B. SUIVI DÉTAILLÉ DES LOIS DE LA SESSION PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES
1. Secteur « Eau et assainissement, Biodiversité, Protection des milieux, Recherche en matière de développement durable »
a) Loi n° 2019- 773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement
L'année dernière, la commission se félicitait que, cinq ans après sa promulgation, l'ensemble des mesures réglementaires prévues par la loi portant création de l'Office français de la biodiversité aient enfin été publiées.
La commission se réjouit cette année de la concrétisation de plusieurs de ses préconisations, concourant notamment à ce que l'OFB puisse se forger une légitimité nouvelle, par le Contrat d'objectifs et de performance (COP) 2026-2030.
La mission d'information de la commission sur l'évaluation de la loi portant création de l'OFB292(*) a, en septembre 2024, formulé 29 recommandations visant à renforcer la dimension préventive de son action, optimiser sa présence dans les territoires, se mettre à l'écoute des élus locaux et accompagner de façon plus régulière les acteurs, dans l'optique de capitaliser les gains de proximité qui nourriront sa légitimité et l'acceptation de son rôle au titre de la police de l'environnement.
L'année dernière, la commission s'était félicitée que l'ensemble des mesures réglementaires de cette loi aient enfin été publiées, cinq ans après sa promulgation.
Cette année, la commission ne peut que se réjouir de la mise en oeuvre de nombreuses de ses préconisations par le Contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'OFB 2026-2030, conclu le 12 décembre 2025 : 14 de ses 29 préconisations sont reprises pour tout ou partie par le COP. Sans être exhaustif, on peut notamment relever que :
- la commission avait plaidé pour une meilleure articulation des interventions de l'OFB avec celles des services déconcentrés de l'État et du Parquet, afin de garantir la lisibilité et la cohérence de l'action publique locale en matière environnementale. Le COP indique que « la stratégie nationale de contrôle (...) explicite notamment les priorités de contrôles examinées dans un comité stratégique interministériel. Elle demande aux préfets de réunir annuellement la Misen stratégique avec le procureur de la République pour décliner le cadre national dans un plan de contrôles annuel cohérent avec les enjeux des territoires. » ;
- la commission avait appelé à rééquilibrer les missions de l'OFB, au profit de la prévention, de l'appui aux territoires et de l'accompagnement des acteurs. Le COP reprend cette proposition en indiquant que « le préfet veillera (...) à mettre en place des actions en vue d'une meilleure appropriation et pédagogie du contrôle en lien avec les représentants de la profession agricole sur le territoire (formations, contrôles à blanc, fiches pédagogiques, communications sur les résultats des contrôles) » et en soulignant que « en amont [des] opérations de contrôle, les services de l'OFB devront contribuer activement, sous l'égide des préfets à la pédagogie des enjeux, des règles qui s'appliquent, et des points de contrôle prioritaires dans le département, pour favoriser notamment la compréhension et l'acceptation de la réglementation par les contrôlés. Il s'agit également pour l'OFB de prendre connaissance du champ de contraintes de leurs interlocuteurs afin d'adapter leur stratégie de contrôle en conséquence. » ;
- conformément à une recommandation de la commission et à la suite d'une annonce effectuée en avril 2025 par les ministres de la transition écologique et de l'agriculture, le COP prévoit la mise en place d'une inspection générale des services « qui permettra d'enquêter sur les éventuelles interventions problématiques [ce qui] contribuera à objectiver la réalité des difficultés et leur apporter les réponses adéquates » ;
- reprenant une autre recommandation de la commission, le COP appelle à « déployer des campagnes de sensibilisation capables de toucher et enclencher des changements de comportement auprès de l'ensemble des citoyens » ;
- la commission appelait à mieux accompagner les collectivités territoriales dans leur action quotidienne de préservation de la biodiversité et de gestion des milieux et des espèces. Le COP indique que, « afin de renforcer l'appui de proximité aux élus locaux et de rendre plus accessible la compréhension des informations clés et bonnes pratiques en matière de biodiversité », l'OFB mettra en place sur son site Internet, un parcours spécifiquement conçu pour les collectivités territoriales ;
