EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances entend une communication de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sur les points de blocage de la performance de la direction des services de la navigation aérienne et les moyens de les surmonter.
M. Claude Raynal, président. - Nous en terminons par la communication de notre collègue Vincent Capo-Canellas sur les points de blocage de la performance de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) et les moyens de les surmonter.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Ce n'est jamais agréable à entendre mais, en termes de performance du contrôle aérien, la France est à la traîne au niveau européen. Le constat est implacable. Dès 2018, j'avais alerté sur le sujet dans le cadre d'un premier rapport.
En 2025, le contrôle aérien français a causé 36 % des retards de vols en Europe. Cela représente 6,6 millions de minutes de délais, qui ont entraîné une perte de 800 millions d'euros pour les compagnies et des désagréments pour les passagers.
Les prévisions d'Eurocontrol sont inquiétantes. Si des mesures ne sont pas prises rapidement, du fait de sa situation géographique, la France deviendra un point de blocage majeur dans le ciel européen au cours des prochaines années.
Plusieurs causes structurelles expliquent cette situation regrettable et ces sombres perspectives. En raison d'un quasi gel des recrutements au coeur de la crise sanitaire, les effectifs de contrôleurs sont insuffisants. Or, un choc démographique sans précédent arrive devant nous, sachant que 30 % des contrôleurs prendront leur retraite entre 2029 et 2035.
Trop longue par rapport aux standards européens, la durée de formation des contrôleurs français, qui s'étale sur cinq ans, impose d'anticiper en amont les décisions de recrutements et cause une inertie structurelle de l'évolution des effectifs.
Dans le cadre du dernier protocole social de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), en contrepartie de primes, des mesures de flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs ont été instaurées. Malgré les mauvais résultats constatés en 2025, notamment en raison d'une grève au mois de juillet, ces mesures commencent à porter leurs fruits ; parmi celles-ci, les plus pertinentes mériteraient d'être davantage mobilisées. Leur coût ne doit cependant pas être négligé, d'autant que celui-ci avait été sous-estimé à l'origine, du fait de prévisions de trafic inférieures à la réalité.
Cependant, malgré ces dispositifs, la productivité du contrôle aérien français reste inférieure à celle de ses homologues européens, et les procédures d'allocation des ressources de contrôle aux périodes de pics de trafic restent trop contraintes. Notamment en raison du principe du travail en équipe, ancré dans la culture de notre contrôle aérien, l'organisation du travail demeure plus rigide que les standards européens. Tout cela méritera d'être à nouveau examiné dans le cadre du dialogue social.
Le retard technologique de la DSNA et l'obsolescence croissante de ses infrastructures techniques affectent également, de façon structurelle, la performance du contrôle aérien. Ces phénomènes d'obsolescence sont à l'origine de dysfonctionnements et de pannes à répétition. À ce jour, la DSNA ne dispose pas d'un plan de maîtrise des risques techniques ; j'en recommande la conception de manière urgente.
Le contrôle aérien est un service industriel et commercial financé par des redevances payées par les compagnies. Cette activité dépend du trafic aérien, qui détermine les besoins et les recettes. Pourtant, la DSNA étant une direction du ministère des transports - cas unique en Europe - et les contrôleurs des agents de l'État, le contrôle aérien est soumis aux contraintes appliquées aux effectifs et aux crédits du budget de l'État. La situation est paradoxale : alors que les recettes augmentent, on contraint fortement les dépenses, à un moment où il serait utile de les utiliser pour le recrutement.
Cette réalité conduit en effet à des difficultés lorsque l'on observe, d'un côté, une hausse du trafic et, de l'autre, des contraintes qui pèsent sur les finances publiques. Cela s'est passé en 2026 comme en 2025, le budget annexe étant exposé à des mesures d'économies transversales, quand bien même le trafic augmentait et que des vagues de départs à la retraite de contrôleurs se profilaient à l'horizon.
À court terme, pour éviter le scénario noir promis par les projections d'Eurocontrol, il est impératif de desserrer ces contraintes budgétaires afin d'accélérer le recrutement de nouveaux contrôleurs. Le besoin supplémentaire est estimé à 60 contrôleurs par an, dès 2027 et pour quelques années. Le coût de ce recrutement sera financé par l'augmentation des redevances aériennes, plus importante qu'anticipée.
Je propose d'affecter cette augmentation au recrutement plutôt que de rendre les recettes aux compagnies. Le budget annexe pourra également se désendetter plus rapidement que prévu.
Je n'imagine pas cela sans efforts complémentaires de la DSNA, tant en termes de productivité que de transparence sur les effets des moyens budgétaires déployés. Je propose une série de recommandations exigeant que la DSNA soit plus transparente au sujet de l'évaluation de l'efficacité et de l'utilité des mesures de flexibilité de l'organisation du travail des contrôleurs.
Je propose également de réduire la durée de formation des contrôleurs aériens pour tendre vers la moyenne européenne de trois ans ; le mouvement sera progressif, mais il est temps de l'engager.
Enfin, je propose de créer les conditions pour allouer avec plus d'efficacité les ressources de contrôle au trafic réel, via une meilleure planification du temps de travail et de l'organisation des équipes de contrôleurs. Cela induit une gestion optimisée des contrôleurs affectés à des tâches administratives ou d'enseignements, et la poursuite de l'assouplissement de l'organisation du travail des contrôleurs pour converger vers les standards européens.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Il convient d'améliorer le modèle actuel. Je vois un lien avec la problématique de la desserte intérieure. Si les mêmes difficultés sont rencontrées, cela constitue un obstacle supplémentaire au maintien de certaines lignes pourtant indispensables au désenclavement de nos territoires.
