LISTE DES RECOMMANDATIONS
Axe 1 : Cibler et accélérer le déploiement dans les QPV
Recommandation n° 1 : Au sein des zones urbaines, prioriser les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour l'ouverture des maisons France Services restant à labelliser d'ici 2027, en fixant un objectif chiffré national, et prévoir dans les futures révisions des contrats « Engagements Quartiers 2030 » une mention systématique du réseau France Services dans les volets « accès aux droits ».
Recommandation n° 2 : Subordonner toute nouvelle labellisation à une concertation préalable associant le préfet de département, les élus locaux et les structures d'accueil existantes sur le territoire -- centres sociaux, CCAS, agences postales -- afin de privilégier la mutualisation et d'éviter les doublons avec des dispositifs déjà en place.
Axe 2 : Adapter le financement aux réalités des QPV
Recommandation n° 3 : Passer à un financement pluriannuel adossé à la durée des accords-cadres nationaux liant l'ANCT aux opérateurs partenaires, afin de mettre fin à la précarité annuelle qui fragilise notamment les porteurs associatifs en QPV. Cette mesure ne requiert pas de crédits supplémentaires : elle relève d'une réorganisation du calendrier budgétaire.
Axe 3 : Stabiliser et clarifier le périmètre du dispositif
Recommandation n° 4 : Intégrer l'Agirc-Arrco au bouquet de services des maisons France Services, en complément de la CARSAT, les conseillers réalisant d'ores et déjà ces démarches en pratique sans disposer des outils ni du back-office associés. Évaluer soigneusement les conséquences de toute intégration ultérieure d'opérateurs supplémentaires, afin de ne pas dégrader la qualité du service de premier niveau.
Recommandation n° 5 : Soumettre les opérateurs nationaux partenaires à un audit périodique de leurs procédures, selon une logique analogue aux audits de label France Services, et étendre le principe « dites-le-nous une fois » à l'ensemble des démarches relevant de ces opérateurs. Ces mesures sont sans coût pour les finances publiques.
Axe 4 : Améliorer la connaissance des publics et le pilotage du dispositif
Recommandation n° 6 : Enrichir le système d'information des maisons France Services en permettant le suivi des parcours des usagers et l'échange de données entre les structures et les opérateurs partenaires, afin de produire une analyse distinguant QPV et zones rurales et de mesurer l'impact réel du dispositif sur l'accès aux droits.
Recommandation n° 7 : Renforcer le rôle de l'animateur départemental France Services -- dont le poste a été généralisé à l'ensemble des départements depuis 2023 -- en lui confiant explicitement une mission d'animation et coordination entre les structures et les opérateurs partenaires : transmission en temps réel des évolutions du bouquet de services, facilitation des relations entre conseillers France Services et référents des opérateurs, et remontée des dysfonctionnements au niveau national.
Axe 5 : Renforcer les outils au service des conseillers et des usagers
Recommandation n° 8 : Pérenniser le financement des conseillers numériques et les affecter systématiquement aux maisons France Services afin de renforcer la complémentarité entre accompagnement aux démarches administratives et médiation numérique. La fracture numérique constitue l'une des causes premières de la fréquentation des maisons France Services et ne peut être durablement réduite sans une présence humaine dédiée à la montée en autonomie des usagers.
Recommandation n° 9 : Mettre en oeuvre sans délai la convention entre France Travail et l'ANCT prévoyant le déploiement de l'outil « TradEmploi » dans les maisons France Services, en priorisant les structures implantées en QPV où les barrières linguistiques constituent un frein majeur à l'accès aux droits. Etudier la possibilité de mutualiser cet outil aux autres opérateurs.
Recommandation n° 10 : Engager une réflexion interministérielle sur la complexité des démarches administratives en ligne proposées par les opérateurs partenaires, dont la sophistication croissante constitue l'une des causes structurelles de la fréquentation des maisons France Services. Soumettre toute nouvelle démarche dématérialisée à une évaluation préalable de son accessibilité pour les publics en difficulté.
I. UN RÉSEAU CONÇU POUR LA RURALITÉ, CONFRONTÉ À UNE DEMANDE URBAINE CROISSANTE
A. LE PROGRAMME FRANCE SERVICES : GENÈSE ET ARCHITECTURE
1. Des MSAP aux Maisons France Services : une montée en exigence
Le programme France Services est l'héritier direct des maisons de services au public (MSAP), créées par la loi NOTRe du 7 août 2015. Conçues pour regrouper sous un même toit l'accès à plusieurs services publics, le réseau MSAP comptait 1 340 structures à la fin de l'année 2018. Mais le bilan du dispositif était mitigé : qualité très hétérogène d'une structure à l'autre, modèle de financement insuffisant, cahier des charges peu exigeant et couverture territoriale limitée -- autant de faiblesses relevées dans le rapport Delcros de juillet 2022 pour la commission des finances du Sénat8(*) :
Prenant acte de ces insuffisances, le programme France Services est annoncé par le Président de la République lors de la conférence de presse du 25 avril 2019, avec pour objectif : « d'assurer l'accès aux services publics à moins de 30 minutes avec un accompagnement personnalisé pour les démarches de la vie quotidienne ».