- le COP prévoit que « chaque direction régionale définit ses priorités de rencontres avec les élus dans l'objectif d'être à l'écoute, et d'échanger sur [ses] missions et sur les enjeux en matière de biodiversité, en lien avec la programmation d'activité des services territoriaux », reprenant une autre proposition de la commission ;
- la commission appelait à instaurer un « droit à l'erreur » pour les acteurs de bonne foi et à mieux prendre en compte le caractère non intentionnel des infractions environnementales. Le COP indique qu'il est demandé aux préfets « de déployer tout l'arsenal disponible en police administrative à chaque manquement constaté : la mise en demeure de régulariser permet de donner corps au droit à l'erreur tout en répondant à l'objectif de mettre fin à l'atteinte à l'environnement en assurant la remise en état. Cette action administrative, proportionnée et progressive, doit faciliter une articulation avec des suites pénales à caractère répressif qui ont d'abord vocation à sanctionner les atteintes institutionnelles ou non réparables. »
La concrétisation de plusieurs recommandations de la commission par le COP intervient après la publication l'année dernière de la circulaire du Premier ministre du 4 novembre 2024 relative à la mise en place du contrôle unique dans les exploitations agricoles et de la circulaire du 3 décembre 2024 sur les modalités de contrôle des installations agricoles, que la commission avait saluée. Ces deux textes constituaient un premier pas dans la prise en compte des recommandations de la commission.
La commission espère que d'autres de ses recommandations seront mises en oeuvre prochainement, notamment la réalisation de l'audit pour optimiser l'organisation territoriale et renforcer les capacités d'intervention des services de l'OFB à tous les échelons territoriaux ou le renforcement de la représentation du monde rural au sein du conseil d'administration de l'établissement. Elle espère également que les réflexions lancées par le Gouvernement sur l'évolution des infractions environnementales pourront aboutir.
b) Loi n° 2025- 237 du 14 mars 2025 visant à endiguer la prolifération du frelon asiatique et à préserver la filière apicole
La loi visant à endiguer la prolifération du frelon asiatique et à préserver la filière apicole est aujourd'hui pleinement applicable. Cette initiative sénatoriale prévoyait une seule mesure prise à la fin de l'année 2025, ce dont la commission se réjouit.
La publication à la fin de l'année 2025 du décret n° 2025-1377293(*) a rendu cette loi, issue d'une proposition de loi sénatoriale de Michel MASSET, totalement applicable, ce dont la commission se félicite.
L'article 1er de ce décret dispose que :
- le plan national de lutte contre le frelon asiatique est adopté par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de l'agriculture, après avis du Conseil national de la protection de la nature et du Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale. Ce plan est mis à jour tous les six mois ;
- les plans départementaux sont adoptés par arrêté préfectoral, après avis du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel et du Conseil régional d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale. Ils sont mis à jour dans les six mois suivant toute modification du plan national.
Le plan national est en cours de finalisation par les services du ministère de la transition écologique et du ministère chargé de l'agriculture et l'arrêté prévu par le décret précité devrait donc être publié prochainement.
2. Secteur « Climat, Sobriété et efficacité énergétiques, Énergies renouvelables, Économie circulaire, prévention et gestion des déchets »
a) Loi n° 2023- 175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables
L'application de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables demeure, à ce stade, en deçà des ambitions affichées par le Gouvernement dans un contexte marqué par l'urgence climatique et la nécessité d'accélérer la transition énergétique.
La commission regrette une mise en oeuvre encore trop lente des dispositifs prévus par le législateur au regard de l'impératif de déploiement rapide des énergies renouvelables. Elle déplore également le refus de l'État de fixer un objectif de mise à disposition de terrains artificialisés destinés à l'implantation de projets d'énergies renouvelables, privant ainsi les porteurs de projets d'un levier foncier stratégique.
