B. UN EXERCICE CO-CONSTRUCTIF AVEC LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT (SGG)
La mise en application d'une loi relève d'un dialogue avec le SGG, que cette loi soit d'origine gouvernementale ou parlementaire. Au cours des derniers mois, ce dialogue s'est intensifié à la demande de votre rapporteure sur une base trimestrielle.
Il a porté sur les freins à la mise en application, sur le rapprochement des méthodes statistiques et le signalement des mesures essentielles, nouveau point de communication instauré en 2025. Il aboutit en juin à la publication du rapport annuel relatif à l'application des lois ainsi qu'à l'audition du ministre en charge des relations avec le Parlement.
1. Le circuit normatif, les retards et les abandons
La mise en application des lois ne peut être évaluée sans connaissance du circuit normatif qu'empruntent les textes réglementaires. Comme tout circuit, celui-ci est parsemé de points de contrôle ou d'obstacles entraînant des ralentissements. Parmi les facteurs tendant à freiner la publication d'un texte réglementaire, on compte les consultations, les notifications, les contraintes opérationnelles et les barrières juridiques.
a) Les consultations obligatoires
Les consultations ralentissent considérablement la publication de certains textes, en particulier lorsque plusieurs d'entre elles sont requises. Elles rendent alors le délai de six mois prévu pour la publication d'une mesure d'application d'une loi difficile à respecter.
Outre la consultation du Conseil d'État, on dénombre une dizaine d'institutions et organismes susceptibles d'être consultés dans le domaine territorial et financier13(*), social et professionnel14(*), environnemental15(*), informatique16(*), économique ou technique17(*). Le principal décret d'application de la loi relative au risque des « PFAS »18(*) n'est ainsi intervenu que le 30 décembre 2025 en raison des nombreuses consultations nécessaires à sa finalisation.
Des organismes professionnels peuvent être également consultés. Le décret du 24 décembre 2025 tendant au lancement et à l'encadrement de l'expérimentation des caméras embarquées sur les tramways et transports guidés prévu par l'article 14 de la loi « Sûreté dans les transports »19(*) du 28 avril 2025 a ainsi fait l'objet d'une consultation des opérateurs de transport du 20 mai au 2 juin 2025, puis d'un examen par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) du 20 juin au 16 octobre 2025 et enfin d'un examen par le Conseil d'État du 7 novembre au 16 décembre 2025.
b) Les notifications exigées par l'Union européenne
Conformément à la directive sur la procédure d'information en matière de réglementations techniques20(*), certains dispositifs doivent être notifiés à la Commission européenne. Cette procédure entraîne un statu quo retardant la publication du texte réglementaire concerné, l'adoption définitive dudit texte étant suspendue pendant le délai nécessaire à la Commission pour rendre un avis motivé sur celui-ci.
Le texte d'application de l'article 28 de la loi du 30 avril 2025 dite « DDADUE »21(*) relatif aux contrôles de l'Autorité de régulation des transports des obligations pesant sur les détenteurs et utilisateurs de données routières a ainsi été notifié à la Commission européenne le 8 avril 2026, retardant la publication du texte jusqu'au 9 juillet 2026.
On peut également citer le texte d'application de l'article 24 de la loi « Espace numérique » dite « SREN »22(*) sur le filtre anti-arnaque qui était en période de statu quo jusqu'au 9 juin 2026.
c) Les contraintes opérationnelles
Le Gouvernement évoque parfois des contraintes opérationnelles pour justifier les retards pris dans la publication de certaines mesures d'application.
Ainsi, la publication du décret prévu par l'article 57 de la loi « immigration »23(*) sur le format et les modalités de transmission des données numériques sur les passagers qu'une entreprise du secteur aérien, maritime ou ferroviaire doit fournir à l'Agence nationale des données de voyage (ANDV) se heurterait à l'absence de traitement informatique permettant la collecte de ce type de données dans certaines entreprises des secteurs maritime et ferroviaire. En effet, toutes les compagnies (notamment les plus petites ou les compagnies maritimes de ferries) ne disposeraient pas des mêmes infrastructures numériques que les compagnies aériennes.
