AVANT-PROPOS
Depuis 1972, le Sénat s'attache à vérifier que les mesures d'application des lois votées par le Parlement sont non seulement publiées, mais le sont aussi dans un délai raisonnable. Décrets et arrêtés sont en effet indispensables à la bonne mise en oeuvre de la loi et au respect de la volonté du législateur. Cette mission constitue pour le Sénat un devoir essentiel au sein d'une démocratie moderne.
Comme chaque année, ce bilan a été établi en lien direct avec les commissions permanentes chargées du suivi de l'application des lois par l'article 19 bis A du Règlement du Sénat ainsi qu'avec leurs rapporteurs respectifs, conformément aux dispositions de l'article 19 bis B dudit Règlement.
Ce bilan a également donné lieu à un dialogue nourri avec la secrétaire générale du Gouvernement, Mme Laurence MARION et les services du secrétariat général du Gouvernement (SGG) dans la perspective de l'audition du ministre en charge des relations avec le Parlement, M. Laurent PANIFOUS, qui se tiendra le 30 juin prochain. Cette audition offre chaque année l'opportunité à chaque présidente et président de commission et de groupe ainsi qu'aux sénatrices et sénateurs de relayer leurs inquiétudes concernant les retards de publication des textes réglementaires au regard du délai de six mois que s'est fixé le Gouvernement à l'issue de la promulgation de la loi concernée.
La rapporteure souhaite en effet rappeler que la mise en application des lois n'est pas une option. Une disposition législative privée de textes d'application est réduite à une simple déclaration d'intention. Contrairement à l'adage du consentement tacite, le silence en matière d'application des lois revient à contredire l'intention du législateur et à annihiler la volonté du Parlement.
C'est pourquoi la rapporteure a souhaité renforcer le contrôle du Sénat en complétant le traditionnel exercice a posteriori par une approche a priori en signalant aux services du SGG, en amont de la publication de son rapport annuel et de l'audition du ministre chargé des relations avec le Parlement, les mesures essentielles ou prioritaires ne pouvant souffrir de retard de mise en oeuvre. Les services ministériels concernés ainsi alertés ont donc été sensibilisés aux enjeux citoyens, économiques, sociaux ou environnementaux et encouragés à publier les mesures d'application dans les plus brefs délais.
PREMIÈRE
PARTIE :
SYNTHÈSE DES DONNÉES DE L'APPLICATION DES
LOIS
I. LE SUIVI DU « SERVICE APRÈS VOTE » PAR LE SÉNAT : UNE EXIGENCE DÉMOCRATIQUE
Le Sénat assure le suivi de l'application des lois depuis 1972. Le présent rapport établit le bilan de l'application des lois adoptées au cours de la session 2023-2024, c'est-à-dire entre le 1er octobre 2024 et le 30 septembre 2025. Si ce suivi obéit à des règles très précises, le bilan dressé cette année s'enrichit d'une dimension qualitative afin de répondre à l'enjeu démocratique qu'il porte.
A. UN EXERCICE DÉMOCRATIQUE STRICTEMENT ENCADRÉ
1. Un exercice encadré dans le temps
Le Conseil d'État a consacré7(*) dès 1962 et réitéré régulièrement depuis8(*) l'obligation pour le Gouvernement de publier les mesures réglementaires d'application des lois dans un délai raisonnable. Au-delà de ce délai, toute personne intéressée à agir peut saisir la plus haute juridiction administrative9(*) afin de lui demander d'enjoindre au Gouvernement de publier les textes en question10(*).
Depuis une circulaire du Premier ministre du 29 février 2008, le Gouvernement s'est quant à lui engagé à publier les mesures d'application des lois dans un délai de six mois suivant la promulgation de celles-ci. Cet objectif a été réaffirmé dans la circulaire du 27 décembre 2022 relative à l'application des lois.
En conséquence, le recensement des mesures d'application des lois adoptées lors de la session 2024-2025 s'interrompt au 31 mars 2026.
2. Un périmètre bien défini sous surveillance des commissions permanentes
a) Une base de données de suivi des lois depuis 1981
Dans le cadre de son suivi, le Sénat répartit les lois adoptées pendant la session en quatre catégories :
- les lois d'application directe, pour lesquelles aucune disposition d'application n'est attendue ;
- les lois applicables, pour lesquelles l'ensemble des textes réglementaires attendus ont été publiés ;
- les lois partiellement applicables, pour lesquelles seule une partie des mesures attendues ont été publiées ;
- et les lois dont aucune mesure d'application n'a été prise.
Les textes réglementaires suivis par le Sénat sont :
- les décrets et les arrêtés prévus par une loi ;
- les mesures réglementaires non mentionnées dans la loi, mais nécessaires à son application ;
- et les mesures différées, dispositions dont le législateur a autorisé une entrée en vigueur différée. Ces mesures peuvent être prises à une date ultérieure à la session examinée.
Le Sénat suit également la publication des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement et nécessaires à sa bonne information.
Ce suivi est effectué par les sept commissions permanentes, qui renseignent une base de données propre au Sénat qui rassemble l'ensemble des lois votées, directement applicables ou non, depuis juin 1981, à l'exclusion de celles portant approbation de conventions, traités ou accords internationaux. Celle-ci génère des statistiques par session.