(1) Une mise en oeuvre trop lente au regard de l'urgence à déployer les énergies renouvelables
Plus de trois ans après sa promulgation, la loi relative à la production d'énergies renouvelables294(*) affiche un taux d'application décevant de seulement 75 % (41 mesures prises sur les 55 prévues).
Ce chiffre interpelle au regard de l'urgence à déployer les énergies renouvelables, indispensables au futur climatique et énergétique de la France, y compris dans une trajectoire de relance ambitieuse du nucléaire.
Cette urgence avait d'ailleurs justifié des délais d'examen particulièrement resserrés et une mobilisation importante du Parlement, au premier chef de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, saisie au fond, qui avait largement amélioré et complété le texte du Gouvernement.
La commission appelle donc l'exécutif à réagir urgemment, pour donner à cette loi l'envergure qu'avait souhaité lui donner le législateur.
(2) La mise à disposition par l'État de surfaces pour le développement d'installations de production d'énergies renouvelables
À l'initiative de son rapporteur Didier Mandelli, la commission a adopté un amendement à l'article 36295(*) prévoyant la fixation, par décret, d'un objectif de mise à disposition de surfaces artificialisées relevant des domaines public et privé de l'État en vue du développement de procédés de production d'énergies renouvelables. Cet objectif devait être décliné pour la période 2023-2027, ainsi qu'entre les différents ministères et opérateurs gestionnaires.
La commission déplore que le Gouvernement n'ait toujours pas pris le décret d'application prévu par cet article, rendant ainsi la mesure inopérante. Cette carence prive les porteurs de projet d'un gisement considérable de foncier artificialisé, particulièrement adapté au déploiement des énergies renouvelables.
(3) Les seuils dérogatoires applicables aux départements et aux régions d'outre-mer
L'article 40, relatif à l'installation d'ombrières intégrant un procédé de production d'énergies renouvelables sur au moins la moitié de la superficie des parcs de stationnement extérieurs, prévoyait la fixation par décret de seuils dérogatoires applicables aux départements et régions d'outre-mer, afin de tenir compte des spécificités propres à ces territoires.
La commission se félicite de la publication du décret du 11 août 2025296(*), qui fixe ces seuils dérogatoires pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion. Cette publication permet une adaptation effective du droit aux contraintes et caractéristiques propres aux territoires ultramarins.
b) Loi n° 2025- 391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes
L'application de la loi « DDADUE » du 30 avril 2025 est, plus d'un an après sa promulgation, insatisfaisante (taux d'application de 59 %).
La commission se félicite de l'entrée en vigueur de l'ordonnance relative au fonctionnement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) d'avril 2026, qui permet de rendre pleinement effectif ce dispositif crucial pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.
Elle appelle le Gouvernement à garantir une mise en oeuvre rapide, mais aussi rigoureuse et homogène, des obligations de fournitures de données relatives aux transports multimodaux prévues par le règlement européen de 2019 dit « MMTIS ». En effet, ce préalable est important pour favoriser le développement d'outils numériques permettant le calcul d'itinéraires et la réservation de titres multimodaux, au bénéfice de l'attractivité des transports collectifs et de la simplification des mobilités quotidiennes des usagers.
(1) Une mise en oeuvre encore partielle, près d'un an après la promulgation de la loi
Un an après sa promulgation, la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, dite loi « DDADUE », affiche un taux d'application encore insatisfaisant de seulement 59 %. Au total, seulement 33 mesures ont été prises sur les 56 prévues par le texte.
(2) Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) : un dispositif désormais pleinement applicable
Les articles 33 et 34 de la loi visent à permettre l'application en France du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF).
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), créé par le règlement européen « MACF » de 2023297(*), constitue un axe central du « Pacte vert pour l'Europe », destiné à lutter contre les « fuites de carbone » en complétant le système d'échange de quota d'émissions de l'UE.
Le système d'échange de quota d'émissions, créé par la directive « SEQE-UE » de 2003298(*), est un marché du carbone mis en place par l'Union européenne pour limiter les émissions de gaz à effet de serre en attribuant des quotas aux entreprises, qui peuvent ensuite les échanger. Ce dispositif fonctionne sur le principe du « cap and trade » : un plafond d'émissions est fixé, et les entreprises doivent acheter des quotas299(*) si elles dépassent leur allocation, incitant ainsi à la réduction des émissions.
