POUR UNE RELATION APAISÉE ET TRANSPARENTE AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES 19
I. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU ILLISIBLE ET COMPLEXE, PRODUIT DE RÉFORMES FISCALES SUCCESSIVES ET HÉTÉROGÈNES 21
A. DES RESSOURCES LOCALES TRANSFORMÉES PAR DES RÉFORMES MAJEURES 22
1. Des réformes multiples ces dernières années 22
a) Les objectifs poursuivis par les réformes de la fiscalité locale 23
b) Les principales réformes 24
2. Une dépendance accrue à des ressources nationales non maîtrisées localement 31
a) Une dépendance accrue à des recettes votées en loi de finances 32
b) L'État premier contribuable local 34
B. DES MODALITÉS DE COMPENSATION HÉTÉROGÈNES, DIFFICILEMENT LISIBLES ET NE FAISANT PAS L'OBJET DE SUIVI 35
1. Des allocations compensatrices de diverses natures, devenues progressivement des variables d'ajustement budgétaires 35
a) Des allocations compensatrices de diverses natures 35
b) Des compensations soumises à minoration 37
2. Le recours au transfert de fractions d'impôts nationaux 40
a) Une logique visant à maintenir le principe de l'autonomie financière des collectivités locales 41
b) Le recours à la fraction d'impôt national est devenu commun et « délocalise » la ressource financière des collectivités locales 42
3. Les mécanismes correcteurs visant à neutraliser les effets de transfert entre les collectivités 44
a) Des dispositifs de garantie individuelle des ressources 44
b) Le coefficient correcteur 45
II. UN CONSTAT EDIFIANT : POUR LA SEULE ANNÉE 2024, 25,9 MILLIARDS D'EUROS DE RESSOURCES FISCALES PERDUES POUR LES COLLECTIVITÉS 47
A. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU INÉQUITABLE ET OPAQUE 47
1. Une compensation sous-calibrée 48
a) Mesurer l'évolution des compensations : l'ajustement des concours d'État 49
(1) Les compensations d'exonération de fiscalité locale comme variable d'ajustement 49
(2) L'analyse de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales 56
b) De quels produits auraient bénéficié les collectivités sans les suppressions de fiscalité décidées par l'État 57
2. Une analyse à approfondir taxe par taxe 62
a) Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties 62
(1) La taxe foncière sur les propriétés bâties 63
(2) La taxe foncière sur les propriétés non bâties 67
b) Les cas particuliers de la taxe d'habitation et de la CVAE 71
(1) La suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE 71
(2) Une évolution défavorable de la compensation par un transfert de TVA 72
B. DES MESURES INDISPENSABLES POUR LIMITER LES PERTES DE RECETTES SUBIES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 74
1. Rétablir la confiance en matière de compensation des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale 75
a) Sanctuariser les compensations de fiscalité locale pour garantir la stabilité des ressources locales 76
b) Modifier les règles de compensation en vigueur 76
2. Suivre la compensation dans la durée 77
a) Évaluer la compensation tous les 3 ans 78
b) Rétablir la compensation intégrale 79
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 97
I. TABLE-RONDE SUR L'ÉTAT DES LIEUX DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE RÉSULTANT DES EXONÉRATIONS, DÉGRÈVEMENTS ET SUPPRESSIONS DE FISCALITÉ LOCALE, AVEC LA PARTICIPATION DE : M. ANTOINE HOMÉ, MAIRE DE WITTENHEIM, TRÉSORIER ET CO PRÉSIDENT DE LA COMMISSION FINANES DE L'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE; M. JEAN-LÉONCE DUPONT, PRÉSIDENT DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU CALVADOS, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION FINANCES DE DÉPARTEMENTS DE FRANCE; M. STÉPHANE PERRIN-SARZIER, VICE-PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL DE BRETAGNE. 97
L'ESSENTIEL
COMPENSATION DES SUPPRESSIONS OU EXONÉRATIONS DE FISCALITÉ LOCALE : LES COLLECTIVITÉS SONT-ELLES PERDANTES ?
