C. DES ARTICULATIONS À RENFORCER
1. Avec les contrats Quartiers 2030 : une intégration possible mais non prescriptive
Les contrats « Engagement Quartiers 2030 », signés en 2024 pour une durée de six ans, constituent le cadre principal de la politique de la ville pour la période actuelle. Ils ont été élaborés à partir de diagnostics locaux et de concertations associant l'ensemble des acteurs des QPV, sans structure imposée par le niveau national -- contrairement à la précédente génération des contrats de ville, qui comportaient des piliers obligatoires.
L'ANCT indique que la thématique de l'accès aux droits est « presque systématiquement » identifiée dans ces contrats, et que lorsqu'une maison France Services existe, elle est identifiée comme « levier principal de l'accès aux droits sur le territoire ». Les maisons France Services constituent d'ailleurs le dispositif de droit commun le plus référencé dans le champ de l'accès aux droits dans les contrats Quartiers 2030, devant les centres sociaux et les CCAS.
Pour autant, l'audition du ministre de la Ville a mis en évidence une articulation encore faible entre le déploiement des nouvelles labellisations et les priorités des contrats Quartiers 2030. Le sénateur Hervé Reynaud a proposé d'articuler plus systématiquement l'ouverture de nouvelles structures avec ces contrats -- une recommandation que le ministre a jugée pertinente. La préfecture de la Loire a également estimé nécessaire une meilleure structuration sur ce point.
La logique souhaitable serait la suivante : les contrats Quartiers 2030 identifient les QPV où le déficit d'accès aux droits est le plus marqué, et les nouvelles labellisations France Services sont prioritairement orientées vers ces territoires. Cette préconisation ne crée pas de dépense supplémentaire -- elle organise mieux l'existant. C'est l'objet de la recommandation n° 1 du présent rapport.
Le président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, M. Bernard Delcros, souligne également l'intérêt de la mutualisation entre la maison France Services et les structures existantes sur le territoire -- centres sociaux, CCAS, agences postales, secrétariats de mairie --, qui permet d'élargir les plages d'ouverture, de réduire les coûts et de créer une dynamique de proximité que les structures isolées ne peuvent offrir. Si cette logique de mutualisation est particulièrement pertinente en milieu rural, elle peut également s'appliquer en QPV, où des structures associatives portent souvent simultanément plusieurs missions. La nouvelle labellisation devrait dans tous les cas faire l'objet d'une concertation préalable avec les acteurs locaux pour éviter les doublons -- c'est l'objet de la recommandation n° 2.
Dans le même esprit, les agents d'accueil des mairies constituent un relais de proximité insuffisamment mobilisé. Le premier réflexe d'un habitant confronté à une difficulté administrative est souvent de se rendre en mairie. Or, les agents d'accueil municipaux ne connaissent pas toujours la localisation précise ni les missions des maisons France Services les plus proches, et ne peuvent donc pas orienter efficacement les usagers. Une information systématique de ces agents -- qui ne suppose aucun moyen supplémentaire -- constituerait un levier simple et immédiatement opérationnel pour élargir le public touché par le dispositif.
2. Avec les dispositifs d'aller-vers : un écosystème décisif en QPV
Aussi bien implantées soient-elles, les maisons France Services ne touchent pas spontanément les publics les plus éloignés des institutions. L'UDAF de la Loire l'a formulé sans ambiguïté : les habitants ne se déplacent pas toujours, et l'aller-vers est une condition nécessaire de l'efficacité du dispositif en QPV.
Cette réalité est confirmée par les chiffres. La synthèse mensuelle de février 202615(*) indique que 91 % des usagers se rendent en maison France Services pour bénéficier d'une aide à la réalisation d'une démarche administrative -- ce qui signifie qu'ils ont déjà franchi le pas de la démarche. Les personnes en situation de non-recours, qui ne savent pas qu'elles ont des droits ou qui ne croient pas pouvoir les exercer, n'apparaissent pas dans ces statistiques. Ce sont précisément celles que l'aller-vers cherche à atteindre.