La principale limite de cet instrument de réduction des émissions de gaz à effet de serre est le phénomène de « fuites de carbone » : le « coût » des politiques environnementales diminue la compétitivité de l'industrie européenne et conduit à une augmentation des biens importés, qui sont produits avec des niveaux d'émissions de gaz à effet de serre plus élevés en dehors de l'UE, ce qui nuit aussi bien à l'économie européenne qu'aux efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Sur la période 2000 à 2018, le taux de « fuite de carbone » dans l'UE se serait établi à 20 %300(*) : pour une tonne d'émission de gaz à effet de serre évitée dans l'UE, les émissions dans le reste du monde auraient augmenté de 0,2 tonne. Ce taux de fuite risque de s'intensifier avec le rehaussement de l'ambition climatique de l'UE.
Le mécanisme d'ajustement carbone vise donc à pallier cet écueil : les importateurs devront eux aussi acquérir des certificats - équivalents aux quotas du SEQE-UE - qui prendront en compte le « prix carbone » déjà payé dans le pays tiers, sous la forme d'un marché d'échange d'émission ou d'une taxe sur le carbone.
Le MACF est entré en vigueur dans sa phase définitive au 1er janvier 2026, avec une application progressive jusqu'en 2034. Depuis cette date, les importateurs doivent déclarer annuellement leurs émissions, ce qui leur permet d'obtenir le statut de « déclarants MACF autorisés ». Ce statut est nécessaire pour pouvoir importer des marchandises couvertes par le MACF.
Les déclarants doivent ensuite acheter des certificats, vendus à un prix équivalent à celui des quotas du SEQE-UE. Le déclarant doit restituer chaque année un nombre de certificats équivalent aux émissions de CO2 produites.
Les articles 33 et 34 rendent le MACF pleinement applicable en France, en transcrivant dans le droit national les sanctions et procédures en cas de non-respect des règles du MACF et en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter le droit national aux textes d'application européens du MACF.
L'ordonnance prévue par l'article 34 a été prise le 29 avril 2026301(*), afin d'appliquer le règlement d'exécution du 17 mars 2025302(*). La commission se félicite de l'entrée en vigueur de cette mesure, qui permet de rendre pleinement applicable le MACF, crucial pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne.
(3) Ouverture des données relatives à la circulation routière et aux transports : des textes d'application très attendus s'agissant des transports multimodaux
Les articles 28 et 29 concernent la mise à disposition de données dans le domaine de la circulation routière, d'une part, et des transports multimodaux, d'autre part.
L'article 28 a créé un article L. 1513-2 dans le code des transports, afin de transposer la révision récente de la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, dite « directive STI », par la directive (UE) 2023/2661. La directive de 2010 avait fixé un objectif d'accessibilité de certaines données relatives aux déplacements par l'intermédiaire de points d'accès nationaux et selon un standard européen (Datex II), afin de faciliter la mise en place de systèmes de transport intelligents303(*).
La mise en oeuvre de cette directive a présenté des résultats contrastés compte tenu, notamment, d'une disponibilité insuffisante des données et d'un manque d'interopérabilité entre les systèmes. Dès lors, une directive adoptée en 2023 a renforcé les obligations pesant sur les États membres en définissant des catégories de données dont ils doivent garantir l'accessibilité sous un format numérique défini. Il s'agit de données de circulation statiques et dynamiques (conditions d'accès aux tunnels, aux ponts, limitations de vitesse, interdiction de dépassement pour les poids lourds et restriction de poids/longueur/largeur/hauteur, rues à sens unique, réglementations sur la livraison de fret, sens de la circulation sur les voies réversibles, plans de circulation routière, etc.), relatives à l'état du réseau (fermeture de routes ou de voies, travaux routiers, etc.), de données relatives aux services d'informations et de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux ou encore de données relatives aux événements et conditions liés à la sécurité routière et de données statiques relatives à la circulation multimodale pour les services d'informations sur les déplacements multimodaux.