La circulaire du Premier ministre du 1er juillet 2019 lui assigne trois objectifs :
- une plus grande accessibilité des services publics par des accueils polyvalents ;
- une plus grande simplicité des démarches par le regroupement en un même lieu de l'ensemble des services de l'État et de ses opérateurs ;
- une qualité de service renforcée.
Le programme France Services ne naît donc pas ex-nihilo : sur les 1 340 MSAP existantes, près de 90 % sont labellisées France Services et représentent encore environ 1 200 structures du réseau actuel. En revanche, il élève le niveau d'exigence et homogénéise une offre qui était jusqu'alors trop disparate.
Il convient d'ajouter que la dématérialisation croissante des services publics, engagée en parallèle, a elle-même amplifié le besoin d'accompagnement humain que le programme entend satisfaire : en rendant les démarches plus complexes pour une partie de la population, elle a renforcé la pertinence et l'urgence du dispositif.
2. Une architecture exigeante au service d'une offre homogène
La montée en exigence est la caractéristique la plus nette du passage des MSAP aux maisons France Services. Le cahier des charges du nouveau label est substantiellement plus exigeant, notamment sur les ressources humaines, l'implication obligatoire des opérateurs et les exigences de formation. Chaque structure France Services doit ainsi disposer d'au moins deux conseillers polyvalents, formés selon un cycle obligatoire de 70 heures comprenant un volet « socle » commun et un volet « métier » propre à chacun des opérateurs partenaires. La labellisation est conditionnée à la réalisation de cette formation, qui doit être renouvelée en cas de rotation de personnel (« turn-over ») -- situation particulièrement fréquente dans les QPV.
S'agissant de l'offre, les maisons France Services proposent un bouquet « socle » couvrant six thématiques -- formation emploi et retraite, justice, prévention santé, budget, état civil et famille, logement mobilité et courrier -- assuré par les douze opérateurs nationaux partenaires dont la participation est désormais obligatoire, ce qui constituait la limite principale des MSAP. Au-delà de ce socle, les structures peuvent développer des partenariats locaux et une offre complémentaire adaptée aux besoins de leur territoire.
L'organisation de chaque structure repose sur la distinction entre le « front office » -- c'est-à-dire, l'accueil de premier niveau assuré par les conseillers polyvalents -- et le « back office » des opérateurs, sollicités pour les situations complexes via des référents locaux dédiés, des permanences physiques ou des visioconférences. Cette articulation, indispensable au bon fonctionnement du dispositif, fonctionne de façon inégale selon les territoires et les opérateurs, comme l'ont souligné plusieurs auditions de la mission.
Le label est délivré par l'ANCT après un audit « qualité » confié à un cabinet extérieur. Des audits de contrôle sont ensuite conduits tous les deux à trois ans, pouvant donner lieu à un plan de remise en conformité ou, en dernier ressort, à une délabellisation. La Cour des comptes relève qu'une dizaine de délabellisations interviennent chaque année, généralement sous la forme d'un transfert du label à un nouveau porteur plutôt que d'une disparition pure et simple du service.
Les douze opérateurs nationaux
partenaire
du programme France Services9(*)
1. France Travail (ex-Pôle emploi) ;
2. Caisse nationale des allocations familiales (CNAF / CAF) ;
3. Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) ;
4. Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV / Assurance retraite) ;
5. Mutualité sociale agricole (MSA) ;
6. Urssaf ;
7. La Poste ;
8. Direction générale des finances publiques (DGFiP) ;
9. France Titres / Ministère de l'Intérieur ;
10. Ministère de la Justice (Point-Justice) ;
11 Agence nationale de l'habitat (via ses aides France Renov') ;
12 Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (depuis 2024).
Le financement des structures repose sur une subvention forfaitaire annuelle, identique pour toutes les structures. Cette subvention a fait l'objet d'une revalorisation progressive : de 30 000 euros jusqu'en 2022, portée à 35 000 euros en 2023 -- à la suite d'un amendement sénatorial adopté en loi de finances rectificative 2022 -- puis à 40 000 euros en 2024 et 45 000 euros en 2025.