Le réseau France Services dispose déjà de plusieurs outils en ce sens. Les 143 structures itinérantes -- bus, fourgons, et même une pirogue en Guyane -- constituent le dispositif le plus visible. L'ANCT cite l'exemple du bus France Services de la Courneuve, qui parcourt différents quartiers de Seine-Saint-Denis en allant au pied des habitations, et celui de Bordeaux, où un triporteur électrique complète la structure fixe pour faire connaître le dispositif. France Travail déploie de son côté des actions hors les murs -- places de l'emploi, opérations dans des clubs sportifs, agences éphémères chez des bailleurs sociaux à Marseille -- qui constituent autant de formes d'aller-vers complémentaires des maisons France Services.
L'UDAF de la Loire porte quant à elle deux bus itinérants qui desservent les QPV et zones rurales de la Loire, en lien avec les structures France Services fixes. Son audition a mis en évidence à la fois l'efficacité du modèle -- une proximité qui génère une réception plus favorable des services -- et sa fragilité : le modèle itinérant est très efficace mais coûteux, et sa pérennité dépend d'un financement croisé dont la reconduction n'est pas garantie. L'ANCT elle-même souligne que les dispositifs itinérants constituent un complément, et non un substitut, aux guichets fixes.
Les 88 adultes-relais présents dans des maisons France Services, financés à hauteur de 6,5 millions d'euros dans le cadre de la politique de la ville, constituent une autre ressource existante insuffisamment valorisée. Ces agents, souvent issus des quartiers qu'ils servent, et dotés d'une légitimité de proximité, n'ont pas le rôle d'accueil dévolu aux conseillers France Services : ils ont plutôt une fonction de médiation au sein de la structure, facilitant le lien entre les publics les plus éloignés des institutions et les conseillers. Leur présence dans les MFS en QPV devrait être systématisée et intégrée dans les contrats Quartiers 2030, sans que cela nécessite des financements nouveaux -- il s'agit de mieux articuler des ressources déjà existantes.
L'expérimentation « Territoire Zéro Non-Recours » (TZNR) menée à Rennes dans le quartier de Maurepas mérite également d'être mentionnée. Prévue jusqu'à fin 2026, cette initiative, conduite conjointement par la ville, le CCAS, le Département, la CAF, la CARSAT et la CPAM, vise à identifier systématiquement les situations de non-recours sur un territoire délimité, en mobilisant l'ensemble des acteurs de la chaîne, y compris les maisons France Services existantes. Ce modèle, qui ne crée pas de structure nouvelle mais organise mieux l'existant, illustre ce que pourrait être une politique cohérente d'aller-vers articulée avec le dispositif France Services.
3. Avec le droit commun des opérateurs : clarifier les responsabilités pour éviter la substitution
La question de l'articulation entre les maisons France Services et les services de droit commun des opérateurs est au coeur des tensions que ce rapport a identifiées. Elle peut être formulée simplement : les maisons France Services ont-elles vocation à compenser les défaillances du service public ordinaire dans les QPV, ou à le compléter une fois qu'il est correctement dimensionné ?
La réponse de principe est claire, et elle a été formulée par plusieurs acteurs lors des auditions : la politique de la ville impose la mobilisation prioritaire du droit commun avant toute intervention complémentaire. Les opérateurs nationaux ont, dans le cadre de leurs contrats d'objectifs avec l'État et de leurs contributions au fonds national France Services, la responsabilité d'adapter leurs propres capacités d'accueil aux besoins de leurs usagers en QPV. Inscrite dans les textes, cette exigence n'est pas toujours respectée dans les faits.
La DGCL formule ce principe avec clarté : « dans le cadre de la politique de la ville, la priorité est donnée en premier lieu à la mobilisation des dispositifs de droit commun, qu'ils relèvent de l'État, des organismes partenaires ou des collectivités territoriales. Ces acteurs doivent adapter leurs moyens à la hauteur des besoins des usagers. Dans le cadre de leurs contrats d'objectifs avec l'État, les opérateurs peuvent ainsi s'engager à augmenter leurs capacités de réception du public, permettant ainsi un désengorgement des maisons France Services ». C'est précisément ce levier -- existant, sans coût supplémentaire pour les finances publiques -- que la mission appelle à activer en priorité.
Elle constate, en outre, que dans les structures France Services, « il est de plus en plus constaté un effet de déport entre le guichet principal de l'opérateur vers la France Services, où la structure tend à devenir le guichet de droit commun ».
