportent une illustration particulièrement éclairante de l'utilité des ententes dans l'organisation des services de proximité. En matière scolaire, l'entente permet en effet de mutualiser l'exercice concret de compétences communales sans imposer le détour par une structure plus intégrée. Elle offre ainsi un cadre juridique particulièrement adapté aux communes rurales qui souhaitent coordonner leur offre scolaire tout en conservant la maîtrise communale de la décision et du financement. À cet égard, la mission rappelle que votre délégation a récemment proposé d'ouvrir aux communes membres d'un RPI constitué sous forme d'entente communale, lorsque la convention de regroupement le prévoit, le bénéfice d'une dispense de contribution au titre de la scolarisation d'élèves non-résidents. Cette recommandation vise à corriger une différence de traitement entre RPI adossés à un EPCI et RPI organisés sous la forme d'entente, alors même que cette dernière modalité est fréquente en milieu rural et participe du maintien du maillage scolaire12(*).
La mission regrette qu'en revanche, il n'existe pas, dans les sources nationales publiques, de statistique consolidée permettant d'indiquer la part exacte des RPI organisés sous forme d'entente, ou, inversement, la proportion de RPI adossés à un EPCI. Tout au plus sait-on qu'il existe entre 4 000 et 5 000 RPI en France.
b) L'exemple de la police municipale pluricommunale
D'autres mécanismes peuvent se rattacher à l'entente intercommunale, ainsi décrite.
(1) Le régime juridique applicable
Citons en particulier l'exemple de la police municipale pluricommunale, prévue par l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Ce dernier organise la mise en commun d'agents de police municipale entre communes, selon un mécanisme qui demeure fondé sur l'accord exprès de l'ensemble des communes participantes13(*). Chaque agent est mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie, dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l'État dans le département ; ce document doit préciser les modalités d'organisation et de financement de la mutualisation des agents et de leurs équipements ; il doit respecter un principe essentiel, inscrit à l'article L. 512-1 précité : lorsque les agents interviennent sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune, ce qui préserve pleinement l'exercice territorial du pouvoir de police municipale.
Résumé du dispositif de police pluricommunale
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Mise en commun d'agents |
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Base juridique |
Art L. 512-1 du code de la sécurité intérieure |
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Cadre juridique |
Cadre conventionnel |
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Initiative |
Démarche volontaire des élus |
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Régime juridique |
Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, les policiers municipaux sont placés sous l'autorité du maire de cette commune. Il n'y a donc pas de délégation du pouvoir de police générale des maires |
Source : délégation du Sénat aux collectivités territoriales
(2) La différence avec la police intercommunale
Ce dispositif doit être distingué de celui prévu à l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure. En effet, et comme le résume le tableau ci-dessus, la logique de l'article L. 512-1 est celle d'une pluralité de communes qui conviennent de mettre en commun des agents déjà rattachés à l'une d'entre elles, au moyen d'une convention ad hoc. À l'inverse, L. 512-2 définit d'une architecture plus intégrée : il permet à un EPCI à fiscalité propre de recruter lui-même des agents de police municipale et de les mettre à disposition des communes membres, comme dans le cas d'un centre de supervision urbain (CSU) ; l'employeur devient alors l'EPCI, même si, sur le terrain, les agents sont placés sous l'autorité du maire de la commune où ils interviennent. Il s'agit donc, dans un cas, d'une coopération conventionnelle entre communes demeurant maîtresses de leur organisation, et, dans l'autre, d'une mutualisation institutionnalisée à l'échelle intercommunale, portée par une personne morale distincte.
Dans son économie générale, le dispositif de l'article L. 512-1 s'apparente ainsi à une logique d'entente, au sens large d'une coopération souple et contractuelle entre communes. Certes, il ne se confond pas juridiquement avec le régime des ententes intercommunales prévu par le CGCT : son fondement propre demeure le code de la sécurité intérieure, avec ses exigences particulières tenant à la convention de mise en commun, à la transmission au préfet, à l'agrément et à l'assermentation des agents ainsi qu'à la coordination avec les forces de sécurité de l'État. Il n'en reste pas moins que ce mécanisme repose sur les traits caractéristiques d'une entente : volontariat, maintien de la personnalité et des compétences de chaque commune, absence de création d'une structure nouvelle, et adaptation contractuelle à un besoin local déterminé. En pratique, L. 512-1 offre donc aux maires un instrument juridique léger, permettant de mutualiser des moyens sur la base du volontariat.