En 2026, la subvention atteint 47 500 euros, composée comme suit :
- 25 000 euros sont issus du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT, programme 112) ;
- 22 500 euros proviennent du fonds national France Services (FNFS), alimenté par les contributions des opérateurs partenaires10(*).
L'objectif est d'atteindre 50 000 euros par structure en 2027.
Bien qu'encourageante, cette trajectoire ne comble pas l'écart avec les coûts réels. La Cour des comptes évalue le coût annuel moyen de fonctionnement d'une structure à environ 100 000 euros. Cet écart pèse sur les porteurs de projet, qui assument la différence. Il est d'autant plus préoccupant dans les QPV, où le coût de fonctionnement est estimé à près de 200 000 euros par an, contre environ 80 000 euros en zone rurale, en raison d'une fréquentation structurellement plus élevée et de besoins d'accompagnement plus intenses. La subvention forfaitaire uniforme ne tient aucun compte de ces écarts.
Une bonification de 10 000 euros existe pour les structures situées dans certaines zones rurales fragiles, introduite en loi de finances 2024. Aucune bonification équivalente n'est prévue pour les structures implantées en QPV - alors même que leurs coûts de fonctionnement sont structurellement supérieurs.
3. Un réseau proche de la maturité : 2 865 structures et 99,7 % des Français à moins de 20 minutes d'une maison France Services
En moins de cinq ans, le programme France Services a atteint une couverture territoriale plus que satisfaisante. Le réseau compte 2 865 structures labellisées pour un objectif de 3 000 à horizon 2027. Selon l'ANCT, 99,7 % des Français sont désormais situés à moins de vingt minutes d'une maison France Services -- l'objectif initial, 90 % des Français à moins de trente minutes, ayant été largement dépassé.
Cette montée en puissance a suivi une logique en deux temps :
- La première phase, de 2019 à 2022, s'est concentrée sur le développement quantitatif du réseau, prioritairement dans les territoires ruraux et les petites villes, qui représentent encore aujourd'hui près de 70 % des structures. Cette orientation répondait à la priorité politique initiale : lutter contre le sentiment d'abandon des territoires peu denses ;
- La deuxième phase, à partir de 2022, a élargi les priorités à la qualité de service, et porté une attention croissante aux zones urbaines et aux QPV.
En termes d'activité, la croissance est remarquable. Depuis 2020, près de 20 millions de demandes ont été traitées. En février 2026, le réseau enregistre 906 300 usagers mensuels, soit 45 300 usagers journaliers, et atteint un ratio d'activité record de 22,3 actes journaliers par structure en moyenne. 70 à% des demandes sont traitées en moins de vingt minutes. Les indicateurs de satisfaction sont élevés : 97 % de taux de satisfaction et 91 % des démarches réalisées en un seul rendez-vous.
Cette performance globale ne doit cependant pas masquer des disparités territoriales profondes. Les ratios de couverture illustrent des inégalités frappantes : on compte une maison France Services pour 150 000 habitants à Paris, pour 110 000 dans les Hauts-de-Seine, pour 60 000 dans les Bouches-du-Rhône, contre une pour 11 000 en Dordogne, sept pour 500 habitants dans le Cantal. Ces écarts reflètent d'abord les différences de superficie entre territoires, mais ils soulignent surtout que la couverture géographique quantitative ne dit rien de l'adéquation entre l'offre et les besoins des populations.
Cette tension entre une couverture quasi universelle et des besoins différenciés selon les territoires constitue le défi majeur de la phase actuelle du programme. Le réseau est presque à maturité géographique : la question n'est plus de savoir combien de structures ouvrir, mais comment les calibrer et les organiser pour répondre aux enjeux spécifiques des territoires les plus fragiles -- au premier rang desquels les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Tableau 1 - Indicateurs de performance du programme France Services (2023-2028)
Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL), réponses au questionnaire sénatorial, avril 2026.
* 8 « Les maisons France services, levier de cohésion sociale », rapport d'information n° 778 (2021-2022), déposé le 13 juillet 2022, par M. Bernard Delcros, Sénateur.
* 9L'intégration de l'Agirc-Arrco au bouquet fait l'objet de discussions en cours au moment du dépôt du présent rapport (voir recommandation n° 4).
* 10 S'agissant du FNFS, 12 partenaires contribuent à son financement, les opérateurs France Travail, la CNAF, la CNAM, la CCMSA, la CNAV, La Poste, l'Anah et depuis 2025 l'Urssaf ainsi que les administrations suivantes, la DGFIP, le ministère de l'Intérieur, le ministère de la Justice et la direction générale de l'énergie et du climat. En 2026, le GIP Union Retraites complète cette liste. Source : DGCL, audition du ministre de la Ville.