Le cas de Marseille est à cet égard emblématique : la fermeture provisoire de l'accueil spontané et la suppression de deux antennes CAF ont provoqué un report massif sur les Maisons France Services. Or, il n'est pas unique : lors de l'audition de la Défenseure des droits, Madame Claire Hédon, par la commission des Lois du Sénat, le même phénomène a été rapporté, tant dans l'Orne, par le Sénateur M. Olivier Bitz, que par la Défenseure elle-même : alors que le Sénateur regrettait que « les maisons France Services (...) constituent pour certains opérateurs un alibi pour poursuivre leur désengagement -- y compris depuis leurs propres centres d'accueil. Dans mon département, des usagers contactant de grands opérateurs nationaux se voient renvoyés vers France Services, c'est-à-dire vers un dispositif financé majoritairement par les collectivités locales. C'est un effet pervers : parce que ça marche, certains opérateurs en profitent pour se désengager davantage », la Défenseure des Droits a acquiescé :
« Je constate exactement la même chose : une maison France Services ouvre, et le CPAM referme un accueil. Ce n'est pas acceptable. Et cette réalité repose financièrement sur les collectivités locales, pour ce qui devrait relever de l'État -- c'est une vraie question de principe.
Le renvoi des usagers depuis les services publics vers les maisons France Services, (...) n'est pas admissible -- ni dans un sens ni dans l'autre ».
Interrogée à ce sujet, la CNAF se montre plutôt sur la défensive : elle indique que faute d'accès aux dossiers des allocataires, les maisons France Services ne peuvent pas se substituer aux accueils CAF : elles apportent un premier niveau d'information et d'orientation, pas une réponse individualisée. Les statistiques de fréquentation des accueils CAF ne montrent d'ailleurs pas de baisse malgré l'essor des maisons France Services -- ce qui confirme, selon la CNAF, que les deux réseaux sont complémentaires et non substituables.
Le phénomène de déport n'en demeure pas moins réel, et constitue un signal d'alarme que la mission tient à inscrire dans le débat public : si les maisons France Services devaient progressivement se substituer aux guichets des opérateurs plutôt que les compléter, c'est la nature même du dispositif qui serait dénaturée.
La résolution de ces tensions suppose deux choses. D'une part, exiger des opérateurs qu'ils respectent leurs obligations de droit commun dans les QPV -- ce que l'accord-cadre prévoit sans que les mécanismes de vérification soient suffisamment opérationnels. Pour la Défenseure des Droits, la question des moyens des grands opérateurs est clairement posée : « Pour y remédier, il faut aller fouiller les contrats d'objectifs et de moyens de l'Assurance maladie et des allocations familiales : quand on demande à ces organismes de réduire leurs effectifs, il ne faut pas s'étonner qu'ils ferment des accueils. La question des moyens humains dans les services publics est absolument centrale ».
D'autre part, il faut impérativement simplifier les démarches que ces opérateurs proposent en ligne, afin de réduire mécaniquement la pression sur les maisons France Services. L'extension du principe « dites-le-nous une fois » et la soumission des opérateurs à des audits de simplification analogues aux audits de label France Services constituent des leviers concrets qui pourraient être actionnés dans le prochain accord-cadre.
Le ministre de la Ville a cité à cet égard les travaux en cours du ministre David Amiel sur la modernisation de l'action publique, notamment via l'intelligence artificielle. Il a défendu une logique d'équilibre : maintenir une présence humaine de proximité tout en modernisant les outils numériques, plutôt que d'opposer les deux approches. C'est effectivement la bonne direction : non pas plus de maisons France Services pour compenser des démarches numériques mal conçues, mais des démarches mieux conçues qui réduisent le besoin de recourir aux maisons France Services pour des opérations qui devraient être simples.
La CNAF formule enfin une demande qui conditionne tout le reste : permettre l'échange de données entre les maisons France Services et les opérateurs pour faciliter les analyses sur les parcours d'usagers et leurs besoins. Sans cette infrastructure de données partagée, les maisons France Services resteront un dispositif dont l'impact réel sur l'accès aux droits ne pourra jamais être mesuré. C'est le préalable à toute politique cohérente d'implantation, de différenciation et d'évaluation -- et c'est l'objet de la recommandation n° 10 du présent rapport.
* 15 Voir en annexe, Rapport d'activité mensuel France Services