M. Jean-Raymond Hugonet. - La formation des contrôleurs français est la meilleure du monde, de même que le matériel fabriqué par le groupe Thales pour assurer le contrôle d'approche. Nous disposons d'un pôle d'excellence. L'assouplissement doit s'effectuer de manière mesurée et contrainte, car la pression qui s'exerce sur ces personnels est importante. Cela justifie notamment la gestion des effectifs par équipe. Et il faut veiller à ne pas casser un modèle qui a fait ses preuves.
M. Jean-François Rapin. - Les chiffres sont inquiétants, et le problème des ressources humaines semble indéniable.
Les retards sont avant tout liés à l'approche et au contrôle au sol - et non au contrôle en route de la circulation aérienne. Je m'interroge sur la capacité des grands aéroports à pouvoir affronter un trafic plus important. Seront-ils capables, dans les prochaines d'années, d'accueillir un nombre d'avions plus élevé, avec toutes les conséquences que cela suppose au niveau du contrôle aérien ?
M. Marc Laménie. - Ma question porte sur la formation des contrôleurs aériens. Pourquoi celle-ci est-elle de cinq ans en France, contre trois ans en moyenne au niveau européen ?
M. Claude Raynal, président. - Pour suivre le sujet depuis longtemps, les améliorations sont peu sensibles et les résultats, en termes de retards, peu glorieux. Le retard technique aussi est important. La modernisation des tours de contrôle se fait attendre, on progresse lentement. Au regard de la position géographique de la France en Europe, il est impossible de demander aux compagnies de ne pas passer par le ciel français.
M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Cette année, j'ai hésité avant de choisir ce contrôle budgétaire. J'avais commencé à travailler sur le sujet en 2018 ; j'avais, à l'époque, insisté sur les grands programmes : 4-Flight, sur la numérisation du contrôle en route ; Coflight, sur les plans de vol ; et Sysat, sur les approches. Les budgets ont alors augmenté de 138 %. Concernant le programme 4-Flight, cinq centres en route sont concernés, soit 80 % du trafic et des délais. Les centres de Reims, d'Athis-Mons et d'Aix-en-Provence sont opérationnels, et pour ceux de Bordeaux et de Brest, le programme devrait être déployé fin 2028.
La DSNA a été courageuse à Aix-en-Provence, où elle a dû gérer des situations compliquées. Au regard des difficultés, chaque chef d'équipe peut choisir de baisser la capacité ; dans ce cas, on fait attendre les avions. La DSNA négocie avec ses homologues européens, et il arrive que des trafics soient écartés ; certains avions partent d'Espagne ou d'Italie et nous contournent. Du point de vue environnemental, ce n'est pas la meilleure option.
Avec l'aboutissement de ces grands programmes, nous nous conformerons aux normes européennes juste avant que celles-ci ne changent à nouveau...
Il y a encore des vieux systèmes dont on ne sait pas se passer. La DSNA doit réaliser un inventaire technique, un plan de gestion des risques et supprimer les vieux appareils. On demande aux ingénieurs électroniciens, formés aux techniques actuelles, de travailler sur des modèles datant de vingt ans ou de trente ans ; cela ne peut pas durer.
Concernant la gestion des ressources humaines, je ne propose pas de révolution. J'ai rencontré les organisations nationales et locales. Le montant du protocole social a été estimé par la commission des finances. J'étais de ceux qui, l'an dernier, ont demandé une augmentation pour l'accompagnement social. Subsiste une forme de rigidité.
Si l'on fait le choix d'autoriser des recrutements supplémentaires, la DSNA devra également faire des efforts en termes de transparence, de manière à pouvoir observer les effets des mesures. Il s'agit de s'adapter et d'utiliser des techniques qui fonctionnent ailleurs.
Je partage les avis du président et du rapporteur général sur la nécessité d'améliorer le modèle. Les formations sont d'excellente qualité, mais plus longues que celles qui sont observées en Europe. Cela nous contraint. Des mesures sont discutées par la DSNA et les organisations professionnelles.
Je propose notamment que la fin de la formation s'effectue dans les centres ; de la sorte, cela pourrait faire gagner six ou neuf mois. L'impératif de sécurité passe avant tout, et ce type d'avancées ne peut pas se décréter.
Vous avez évoqué le matériel de pointe du groupe Thales ; le problème est que nous ne disposons pas des derniers modèles.
Le sujet de la desserte intérieure est important. Parfois, les retards touchent aussi les vols intérieurs, et il s'agit de ne pas rebuter les passagers.
Les chiffres du défi démographique sont inquiétants. La crise sanitaire du covid a retardé la prise de décision ; désormais, il faut traiter le sujet.
Le monde aérien est une chaîne qui comprend de nombreux intervenants. Dans cette chaîne, le contrôle aérien a une place considérable. Au-delà du sujet de la formation, d'autres éléments peuvent être optimisés. Les changements sont lents à se mettre en place. Du point de vue des contrôleurs, les réformes sont difficiles, contraignantes, parfois pesantes. La DSNA, de son côté, fait ce qu'elle peut. Mais je n'ai jamais vu Eurocontrol aussi alarmiste dans son diagnostic. Il s'agit d'être lucide et de pointer ce qui ne fonctionne pas.
La DGAC ne peut pas rester fermée sur elle-même ; elle doit regarder ce qui fonctionne ailleurs. Le contrôle français peut retrouver le niveau d'excellence mondial qu'il mérite. Cela se fera avec la contribution de tous les acteurs. Des efforts ont été engagés ; il est temps de passer à la vitesse supérieure.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.