Pour une compensation réelle et lisible des réformes de fiscalité locale
Les nombreuses réformes et évolutions de la fiscalité locale se sont traduites par une multiplication des exonérations, dégrèvements et suppressions d'impôts locaux. Si ces mesures ont été pour la plupart compensées lors de leur adoption, la diversité des modalités de compensation, la faiblesse de leur dynamique et leurs diminutions successives lors de l'examen des lois de finances ont conduit à deux écueils : l'illisibilité du système et une perte de recettes majeure pour les collectivités locales.
Or, la sous-compensation des mesures de fiscalité locale affecte directement l'autonomie financière des collectivités et entrave leur capacité à assurer leurs missions. La juste compensation de ces pertes de recettes, décidées au niveau national, est aussi essentielle pour préserver le lien de confiance entre l'État et les collectivités.
Dans ce contexte, et au regard de l'absence de données consolidées et consensuelles permettant de mesurer et de suivre précisément l'évolution des produits de compensation versés aux collectivités, les rapporteurs ont souhaité dresser un état des lieux des compensations afin de mesurer les pertes de recettes subies par les collectivités, dans leur ensemble et par catégorie. Elle propose également à l'État les mécanismes nécessaires au respect de ses engagements.
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Les propositions des rapporteurs |
C'est autour de cette exigence de clarté et de garantie financière pour les collectivités que s'organisent nos cinq recommandations.
1 Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances.
2. Modifier les modalités de compensation afin que toute future mesure de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée.
3 Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance.
4 Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années.
5. Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale.
Les documents budgétaires et les publications de la DGFIP, de la Cour des Comptes, du Comité des finances locales ou de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales ne présentaient pas les informations recherchées. La DGCL sollicitée n'a pas fourni les éléments demandés. Dresser un tableau complet des effets des compensations de dégrèvements, exonérations et suppressions de fiscalité locale depuis l'acte I en mars 1982 n'était donc pas possible. Poser les hypothèses économétriques permettant d'apprécier, depuis le début de la décentralisation, les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales a rendu nécessaire le recours à une étude spécialisée complémentaire, confiée en l'espèce au cabinet Michel Klopfer.
I. POUR DES MODALITÉS DE COMPENSATION PLUS LISIBLES ET DYNAMIQUES
A. UN CONSTAT ÉDIFIANT : POUR LA SEULE ANNÉE 2024, 26 MILLIARDS D'EUROS DE RESSOURCES FISCALES PERDUES POUR LES COLLECTIVITÉS
En 2024, l'écart entre les engagements initiaux de compensation pris par l'État et les versements effectivement réalisés aux collectivités locales atteint 5,5 milliards d'euros en raison de la diminution progressive des variables d'ajustements. Pire, la perte de produit projeté, c'est-à-dire ce que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leurs leviers fiscaux, s'élève à près de 26 milliards d'euros pour cette seule année. Ces chiffres, issus d'une analyse approfondie menée avec le concours du cabinet Michel Klopfer, révèlent une réalité alarmante.
Source : Cabinet Michel Klopfer
Depuis des années, les collectivités territoriales subissent les conséquences de réformes fiscales successives décidées au niveau national parmi lesquelles la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, l'exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, la suppression totale de la taxe professionnelle en 2011, la suppression de la taxe d'habitation à partir de 2018, la suppression de la CVAE... Certes, au moment où la décision a été prise et dans la plupart des cas, l'État a compensé à l'euro près les pertes de recettes subies par les collectivités. Mais, la complexité des mécanismes, les ajustements répétés et les minorations appliquées lors des lois de finances successives ont progressivement creusé le décalage entre la perte de recettes fiscales et les montants des compensations.
Source : Cabinet Michel Klopfer
Précisions
N.B 1 : pour raisonner à périmètre constant, le produit de TVA des départements remplaçant la CVAE intègre la compensation de la part de CVAE transférée aux régions en 2017, déduite parallèlement des produits régionaux.
N.B. 2 : les produits de TP, TH, TFB et TFNB projetés sans suppression sont répartis entre échelons de collectivités au prorata des produits perçus en 2010, et en prenant en compte l'ex-part régionale de TH (supprimée dès 2000).
Source : Cabinet Michel Klopfer
Ce rapport de la mission d'information propose d'éclairer les enjeux de cette compensation, d'en mesurer les écarts et formule des recommandations pour remédier aux pertes de recettes subies durablement par les collectivités.