En outre, la publication du décret serait confrontée à des défis logistiques majeurs pour la collecte des données en amont du voyage ferroviaire ou transmanche tels que la gestion des billets de train achetés à la dernière minute sur des trajets internationaux.
d) L'articulation avec le cadre législatif et réglementaire existant
Plusieurs configurations juridiques peuvent également avoir des conséquences sur le délai de publication d'une mesure d'application.
Tout d'abord, certains textes d'application peuvent être conditionnés à la mise en oeuvre d'une réglementation européenne. Ainsi, les travaux sur le texte d'application de l'article 33 de la loi « DDADUE »24(*) ont été conditionnés à la mise en oeuvre par ordonnance du règlement européen du 10 mai 202325(*) chargé de mettre en place le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) de l'UE. La loi DDADUE en a posé les fondations en droit français mais a délégué au Gouvernement le soin de régler les détails techniques par habilitation. L'ordonnance26(*) a été publiée en avril 2026, plus d'un an après la promulgation de la loi.
D'autres mises en application ne s'intègrent pas au cadre législatif et réglementaire existant, nécessitant une modification législative du régime en cause. Tel est le cas de la possibilité pour les enseignants-chercheurs en maïeutique d'exercer une activité de soin en parallèle de leur activité de recherche et d'enseignement. Afin de prendre le texte d'application de la loi sur la formation de sage-femme27(*), il était nécessaire d'étendre le statut des enseignants de médecine générale à la maïeutique par le biais d'une modification législative du code de l'éducation28(*).
Enfin, la juxtaposition de dispositions législatives en vigueur relatives à un même sujet peut retarder la publication des mesures d'application afin de permettre au Gouvernement d'assurer la cohérence d'ensemble du dispositif. La mise en application de la loi n° 2025-541 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements29(*) doit ainsi tenir compte des dispositions de la loi n° 2025-1129 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement.
e) Les abandons de mesures
(1) L'abrogation de la base légale
Certaines mesures réglementaires d'application ne sont jamais publiées suite à l'abrogation de leur base légale. La disposition législative abrogée est parfois réintroduite dans un nouveau texte présentant souvent des différences de champ d'application ou de portée.
(2) L'incompatibilité avec le droit de l'Union européenne
L'incompatibilité d'une disposition législative avec le droit de l'Union européenne conduit quant à elle le Gouvernement à abandonner la mesure.
Certaines dispositions de la loi du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne30(*), jugées incompatibles avec le droit de l'Union par la Commission européenne, ont ainsi donné lieu au dépôt d'une nouvelle proposition de loi31(*) adoptée définitivement le 31 mars 2026. Elle prévoit « un nouveau dispositif de majorité numérique, en imposant l'interdiction aux mineurs de 15 ans et non plus aux plateformes, de manière à ce que le texte reste compatible avec le droit européen et en particulier le RSN. Ce texte a été notifié à la Commission européenne, dont la réponse est attendue afin de pouvoir mener à son terme le processus législatif. »32(*)
2. Une convergence des méthodes de comptabilisation avec le SGG
a) Un rapprochement des méthodes de recensement
Depuis le 1er janvier 2024, le SGG contrôle la parution des arrêtés sous réserve qu'ils aient été expressément prévus par une disposition législative. Ce suivi par le SGG, qui était auparavant assuré par les ministères compétents, a permis de réduire les délais de publication de ces mesures.
S'agissant du Sénat, il a été décidé, pour la session 2024-2025, de ne plus prendre en compte les mesures différées au-delà du 31 mars 2026 afin de ne pas introduire de biais dans des statistiques qui ne prennent en compte que les mesures prévues.
b) Des divergences d'appréciation demeurent
En dépit de la convergence des méthodes, certaines divergences demeurent quant à l'appréciation de l'effectivité de l'application de certaines lois entre le Sénat et le SGG. Un décret peut en effet être pris en application d'une disposition sans pour autant s'avérer suffisant à traduire l'intention du législateur.