(3) Un dispositif qui suscite des réserves parmi les maires
Vos rapporteurs relèvent toutefois que ce dispositif continue de susciter des réticences parmi les maires. Celles-ci tiennent moins au droit positif qu'aux représentations attachées à la police municipale, perçue comme l'un des attributs les plus sensibles de l'autorité municipale. Pourtant, le régime juridique de L. 512-1 a précisément été conçu pour préserver cette autorité, puisque chaque maire demeure compétent sur son territoire et que les agents n'y agissent que sous son autorité. Les hésitations des élus locaux paraissent donc fondées, pour une large part, sur une connaissance encore imparfaite du dispositif et à la crainte d'un effacement symbolique du pouvoir de police, davantage que sur une véritable dépossession juridique. À cet égard, la clarification des règles applicables et leur présentation pédagogique apparaissent indispensables.
L'exemple observé en Moselle souligne, à l'inverse, tout l'intérêt pratique de cette formule de mutualisation. La convention conclue le 27 avril 2023 entre Morhange, Harprich et Baronville a permis d'organiser l'intervention des agents de police municipale d'une commune sur le territoire des deux autres communes. Ce montage illustre de manière particulièrement nette la souplesse du dispositif : aucune structure intercommunale nouvelle n'a été créée et aucun transfert global de compétence n'a été opéré. La convention a seulement organisé, pour un besoin opérationnel circonscrit, une mise à disposition ciblée d'agents et de moyens matériels, avec maintien de l'autorité du maire territorialement compétent lors de chaque intervention.
Un exemple de police pluricommunale dans le département de la Moselle : une forme souple et efficace de coopération contractuelle entre communes.
Le 27 avril 2023, a été conclue une convention entre les communes de Morhange, Harprich et Baronville (Moselle), membres d'un même EPCI-FP, en vue d'organiser l'intervention des agents de police municipale de Morhange sur un site touristique dont une partie et les voies d'accès empiètent sur le territoire des deux autres communes. Il s'agit, juridiquement, d'un mode de coopération pluricommunale de nature conventionnelle, fondé non sur la création d'une structure intégrée ou d'un établissement public distinct, mais sur un accord contractuel souple permettant de coordonner l'action des communes pour répondre à un besoin opérationnel localisé.
L'économie générale de la convention, composée de 13 articles, souligne que les communes ont retenu une forme souple de coopération contractuelle entre communes. En effet, chaque collectivité conserve son existence institutionnelle, ses organes, ainsi que ses compétences de principe, tandis que la commune de Morhange demeure l'employeur et le gestionnaire administratif des agents de police municipale. Le mécanisme retenu n'emporte donc ni transfert global de compétence, ni mutualisation organique complète, ni création d'un service commun. Il repose sur une mise à disposition ciblée d'agents et d'équipements, limitée à l'exercice de missions déterminées sur un périmètre précis et pour une durée encadrée. Sur le fond, la convention définit les modalités d'exécution du service et précise que les agents de police municipale de Morhange sont mis à disposition afin de prévenir et traiter les difficultés liées au site touristique situé en partie sur les territoires des communes de Harprich et de Baronville. Lorsqu'ils interviennent sur le territoire d'une autre commune partie à la convention, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de la commune concernée (Harprich ou Baronville) pour le temps de l'intervention. Le contrat encadre ensuite les conditions matérielles et opérationnelles d'exercice : les agents de la police de Morhange sont mis à disposition gracieusement des deux autres communes ; ils utilisent un véhicule de police sérigraphié ; ils peuvent porter des armes dans les conditions prévues par les textes et par la convention communale de coordination, les armes devant demeurer apparentes et conservées dans la commune de Morhange. En cas d'incident relevant de la police judiciaire sur le territoire de Harprich ou de Baronville, l'information des représentants des communes concernées est immédiate, et la brigade de gendarmerie territorialement compétente doit également être avisée lorsqu'un fait délictuel est constaté. Le plan figurant dans la convention matérialise le secteur d'intervention autour du site touristique.
