B. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU INÉQUITABLE ET OPAQUE
1. Des mécanismes de compensation figés et défavorables aux collectivités
Les allocations compensatrices, censées neutraliser les pertes de recettes locales, sont généralement conçues pour compenser à l'euro près les collectivités lors de l'entrée en vigueur de la mesure fiscale. Les années suivantes, cette compensation n'évolue pas comme l'aurait fait, à taux constant, l'imposition locale du fait de la revalorisation annuelle des bases.
Pire, ces compensations, initialement conçues comme des contreparties directes, ont été, pour certaines, intégrées dans des enveloppes globales comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou soumises à des coefficients de minoration et ainsi transformée en variables d'ajustement budgétaire.
Cette minoration fait peser une double peine sur les collectivités. La première parce que l'engagement de compensation pris par l'État ne correspond pas au montant des produits effectivement supprimés lors de l'application de la mesure. La seconde par l'application de mesures d'ajustements qui ont pour effet de réduire encore le montant de la compensation. Ainsi pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, seulement 2,4 milliards d'euros ont été versés aux collectivités, en 2024, alors que le montant exonéré s'élevait à 4,5 milliards.
Ces ajustements entraînent un éloignement de la logique initiale de la compensation, qui avait pour principale finalité de ne pas faire peser sur les collectivités territoriales le coût des mesures de fiscalité locale décidées au niveau national. Or, avec ces ajustements, les allocations compensatrices deviennent de simples leviers budgétaires à la disposition de l'État. L'utilisation de ce mécanisme tend, in fine, à faire supporter aux collectivités le coût des mesures de suppression ou d'exonération de fiscalité locale alors même qu'elles n'en sont pas à l'initiative.
2. Une perte de maîtrise locale et une dépendance accrue à l'État
Les réformes récentes ont marqué un changement dans le mécanisme de compensation des suppression et exonération. Pendant longtemps, les trois principaux vecteurs juridiques utilisés par l'État pour compenser le coût de ces mesures aux collectivités étaient les transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités, les allocations compensatrices et la création d'une nouvelle fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle illustre cette méthode. La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales a privilégié un nouveau mode de compensation : le transfert d'une fraction d'un impôt national, (TVA) qui s'est accompagné d'un transfert de fiscalité locale des départements vers les communes.
Ces réformes ont donc privé les collectivités de plusieurs leviers fiscaux traditionnels (TP, taxe d'habitation, CVAE, etc.) pour les remplacer par des recettes nationales sur lesquelles les collectivités n'ont aucune marge de manoeuvre. Si cette solution a pu être favorable à court terme (grâce à la dynamique exceptionnelle de la TVA en 2021 et 2022), elle a aussi renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l'État.
Les années suivantes ont illustré la fragilité de cette compensation dans la durée. En 2025 l'État a gelé au montant de 2024 la TVA reversée aux trois catégories de collectivités concernées.
Le texte initial du PLF 2026 prévoyait qu'à compter de 2026, si le taux d'évolution des fractions de TVA versées aux collectivités territoriales était positif, ce taux serait diminué du taux de l'inflation et les montants correspondant écrêtés au profit du budget de l'État. Cette mesure n'a finalement pas été adoptée mais elle illustre les tentatives de l'État de contenir l'évolution des compensations.
Cette situation met en exergue une fragilité nouvelle. Lorsqu'une recette de fiscalité locale est remplacée par une fraction d'impôt national, la collectivité peut bénéficier d'une ressource dynamique pour un temps, mais elle devient plus exposée aux décisions budgétaires de l'État. La compensation cesse alors d'être seulement un mécanisme de réparation, elle devient un vecteur de dépendance financière.
Les collectivités sont aussi confrontées à un manque de visibilité. Elles doivent attendre le vote de la loi de finances pour connaître la minoration qui sera appliquée aux variables d'ajustement et donc, le montant qui leur sera versé au titre de cette allocation. La fraction de TVA transférée pose le même problème de visibilité, le produit qui leur sera versé dépend à la fois de la dynamique nationale de TVA mais aussi des arbitrages effectués chaque année en loi de finances.
3. Un manque de lisibilité et de transparence
Le système actuel de compensation est opaque et complexe
• Les règles de calcul sont dispersées (lois de finances, code général des impôts, décrets, etc.) ;
• Les collectivités ne disposent pas de documents de suivi consolidés pour évaluer l'impact réel des réformes ;
• Les compensations, initialement liées à une perte fiscale précise, sont diluées dans des enveloppes globales, rendant leur traçabilité impossible.
En 2025, la majoration du taux d'exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les terres agricoles (passant de 20 % à 30 %) n'a pas été compensée, malgré les engagements initiaux. Résultat, des maires ruraux ont découvert une baisse brutale de leurs recettes, sans explication claire. Le ministre de l'Économie a finalement reconnu une « erreur ne correspondant pas à la volonté du Gouvernement ». Cet exemple récent démontre que le système des compensations est aujourd'hui illisible. Si la loi de finances pour 2026 a finalement ajusté la compensation versée au titre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties, les collectivités ont subi une perte de recettes pour l'exercice 2025.
La taxe sur le foncier non bâti est un exemple parfait qui illustre le décalage qui peut exister entre une approche globale, centralisée des finances locales et la réalité des territoires. Au regard des enjeux budgétaires du pays, le produit de cette taxe peut paraître modeste (1,4 milliard d'euros en 2024, contre 44,5 milliards pour le foncier bâti par exemple) mais la réalité est tout autre sur le terrain. En effet, les communes rurales comptent souvent peu d'habitants et une importante superficie, les rendant donc particulièrement dépendantes des recettes assises sur le foncier non bâti.