En conséquence, le nouvel article L. 1513-2 prévoit un principe d'accessibilité et de mise à jour des données permettant la mise à disposition de services d'informations en temps réel sur la circulation routière et sa sécurité, sous forme numérique, aux fins d'assurer la compatibilité, l'interopérabilité, la sécurité et la continuité de ces services. Il est applicable à plusieurs catégories d'acteurs, notamment des gestionnaires de voirie, des autorités investies du pouvoir de police, de la circulation ou encore des exploitants d'aires de stationnement. Un texte réglementaire était prévu pour préciser les modalités d'application de cet article : il a été publié en mars 2026 (décret n° 2026-11 du 24 mars 2026 relatif aux données et informations de circulation et de sécurité routières visées à l'article L. 1513-2 du code des transports et mentionnées aux articles D. 1514-1, D. 1514-2 et D. 1514-3 du code des transports).
Ce décret définit les données et informations routières visées par le dispositif, les personnes soumises aux obligations de fourniture des différentes catégories de données, ainsi que les réseaux routiers sur lesquels ces obligations s'appliquent. Le décret précise également les articles D. 1514-1, D. 1514-2 et D. 1514-3 du code des transports, pour ce qui concerne les éléments à fournir au point d'accès national par les constructeurs de véhicules terrestres à moteur ou leur mandataire.
En complément, trois autres textes réglementaires, non prévus par la loi, ont été publiés :
- un décret n° 2026-212 du 24 mars 2026 relatif à la numérisation des données et informations de circulation et de sécurité routières mentionnées à l'article L. 1513-2 du code des transports : il définit les détenteurs et utilisateurs de données et informations permettant la mise à disposition de services d'information en temps réel sur la circulation routière, qui doivent les rendre accessibles sous format numérique, quand l'information sous-jacente existe, en les numérisant le cas échéant304(*) ;
- deux arrêtés en date du 24 mars 2026 :
- arrêté du 24 mars 2026 définissant les données routières devant être enregistrées sous format numérique visées par l'article D. 1513-8 du code des transports, qui précise les dispositions du décret n° 2026-212 précité ;
- arrêté du 24 mars 2026 définissant les caractéristiques des données et des informations sur les infrastructures, réglementations, événements et conditions de circulation routière pour le développement de l'information routière, la prévention des accidents, l'amélioration de l'intervention en cas d'accident, la connaissance de l'infrastructure routière et du trafic routier.
L'article 28 a également créé un article L. 1513-3 dans le code des transports, confiant à l'Autorité de régulation des transports (ART) une mission de contrôle du respect, par les détenteurs et utilisateurs de données et d'informations mentionnées à l'article L. 1513-2, de leurs obligations au titre de cet article. Un décret en Conseil d'État était prévu pour préciser les conditions d'application de cet article, qui n'a pas encore été publié.
L'article 29 vise, quant à lui, à adapter le code des transports à la révision du règlement (UE) 2017/1926 relatif à la mise à disposition d'informations sur les déplacements multimodaux (dit « règlement MMTIS ») survenue en 2024 afin, notamment, de créer des obligations d'ouverture pour de nouvelles catégories de données dynamiques, statiques et observées, avec une entrée en vigueur progressive dans le temps. L'article 29 a modifié le droit en vigueur pour tenir compte de ces évolutions et mettre à jour, dans le code des transports, les références au règlement de 2017.
Deux textes réglementaires sont prévus :
- d'une part, pour préciser les conditions d'application de l'article L. 1115-1, selon lequel les détenteurs et utilisateurs de données permettant la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux mettent à jour et rendent accessibles et réutilisables les données statiques et historiques ainsi que certaines données dynamiques ;
- d'autre part, pour préciser les conditions d'application de l'article L. 1115-5 selon lequel l'ART contrôle le respect par les détenteurs et utilisateurs de données de leurs obligations sur ce sujet.
Ces deux textes d'application n'ont pas encore été publiés.