Du point de vue juridique, l'intérêt principal de cette convention réside donc dans le fait qu'elle organise une coopération horizontale, conventionnelle et légère entre communes, adaptée à une difficulté concrète de gestion territoriale. Elle permet d'assurer la continuité et l'efficacité du service public de police municipale sur un espace à cheval sur plusieurs territoires communaux, sans recourir à un montage institutionnel plus lourd. La convention est conclue pour une durée maximale de trois ans, renouvelable par délibération, et n'entre en vigueur qu'après adoption par les conseils municipaux, signature des représentants des communes et transmission au représentant de l'État.
Source : délégation du Sénat aux collectivités territoriales
(4) Un recours encore limité à cet outil
Interrogée par vos rapporteurs, la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur (DLPAJ) a fourni des données montrant que la mise en commun d'agents de police municipale entre communes, sur le fondement de l'article précité L. 512-1 du code de la sécurité intérieure, constitue un outil de coopération utile, mais encore ciblé. En effet, le tableau fourni par le ministère fait apparaître que 529 communes sont dotées d'une police pluricommunale ; 80,8 % d'entre elles comptent moins de 10 000 habitants. La commune médiane concernée compte 4 171 habitants, pour un effectif médian de 2 agents. Autrement dit, la police pluricommunale joue surtout comme un levier de soutenabilité pour des communes qui n'auraient pas, seules, la masse critique nécessaire pour structurer un service complet de police municipale.
Ce chiffre de 509 communes peut paraître faible mais il est à comparer aux 61 polices intercommunales d'EPCI à fiscalité propre et aux 30 polices intercommunales de syndicats de communes14(*), ce qui montre bien la prééminence de la voie pluricommunale sur les formes plus institutionnalisées d'intercommunalisation15(*).
Implantation territoriale des polices pluricommunales
Source : Pôle « science des données » du Sénat, données fournies par le ministère de l'intérieur
(5) Des assouplissements juridiques successifs
Plusieurs initiatives ont été adoptées ces dernières années afin d'encourager le recours aux polices pluricommunales et de lever les freins à leur développement.
Ainsi la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a opportunément supprimé l'ancien seuil démographique de 80 000 habitants, qui réservait cette faculté aux seules communes formant un ensemble d'un seul tenant inférieur à ce plafond. Cette suppression, qui avait été préconisée par votre délégation en janvier 202116(*), a été prévue à l'article 8 de la loi précitée. Ce dernier a ouvert le dispositif à l'ensemble des communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département, ou à un même EPCI à fiscalité propre, sans qu'un critère démographique ne fasse obstacle à une mutualisation volontaire.
(6) Vers un double assouplissement supplémentaire du régime applicable ?
Au-delà des évolutions déjà intervenues, la mission s'est interrogée sur l'opportunité de deux assouplissements supplémentaires du régime de la police pluricommunale, susceptibles d'en élargir encore le champ d'application et d'en renforcer l'attrait pour les communes.
En premier lieu, la mission a examiné la question du critère géographique figurant au premier alinéa de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Dans sa rédaction en vigueur, ce dernier réserve la faculté de mise en commun d'agents aux communes « limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Le texte adopté en première lecture par le Sénat le 10 février 2026, dans le cadre du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives des polices municipales et des gardes champêtres (n° 97, 2025-2026)17(*), a substitué à la référence aux communes « limitrophes » celle de communes « formant un ensemble d'un seul tenant ». Cette modification assouplit la condition géographique en substituant à une approche bilatérale une approche globale : elle permet de réunir, dans un même dispositif pluricommunal, des communes qui ne sont pas toutes directement contiguës deux à deux, mais qui forment ensemble un territoire continu.
Vos rapporteurs estiment cependant qu'une simplification plus importante mériterait d'être envisagée. Le modèle existant des gardes champêtres, régi par l'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure, n'impose en effet aucune condition de contiguïté : il se borne à disposer que « plusieurs communes peuvent employer en commun un ou plusieurs gardes champêtres ». Rien ne semble justifier que des communes volontaires soient empêchées de partager des agents de police municipale au seul motif qu'elles ne sont pas géographiquement contiguës, dès lors qu'elles s'accordent librement sur les modalités opérationnelles de la mutualisation. Le législateur admet d'ailleurs déjà, à l'article L. 512-3 du même code, que des communes appartenant à des départements différents mais limitrophes puissent, en cas de catastrophe naturelle ou technologique, partager leurs moyens de police sans exigence de stricte contiguïté.