Ainsi, la commission de la culture affiche un taux d'application de 100 % sur la session alors que les deux décrets33(*) pris en application de la loi contre l'antisémitisme dans l'enseignement supérieur34(*) ne couvrent que partiellement les modalités d'application des dispositions législatives concernées.
La commission des finances est quant à elle parvenue à convaincre le Gouvernement de changer de position sur la mise en application du dispositif de lutte contre la fraude aux montages d'arbitrage de dividendes (« fraude CumCum ») en obtenant de haute lutte35(*) une modification du Bulletin officiel des finances publiques (Bofip) relatif à l'application du dispositif aux opérations réalisées sur les marchés réglementés. Les conditions d'application du dispositif voté par le Sénat retenues dans un premier temps par l'administration fiscale conduisaient en effet à vider la portée du dispositif d'une partie de sa substance36(*).
* 13 Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) est obligatoirement consulté sur l'impact technique et financier des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
Le Comité des finances locales (CFL) est consulté sur les mesures réglementaires ayant un impact sur les finances des collectivités.
* 14 Le Conseil supérieur de la fonction publique est consulté sur textes réglementaires concernant le statut des fonctionnaires ou l'organisation des carrières.
Le Conseil d'orientation des conditions de travail (COCT) consulté sur les textes relatifs à la santé et à la sécurité au travail.
Les conseils nationaux tels que le Conseil national de l'ordre des médecins pour des textes touchant à la santé, ou le Conseil supérieur de la magistrature (CSM).
* 15 Le Conseil national de la transition écologique (CNTE).
* 16 La CNIL est consultée dès lors qu'un texte réglementaire met en oeuvre des traitements de données à caractère personnel pour le compte de l'État.
* 17 L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) pour les communications électroniques et les postes, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour les décrets relatifs aux marchés de l'électricité et du gaz et l'Autorité de la concurrence.
* 18 Loi n° 2025-188 du 27 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées.
* 19 Décret n° 2025-1310 du 24 décembre 2025 pris pour application de l'article 14 de la loi n° 2025-379 du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports.
* 20 Directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.
* 21 Loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes.
* 22 Loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique.
* 23 Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
* 24 Loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes.
* 25 Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières
* 26 Ordonnance n° 2026-326 du 29 avril 2026 portant adaptation du droit français aux textes pris pour l'application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023.
* 27 Loi n° 2023-29 du 25 janvier 2023 visant à faire évoluer la formation de sage-femme.
* 28 Cf. Article 4.
* 29 Cf. Article 5.
* 30 Loi n° 2023-566 du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne.
* 31 Proposition de loi visant à protéger les mineurs des risques auxquels les expose l'utilisation des réseaux sociaux. Texte n° 2610 transmis à l'Assemblée nationale le 1er avril 2026.
* 32 Intervention en commission de M. Laurent Lafon le 27 mai 2026.
* 33 Décret n° 2025-1433 du 29 décembre 2025 relatif à la mission « égalité et diversité » dans les établissements d'enseignement supérieur et décret n° 2026-36 du 29 janvier 2026 relatif à la procédure disciplinaire dans les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
* 34 Loi n° 2025-732 du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l'antisémitisme dans l'enseignement supérieur
* 35 Le président de la commission des finances, M. Claude RAYNAL a déclaré devant la commission « En dépit de notre opposition au projet d'instruction fiscale qui nous avait été envoyé, exprimée dans des courriers en date du 31 mars et 17 avril 2025, le Bofip a été publié en l'état. En réponse, le rapporteur général de la commission s'est rendu à Bercy le 19 juin 2025 dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place. Le 24 juillet 2025, le Gouvernement a finalement annoncé le retrait du point contesté du Bofip relatif à l'application du dispositif aux opérations réalisées sur les marchés réglementés. Cette décision, prise en réponse à notre demande, a rétabli la pleine portée du dispositif adopté en LFI pour 2025. »
* 36 Étaient explicitement du champ d'application du mécanisme anti-abus un certain nombre d'opérations réalisées sur les marchés réglementés.