La commission souligne l'importance d'une mise en oeuvre non seulement rapide, mais rigoureuse et homogène, des obligations de fourniture de données multimodales prévues par le règlement MMTIS, afin de favoriser le développement de systèmes de transports intelligents - en particulier à travers des outils de calcul d'itinéraire - et, ainsi, de rendre les transports collectifs plus accessibles et attractifs pour les usagers.
Ces mises à disposition de données sont d'ailleurs un préalable essentiel à la mise en place de systèmes billettiques multimodaux, dont la commission entend soutenir le développement afin de simplifier l'expérience voyageur et réduire la prédominance de la voiture. La mission d'information en cours sur la billettique dans les transports a d'ailleurs d'ores et déjà formulé des propositions concrètes en ce sens, à travers le projet de loi-cadre sur le développement des transports, et rendra ses recommandations finales fin juin 2026.
c) Loi n° 2023- 973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte
L'application de la loi « Industrie verte » du 23 octobre 2023 apparaît, deux ans et demi après sa promulgation, satisfaisante (taux d'application de 73 %).
La commission regrette toutefois l'absence d'adoption d'un décret d'application de l'article 29, qui vise à garantir l'exemplarité des entreprises publiques en subordonnant l'accès aux aides publiques au respect de leurs obligations de transparence en matière d'émissions de gaz à effet de serre.
(1) Articles suivis par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable
Sur les 12 articles délégués au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable305(*), 4 articles prévoyaient l'intervention de textes réglementaires d'application pour un total de 11 mesures attendues. Au 31 mars 2025, 8 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 73 %.
Deux ans et demi après sa promulgation, l'application des articles de la loi Industrie verte suivis par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable est donc dans l'ensemble satisfaisante.
La commission regrette toutefois l'absence de publication du décret prévu au VII de l'article 29, relatif à la conditionnalité du bénéfice des aides publiques à la transition écologique et énergétique à la publication d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre par les établissements publics ainsi que par les sociétés dans lesquelles l'État détient, directement ou indirectement, la majorité du capital ou des droits de vote.
Introduite en commission mixte paritaire, cette disposition visait à garantir l'exemplarité des entreprises publiques, en subordonnant l'accès aux aides publiques au respect de leurs obligations de transparence en matière d'émissions de gaz à effet de serre. Plus de deux ans après l'adoption du texte, la commission ne peut que déplorer l'absence de mesure réglementaire d'application, qui prive de fait cette disposition de tout effet utile.
d) Loi n° 2025- 188 du 27 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées
L'application de la loi du 27 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux PFAS est, un an après sa promulgation, satisfaisante.
Si les principales mesures de la loi sont maintenant entrées en vigueur, la commission regrette toutefois le report de l'entrée en vigueur de la redevance assise sur les rejets de PFAS, nécessaire pour financer la dépollution des « stocks » historiques.
(1) La loi PFAS un an après : un renforcement de la surveillance sanitaire et de premières restrictions sur les rejets
Un an après sa promulgation, la loi visant à protéger la population des risques liés aux PFAS affiche un taux d'application satisfaisant de 83 % (5 mesures prises sur les 6 prévues).
L'article 1er de la loi PFAS prévoit d'interdire rapidement les PFAS pour un certain nombre de produits directement en contact avec le public et pour lesquels des restrictions nationales ne se traduiraient pas par une hausse des importations de produits contenant des PFAS (cosmétiques, textiles), ainsi que dans les farts de ski, compte tenu des rejets directs qu'ils génèrent dans les milieux naturels.
Le décret n° 2025-1376 du 28 décembre 2025306(*) rend cet article pleinement applicable en définissant la concentration résiduelle en substances PFAS au-delà de laquelle les interdictions s'appliquent ainsi que la liste des produits qui peuvent bénéficier d'une exemption à cette interdiction. Il prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2026 ainsi qu'un délai d'écoulement des stocks de 12 mois pour les produits fabriqués avant cette date.