La mission propose donc d'aller au-delà de la rédaction adoptée par le Sénat et de supprimer toute condition géographique à l'article L. 512-1, en alignant sa rédaction sur celle applicable aux gardes champêtres. Cette évolution permettrait d'étendre la police pluricommunale à des configurations aujourd'hui exclues du dispositif : communes appartenant à des intercommunalités différentes, communes situées de part et d'autre d'une limite d'agglomération, communes souhaitant organiser une mutualisation ciblée sur un site déterminé sans continuité de leurs territoires. Elle préserverait intégralement l'autorité de chaque maire sur les agents intervenant dans sa commune, conformément au principe posé par l'article L. 512-1 lui-même.
En second lieu, la mission a examiné la clause d'exclusivité figurant à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Aux termes de cette disposition, « une commune appartenant à un syndicat de communes ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut mettre en commun des agents de police municipale lorsque ce syndicat ou cet établissement met des agents à disposition des communes dans les conditions prévues respectivement aux articles L. 512-1-2 ou L. 512-2 ».
Cette clause repose sur une logique de cohérence institutionnelle : lorsqu'une structure intercommunale a organisé une police mutualisée à son échelle, permettre à certaines communes membres de recourir parallèlement à un dispositif conventionnel serait susceptible de générer des conflits d'autorité. La mission estime toutefois que cette logique d'exclusivité mérite d'être reconsidérée, pour deux raisons.
En premier lieu, cette clause ne correspond pas toujours à la réalité opérationnelle. En effet, une police intercommunale portée par un EPCI en application de l'article L. 512-2 n'a pas nécessairement vocation à couvrir la totalité des besoins de l'ensemble des communes membres : certaines d'entre elles peuvent, pour des sites particuliers ou des enjeux propres à leur territoire, avoir besoin de formes de mutualisation conventionnelle complémentaires, sans que celles-ci entrent en concurrence avec la police intercommunale.
En deuxième lieu, la clause prive les communes d'une liberté d'organisation qui est pourtant au coeur de la philosophie de l'article L. 512-1, fondé sur le volontariat et la souplesse contractuelle.
La mission propose donc, sous réserve de l'issue des travaux de l'Assemblée nationale sur le projet de loi n° 97 (2025-2026), de supprimer la clause d'exclusivité de l'article L. 512-1 afin de rendre aux communes la liberté de recourir à la mutualisation conventionnelle d'agents, même lorsqu'une police portée par leur EPCI ou leur syndicat existe par ailleurs, sans remettre en cause l'existence de ces polices institutionnalisées.
3. Une anomalie historique à laquelle le législateur a mis fin en 2019 afin de permettre la création d'ententes en Alsace-Moselle
Jusqu'en 2019, les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle étaient placées dans une situation singulière au regard du droit commun de la coopération locale. L'ancien article L. 5815-1 du code général des collectivités territoriales disposait en effet que les articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du même code, relatifs aux ententes, conventions et conférences intercommunales, « ne sont pas applicables » à ces trois départements. Cette exclusion, héritée des dispositions particulières applicables à l'Alsace-Moselle et maintenue lors de la codification, constituait une véritable anomalie : alors même que le droit commun ouvrait aux communes un instrument souple de coopération, les communes alsaciennes et mosellanes en étaient privées au seul motif de leur rattachement à un régime territorial spécifique. L'ancien état du droit conduisait ainsi à cantonner ces territoires à des mécanismes particuliers, sans leur permettre de recourir librement au régime général des ententes intercommunales.
Le législateur a mis fin à cette situation par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (loi dite « engagement et proximité »). Son article 34 a expressément abrogé l'article L. 5815-1 du code général des collectivités territoriales. Depuis cette abrogation, aucun obstacle textuel spécifique ne s'oppose plus à l'application, en Alsace-Moselle, du régime de droit commun des ententes intercommunales défini par les articles L. 5221-1 et L. 5221-2.
Il en résulte que les communes de ces départements peuvent désormais conclure entre elles de telles ententes dans les mêmes conditions que les autres communes françaises.
Deux exemples récemment relevés en Moselle montrent que cette normalisation juridique a produit des effets concrets.
