C. UN BILAN RENOUVELÉ : DU CONTRÔLE PONCTUEL ET QUANTITATIF À UNE ÉVALUATION DYNAMIQUE ET QUALITATIVE
Chargée du bilan annuel d'application des lois pour la troisième année, votre rapporteure a souhaité mener une réflexion sur les modalités de cet examen afin d'en renforcer l'efficacité.
En effet, le Sénat assiste depuis 2018 à une réduction globale et constante du taux d'application moyen des lois qu'il adopte, sans que les alertes lancées à l'occasion de l'examen du bilan annuel d'application des lois soient pleinement suivies d'effet au-delà de l'adoption tardive de quelques mesures d'application. Les sessions s'enchaînent, le stock des mesures inappliquées augmente. Des lois demeurent partiellement applicables alors qu'un nouveau texte est sur le point d'être examiné.
1. Un bilan ponctuel
Le caractère ponctuel et quantitatif de l'échange avec la secrétaire générale du Gouvernement et ses services limitait jusqu'ici la portée du bilan d'application des lois et son efficacité.
En premier lieu, si le suivi de l'application des lois revêt un caractère permanent en raison de la saisie des mesures dans la base du Sénat et des travaux de contrôle des commissions sur la mise en oeuvre des lois relevant de leur compétence, le bilan est annuel.
Il porte sur le flux de mesures d'application des lois adoptées lors de la session n-2/n-1. En conséquence, le stock des mesures non mises en application tend à passer en second plan. Or, le travail parlementaire ne s'arrête pas à la session de promulgation d'une loi. C'est pourquoi certaines commissions abordent la question du stock dans leur contribution.
Par ailleurs, ce bilan ne donnait lieu à un dialogue avec les services du SGG qu'une fois par an, dans le cadre de l'établissement du rapport. Ce temps court d'échange entre avril et juin obère l'efficacité des alertes lancées par le Sénat sur les retards de la mise en application ou sur ses modalités. Une alerte a posteriori lancée à la fin de la session n sur la mise en application d'une mesure adoptée lors de la session n-2/n-1 est démunie de tout effet alors que se profile la nouvelle session parlementaire.
En second lieu, il convient de rappeler qu'un taux d'application élevé ne préjuge pas de sa portée réelle. L'absence de publication d'une ou plusieurs mesures essentielles prévues par une loi la prive de son efficacité. C'est la raison pour laquelle votre rapporteure a souhaité signaler l'an dernier certaines de ces mesures dans son rapport.
En outre, la complexité du circuit normatif dans lequel s'inscrit la mise en application s'accommode mal d'un dialogue annuel. Les contraintes juridiques et opérationnelles doivent être portées à la connaissance du Parlement de manière régulière afin non seulement d'en évaluer le bienfondé, mais également d'envisager les suites législatives à y apporter. Les travaux d'information des commissions tirent d'ailleurs souvent les conséquences des freins à l'application des lois en proposant le dépôt d'amendements ou de propositions de loi.
2. Une démarche proactive donc plus qualitative
La nécessité de mettre en oeuvre la volonté du législateur comme l'intrication entre travaux de contrôle et travaux législatifs a conduit la rapporteure a souhaité faire évoluer l'exercice du bilan annuel d'application des lois afin de ne pas cantonner le rôle du Sénat à celui d'un « censeur comptable annuel ».
En conséquence, votre rapporteure a renforcé ses échanges avec le ministre en charge des relations avec le Parlement, M. Laurent Panifous et la secrétaire générale du Gouvernement, Mme Laurence Marion. Ces échanges réguliers ont notamment porté sur le fonctionnement et l'efficacité du circuit normatif, y compris le problème de caducité de certaines lois ou de surtransposition des directives dont l'impact indirect sur l'activité réglementaire est réel.
Elle en a conclu la nécessité pour le Sénat d'adopter une approche plus globale, dynamique et qualitative du bilan annuel de l'application des lois.
Cette nouvelle approche conduit à renforcer le suivi :
- d'une part, des lois partiellement applicables au-delà du bilan annuel de la session de leur adoption ;
- et d'autre part, des mesures essentielles des lois de la session examinée.
La démarche a posteriori d'évaluation des taux d'application est ainsi complétée par une approche a priori qualitative d'identification des mesures prioritaires, signalées en amont du bilan de juin afin d'en accélérer la parution.
Quant au suivi du stock des lois partiellement applicables les plus importantes, eu égard à leurs enjeux ou actualité, il tend à lutter soit contre l'oubli de certaines mesures qui ne seront jamais appliquées, soit contre l'effet « boule de neige » du cumul des mesures inapplicables qui freine la parution des mesures des lois les plus récentes. Les rapports d'information des commissions permanentes qui dressent des bilans d'application des lois relevant de leur compétence remplissent cette mission.