Le présent bilan comprend les contributions de chacune des commissions au suivi des lois de la session 2024-2025 et du stock, à l'exception de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et des commissions spéciales qui n'ont examiné aucun texte lors de la session 2024-2025.
b) Le contrôle dynamique et permanent des commissions
Conformément à l'article 19 bis A du Règlement du Sénat, les commissions permanentes « mettent en oeuvre, dans leur domaine de compétence [...] le suivi de l'application des lois. » La révision du Règlement du Sénat du 18 juin 2019 a consacré leur contribution à l'élaboration du bilan annuel de l'application des lois.
Au-delà de l'aspect quantitatif d'établissement de taux d'application et de délais de publication, la Haute Assemblée veille à assurer un suivi qualitatif en vérifiant que l'intention du législateur est bien respectée par les mesures réglementaires. Cette activité de contrôle est effectuée tout au long de l'année par chaque commission dans son champ de compétence11(*).
Les rapports d'information des commissions constituent, dans le cadre de l'examen approfondi d'une thématique particulière, un moyen d'analyser qualitativement l'application des lois votées par le législateur, et, le cas échéant, d'en proposer des évolutions.
Cet aspect qualitatif du contrôle de l'application des lois a été renforcé en 2022. Conformément à l'une des propositions de la mission de réflexion sur le contrôle parlementaire dont les conclusions ont été approuvées le 1er décembre 2021 par la Conférence des Présidents, le programme annuel de contrôle de chaque commission doit désormais comporter l'évaluation de la mise en oeuvre d'une loi emblématique promulguée au cours des dix dernières années. Ce travail prend la forme de rapports d'information et peut conduire à l'organisation de débats en séance publique en présence du ministre compétent.
c) Le suivi des résolutions européennes
Le présent rapport comprend par ailleurs la contribution de la commission des affaires européennes sur les suites données aux résolutions européennes du Sénat adoptées sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution.
3. Une exigence démocratique
La circulaire du 27 décembre 2022 précédemment mentionnée réaffirme le rôle central du SGG et des correspondants ministériels de l'application des lois. Elle insiste sur la nécessité d'une application rapide de la loi, qui répond à « une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ».
Elle précise que « chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d'irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens ».
En effet, même si les lois entrent en vigueur à la date qu'elles fixent - ou, en l'absence de précision, le lendemain de leur publication -, certaines de leurs dispositions ne sont toutefois applicables qu'une fois publiées les mesures réglementaires nécessaires à leur mise en oeuvre.
La majorité des textes ne sont pas d'application directe. Seules 22 lois sur les 56 adoptées en 2024-2025 ne requièrent aucun texte d'application. Les 34 autres lois adoptées sur la période nécessitaient en revanche 394 mesures d'application pour être pleinement opérationnelles. Il convient de préciser que toutes ces mesures n'ont pas la même valeur. Certains décrets et arrêtés prévus peuvent revêtir un caractère essentiel à la pleine et entière application des lois. C'est pourquoi la rapporteure alerte sur le fait que « l'absence de parution des décrets nécessaires à l'ouverture de droits crée un sentiment d'incompréhension, de frustration mais aussi une situation d'insécurité juridique pour tous ceux qui attendent impatiemment de bénéficier des nouveaux dispositifs votés par le Parlement »12(*).
Cette incompréhension des citoyens est d'autant plus forte que la médiatisation des projets du Gouvernement a été importante. La volonté de communication de ce dernier, relayée et amplifiée par les réseaux sociaux et les chaînes d'information en continu, peut ainsi susciter un vif mécontentement si elle ne se plie pas à la rigueur de l'application des lois. C'est pourquoi le suivi des textes pris pour l'application de dispositions législatives, exercé de longue date par le Sénat, apparaît, dans ces conditions, toujours plus nécessaire.
* 7 Conseil d'État, 13 juillet 1962, Sieur Kevers Pascalis, n° 45 891 et Conseil d'État, Assemblée, 27 novembre 1964, Dame Veuve Renard, n° 59 068.
* 8 Comme le souligne régulièrement le Conseil d'État dans ses décisions, « l'exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi ». Ce rappel figure notamment dans la décision n° 459 252 du Conseil d'État du 13 novembre 2023. Cette décision enjoint le Gouvernement à prendre dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, un décret relatif à la chasse prévu par la loi de 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité.
* 9 Conseil d'État, 28 juillet 2000, n° 204 024, Rec.
* 10 « La seule limite de cette obligation tient au cas où la loi méconnaîtrait un engagement international de la France, notamment le droit de l'Union européenne. Dans un tel cas, le Gouvernement a, au contraire, l'obligation de ne pas appliquer cette loi et, par conséquent, de ne pas prendre les décrets d'application correspondants » (Conseil d'État, 24 février 1999, Association de patients de la médecine d'orientation anthroposophique, n° 195 354, Rec.).
* 11 Le contrôle spécifique assuré par la commission des finances et la commission des affaires sociales respectivement sur l'exécution des lois de finances et l'application des lois de financement de la sécurité sociale est consacré aux 2. et 3. de l'article 19 bis A du Règlement du Sénat.
* 12 Cf. Déclaration de Mme Sylvie Vermeillet lors du débat du 11 juin 2025 avec M. Patrick Mignola, ministre en charge des relations avec le Parlement et de Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement, sur le bilan de l'application des lois de la session 2023-2024.