Une première entente a ainsi été conclue entre les communes de Bronvaux et de Marange-Silvange, membres d'un même EPCI (communauté de communes du Pays Orne Moselle). Cette convention d'entente intercommunale a pour objet la gestion et l'organisation de prestations de services techniques, couvrant notamment l'entretien des espaces verts, l'entretien technique des bâtiments communaux, des travaux sommaires de voirie ainsi que des appuis logistiques. Cette convention a débuté le 1er juillet 2023 ; l'existence d'un avenant adopté en 2024, puis d'une nouvelle réévaluation en 2025, atteste d'ailleurs que ce cadre contractuel a été effectivement mis en oeuvre et ajusté dans la durée.
De même, la commune de Stiring-Wendel a approuvé, le 11 avril 2025, une convention d'entente avec la commune de Spicheren, membre du même EPCI (communauté d'agglomération de Forbach Porte de France). Cette convention a pour objet de permettre à Stiring-Wendel d'assurer, pour le compte de Spicheren, le balayage de voies publiques, cette dernière ne disposant ni du matériel adapté ni du personnel nécessaire. Le document précise que la convention est conclue pour une première période allant du 1er juin 2025 au 31 décembre 2025, avec possibilité de reconduction annuelle, et que les interventions sur le territoire de Spicheren sont prévues deux fois par mois au maximum, sous réserve des disponibilités du matériel et des équipes.
Ainsi, la suppression de l'ancien article L. 5815-1 n'a pas seulement corrigé une incohérence historique du droit applicable en Alsace-Moselle ; elle a également rendu à ces communes l'accès à un outil de coopération légère, particulièrement adapté aux besoins quotidiens de gestion locale. Les cas observés en Moselle montrent que les ententes intercommunales peuvent désormais y prospérer dans des domaines très concrets, qu'il s'agisse des services techniques ou de l'entretien de la voirie, selon une logique de souplesse contractuelle et de mutualisation ciblée des moyens.
Ces deux exemples relevés en Moselle montrent que l'entente intercommunale ne saurait être regardée comme un instrument réservé à une catégorie homogène de communes. Elle peut, au contraire, concerner des collectivités de tailles très variables, comme l'illustrent les cas de Bronvaux (503 habitants) et de Marange-Silvange (6 539 habitants), d'une part, ainsi que de Spicheren (3 143 habitants) et de Stiring-Wendel (10 956 habitants), d'autre part. Ces données confirment que l'intérêt de l'entente ne tient pas à un seuil démographique particulier, mais à sa capacité à apporter, avec souplesse, une réponse contractuelle à des besoins opérationnels communs, notamment entre communes disposant de moyens inégaux.
4. L'absence de statistique officielle sur les ententes intercommunales
Force est de constater l'absence de statistique officielle nationale réellement exploitable.
Cette lacune tient, tout d'abord, à la nature même de l'entente, qui constitue une formule de coopération souple, dépourvue de personnalité juridique. En outre, la création d'une entente intercommunale n'est pas subordonnée à une autorisation préfectorale préalable. Parce qu'elle procède d'une logique conventionnelle, sans création d'une personne morale distincte, l'entente ne fait pas l'objet du même niveau de traçabilité administrative que les EPCI ou les syndicats. Il en résulte qu'il n'existe pas, à ce jour, de liste nationale publique, exhaustive et structurée des ententes intercommunales mentionnant, pour chacune d'elles, son objet, sa composition et sa date de création. Ainsi, l'outil national d'information sur l'intercommunalité, dit « BANATIC », ne recense pas les ententes intercommunales18(*).
Dans ce contexte, le principal point de repère national ancien demeure la réponse ministérielle publiée le 5 juin 2008 à la question écrite de notre ancien collègue Jean-Louis Masson19(*). Cette réponse recensait alors 16 ententes intercommunales en France, réparties dans huit départements : quatre dans l'Ain, deux dans le Cantal, deux en Corrèze, une dans la Creuse, une dans le Finistère, quatre en Gironde, une en Savoie et une en Seine-et-Marne. Toutefois, ce chiffrage ne saurait être tenu pour un état permanent, consolidé et régulièrement mis à jour des ententes ; il s'agit d'un constat ponctuel, formulé à la date de la réponse ministérielle.
