B. DES CONVENTIONS DE PRESTATION DE SERVICE
1. Un outil distinct de l'entente
Un autre outil, distinct de l'entente, permet à deux communes d'organiser des coopérations, sans recourir au cadre de l'EPCI-FP : la convention de prestation de services.
Cette dernière répond à une logique différente de celle de l'entente : elle n'est pas orientée vers la conduite commune d'une action, mais vers la fourniture, par une commune, d'une prestation déterminée au profit d'une autre. Alors que l'entente organise une coopération de projet, la convention de prestation de services s'inscrit, elle, dans une coopération d'appui.
La convention de prestation de service permet à une commune A d'exécuter, pour le compte d'une commune B, des tâches précisément identifiées, sans transfert de compétence ni création d'une structure nouvelle. La commune B demeure compétente pour décider, fixe ses besoins, conserve la responsabilité de ses actes et de son service ; la commune A n'intervient que comme prestataire public, dans le cadre défini par la convention entre les deux communes. La prestation se déroule selon la modalité de relation client/fournisseur.
2. Le cadre juridique, marqué par des assouplissements récents
Le régime des conventions de prestation de services a été introduit par l'article 68 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a créé dans le CGCT un cadre conventionnel de coopération entre collectivités et groupements ; à ce stade, les communes n'étaient toutefois pas encore visées en tant que telles.
Une première extension est intervenue avec la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), dont l'article 72 a permis la conclusion de conventions de prestation de services entre communes, mais seulement lorsqu'elles étaient membres d'un même EPCI à fiscalité propre.
Une seconde étape, décisive, a été franchie avec la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Depuis l'entrée en vigueur de son article 65, l'article L. 5111-1 du CGCT permet désormais de conclure de telles conventions directement « entre des communes », sans exiger qu'elles appartiennent au même EPCI.
3. L'intérêt pratique du dispositif et son vaste champ d'application
L'intérêt de la convention de prestation de services tient à sa souplesse d'emploi. Elle permet à une commune insuffisamment dotée de recourir aux moyens humains, techniques ou organisationnels d'une autre commune sans entrer dans des montages institutionnels plus lourds.
Elle répond ainsi à des besoins très concrets de gestion quotidienne, tout particulièrement dans les petites et moyennes communes.
L'exemple informatique est à cet égard particulièrement éclairant : une commune A dotée d'un service structuré peut assurer, pour une commune voisine B, la maintenance du parc, la supervision des réseaux, la sécurisation des données, l'assistance aux agents et l'administration des logiciels utilisés par les services municipaux. Le même schéma peut être transposé à l'instruction des permis et déclarations préalables, à l'entretien courant de la voirie, à la confection de la paie, à la gestion des archives, à certains services de restauration scolaire ou à d'autres fonctions techniques ou administratives pour lesquelles une commune isolée ne dispose pas de la taille critique suffisante. En pratique, cet instrument permet donc de valoriser des ressources publiques déjà existantes, de sécuriser la continuité du service public et de réaliser des économies d'échelle, sans remettre en cause l'autonomie institutionnelle des communes parties à la convention.
La logique demeure toujours la même : la commune A fournit un service déterminé à la commune B, mais celle-ci ne se dessaisit ni de sa compétence ni de sa responsabilité.
4. La question du droit de la commande publique
C'est sur ce point que la vigilance juridique doit être la plus grande. La convention de prestation de services présente en principe un caractère onéreux : la commune bénéficiaire rembourse à la commune prestataire le coût réel du service rendu, en tenant compte notamment du temps de travail des agents, des charges de fonctionnement et, le cas échéant, des coûts liés aux équipements mobilisés. Cette rémunération doit demeurer strictement compensatrice, sans marge bénéficiaire.
L'article L. 5111-1 du CGCT prévoit expressément que, lorsque les prestations portent sur des services non économiques d'intérêt général, ces conventions ne sont pas soumises aux règles du code de la commande publique.
En revanche, en dehors de ces hypothèses, la qualification ne peut être tenue pour acquise : lorsque la convention répond à un besoin individualisé de la commune bénéficiaire et que la prestation présente un caractère économique, le risque de requalification en marché public demeure réel. Le texte précise d'ailleurs que la seule participation au financement d'une prestation ne saurait, à elle seule, être assimilée à une coopération. La prudence commande donc de vérifier, dans chaque cas, l'objet exact de la convention, les conditions de sa rémunération, l'absence de logique lucrative et la place qu'elle occupe, ou non, sur un marché concurrentiel.
5. Tableau récapitulatif : entente / convention de prestation de services
Le tableau ci-dessous met en lumière les principales différences de régime, d'objet et de finalité entre l'entente et la convention de prestation de services, afin de mieux cerner la spécificité de chacun de ces deux instruments de coopération locale.
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Critère |
Entente |
Convention de prestation de services |
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Fondement principal |
Article L. 5221-1 du CGCT |
Article L. 5111-1 du CGCT |
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Logique dominante |
Coopération horizontale |
Coopération fonctionnelle |
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Forme juridique |
Convention entre les communes |
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Finalité |
Mener une action commune ou gérer un objet d'utilité commune |
Répondre à un besoin déterminé d'une commune bénéficiaire |
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Position des parties |
Partenaires juridiquement égaux |
Commune prestataire/commune bénéficiaire (client) |
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Objet |
Ouvrages, institutions ou missions d'intérêt commun |
Prestations techniques, administratives ou fonctionnelles précisément définies |
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Exemple type |
Exploitation conjointe d'un service ou d'un équipement d'utilité commune |
Commune A assurant pour une commune B l'informatique, l'instruction des autorisations d'urbanisme, la paie ou l'archivage |
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Rapport aux compétences |
Chaque partie agit dans le cadre de ses attributions pour un objet commun |
Aucun transfert de compétence ; la commune bénéficiaire reste compétente et responsable |
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Organisation des services |
Coopération souple, pouvant impliquer une mise en commun de moyens |
Pas de réorganisation institutionnelle ; les agents restent sous l'autorité de leur commune d'origine |
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Dimension financière |
Frais communs ou compensation de charges, selon l'objet |
Rémunération en principe calculée au coût réel du service rendu |
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Risque au regard de la commande publique |
Appréciation au cas par cas ; exclusion admise si la coopération est réelle et non lucrative |
Risque plus marqué de requalification en marché public si la prestation est économique et individualisée |
6. Éclairage de droit comparé : la convention de prestation de service et ses équivalents en droit allemand
La note de législation comparée de la division de la législation comparée21(*) apporte sur ce point un éclairage particulier. Le droit allemand connaît, sous la forme de la « convention à objet déterminé » (Zweckvereinbarung), un instrument fonctionnellement très proche de la convention de prestation de services française. Cet instrument permet à plusieurs communes de transférer à l'une d'entre elles certaines tâches déterminées, d'exercer conjointement certaines missions, ou de mettre des agents à la disposition des autres, sans créer de personne morale nouvelle.
L'expérience allemande illustre en outre l'intérêt pratique de modèles de conventions types publiés par les ministères régionaux, par exemple, en Bavière, pour la mutualisation d'agents spécialisés tels que les délégués à la protection des données, ce qui permet de régler par avance les questions complexes de responsabilité civile et de répartition budgétaire. Une telle démarche de standardisation des clauses-types serait de nature à réduire les coûts de transaction juridique auxquels font face les communes françaises, notamment les plus petites, lorsqu'elles souhaitent conclure une convention de prestation de services. Elle pourrait également figurer parmi les bonnes pratiques à intégrer dans la mise à jour du Guide des coopérations recommandée par la mission (cf V. Les recommandations de la mission).
* 21 Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html.