5. Éclairage de droit comparé : des instruments analogues aux ententes dans les systèmes étrangers
La note de législation comparée précitée20(*) montre que des instruments fonctionnellement proches de l'entente intercommunale française existent dans l'ensemble des pays étudiés, avec, en particulier, un haut niveau de précision en Allemagne. Le droit allemand de la coopération intercommunale distingue en effet plusieurs niveaux de coopération souple, tous dépourvus de personnalité morale et protégeant l'autonomie des communes membres.
Le premier instrument, le groupement de travail (Arbeitsgemeinschaft), repose sur un contrat de droit public entre communes, sans transfert de compétences ni création d'une personne morale distincte. Son objet est la coordination, la préparation et l'harmonisation de projets communs, dans une logique de concertation sans dessaisissement. Il correspond ainsi très précisément à la logique de l'entente intercommunale française. Mais le droit bavarois va plus loin en permettant la constitution d'un « groupement de travail spécial » (besondere Arbeitsgemeinschaft) dont les délibérations peuvent avoir un caractère exécutoire, et en contraignant les communes membres à se prononcer dans un délai de trois mois sur les propositions du groupement. Ce mécanisme de contrainte procédurale souple, qui préserve la maîtrise juridique de la commune tout en l'inscrivant dans le rythme de la coopération, constitue une piste de réflexion que le droit français de l'entente n'a pas encore explorée
* 9 Décision n° 353737
* 10 AN, QE n° 36628 de Mme Annie Chapelier, JOAN, 22 juin 2021, « La compétence scolaire des communes ».
* 11 Sénat, QE n° 11030 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat, 29 août 2019, p. 4404, « Regroupement pédagogique intercommunal pour les écoles primaires ».
* 12 « La compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques et aux défis d'aménagement du territoire » - rapport d'information n° 186 (2025-2026) fait par MM. Bernard DELCROS, Laurent SOMON, Mme Corinne FÉRET et M. Bernard BUIS au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, déposé le 4 décembre 2025, recommandation n° 6 : https://www.senat.fr/rap/r25-186/r25-1865.html
* 13 Tel n'est pas le cas de la police intercommunale prévue à l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure : en effet, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a assoupli les conditions de mutualisation des agents de police municipale (article 61) au niveau intercommunal. Ainsi, la décision de recruter des agents de police municipale est prise par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci. Cette condition de majorité qualifiée pour le recrutement des policiers municipaux par l'EPCI s'explique par la volonté de concilier le transfert de la gestion des agents de police municipale avec le respect de l'intérêt des différentes communes membres du groupement, d'autant que certaines d'entre elles peuvent être dépourvues de police municipale.
* 14 Le fichier statistique transmis par la DLPAJ recense les communes et EPCI dotés d'un service de police municipale et identifie, par une colonne dédiée, les communes participant à une police pluricommunale au sens de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. En revanche, il ne comporte aucune variable permettant d'identifier les communes couvertes par les 61 polices intercommunales d'EPCI à fiscalité propre ni par les 30 polices intercommunales de syndicats de communes. Le nombre de communes effectivement couvertes par ces dispositifs institutionnalisés n'est donc pas disponible dans les sources publiques accessibles à la mission.
* 15 « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens d'agir » - rapport d'information n° 671 (2024-2025), fait par Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, déposé le 28 mai 2025 : https://www.senat.fr/rap/r24-671/r24-671_mono.html
* 16 « Ancrage territorial de la sécurité intérieure » - Rapport d'information n° 323 (2020-2021) fait par M. Rémy POINTEREAU et Mme Corinne FÉRET, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 29 janvier 2021 : https://www.senat.fr/rap/r20-323/r20-323_mono.html
* 17 Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-097.html
* 18 BANATIC, Base nationale sur l'intercommunalité et autres collectivités, est la base mise à disposition sous l'égide du ministère de l'intérieur pour consulter et extraire des données sur les groupements de collectivités. Cette base est conçue pour documenter les intercommunalités et autres structures institutionnalisées, au moyen d'informations relatives notamment à leur nature juridique, à leur périmètre, à leur date de création et à certains éléments administratifs ou financiers.
* 19 Question écrite n° 02849 de M. Jean-Louis Masson, « Ententes intercommunales », publiée au Journal officiel du Sénat le 13 décembre 2007, réponse publiée le 5 juin 2008 : https://www.senat.fr/questions/base/2007/qSEQ071202849.html
* 20 Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html