Le même article renforce la surveillance de la présence des PFAS dans le milieu naturel, en prévoyant que le contrôle sanitaire de la qualité des eaux potables inclue le contrôle de la présence de PFAS. Le décret n° 2025-1287 du 22 décembre307(*) fixe, comme l'a prévu un amendement du rapport de Bernard Pillefer308(*), la liste des substances PFAS qui doivent être recherchées dans le cadre du contrôle sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine.
L'article 2 prévoit la définition d'une trajectoire nationale de réduction progressive des rejets aqueux de PFAS par les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), dans l'objectif de tendre vers la fin de ces rejets d'ici cinq ans. Le décret n° 2025-958 du 8 septembre 2025309(*) définit, à l'échelle nationale, une trajectoire globale, sur l'ensemble des sites industriels, de réduction des rejets aqueux de substances PFAS qui tend vers la fin des rejets d'ici le 27 février 2030.
(2) Redevance PFAS : un report regrettable d'une mesure nécessaire
En plus de constituer un défi technique significatif, retirer les PFAS des milieux naturels s'avère économiquement plus coûteux que de prévenir leur rejet dans l'environnement. Il n'en demeure pas moins que le « stock » historique devra être dépollué et que des financements doivent être identifiés à cette fin.
L'article 4 crée ainsi une redevance assise sur les rejets de PFAS dans l'eau par les ICPE soumises à autorisation. Bien que son produit estimé reste relativement réduit (2,4 millions d'euros par an), elle permettra de mobiliser des ressources supplémentaires au profit de la surveillance et du traitement des eaux polluées.
La commission regrette le report de l'entrée en vigueur de la redevance, actée dans le décret actuellement mise en consultation310(*) : initialement prévue pour entrer en vigueur le 1er mars 2026, la redevance ne sera finalement opérationnelle qu'au 1er septembre 2026.
3. Secteur « Mobilités et infrastructures de transport, Transports collectifs, Transport aérien, Transport ferroviaire »
a) Loi n° 2023- 1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains
La loi « Serm » du 27 décembre 2023 a pour objectif de fixer un cadre nécessaire au développement des services express régionaux métropolitains, qui doivent permettre de réaliser un choc d'offre en faveur des transports collectifs autour des métropoles.
Comme l'année passée, la commission note qu'aucun arrêté reconnaissant le statut de Serm n'a été pris, désormais près de deux ans et demi après la promulgation de cette loi. Le Gouvernement a choisi de mettre en oeuvre une reconnaissance du statut de Serm en deux temps, avec une phase de « labellisation » précédant l'obtention du statut par arrêté. Pour la commission, il est indispensable d'accélérer le déploiement des Serm afin de respecter l'objectif fixé par la loi : la mise en place d'au moins dix Serm, dans un délai de dix ans à compter de sa promulgation.
Cette loi fait l'objet d'une retouche législative dans le cadre du projet de loi-cadre sur les transports en instance d'examen à l'Assemblée nationale, en première lecture. L'article 11 de ce texte prévoit en effet des simplifications législatives de la gouvernance des Serm pour accélérer ce processus.
La commission s'était en outre particulièrement inquiétée du financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement relatives aux Serm dont les modalités n'étaient pas établies. Elle avait donc introduit dans le texte le principe d'une conférence de financement des Serm avant le 31 juillet 2024. La Conférence Ambition France Transport, qui s'est tenue de mai à juillet 2025 a permis d'appréhender cet enjeu crucial. Ses conclusions ont vocation à être mises en oeuvre par deux textes législatifs annoncés en juillet 2025 par le ministre chargé des transports, un projet de « loi-cadre » et un projet de loi de programmation. L'examen par le Parlement du projet de loi-cadre sur les transports, qui constitue le premier volet d'un diptyque législatif, a commencé, le texte ayant été adopté par le Sénat en avril 2026. Il est maintenant indispensable que la navette parlementaire se poursuive dans les meilleurs délais.
(1) Un processus d'obtention du statut de Serm plus lent à mettre en oeuvre qu'anticipé
Le II de l'article 1er de la loi « Serm » fixe pour objectif la mise en place d'au moins dix services express régionaux métropolitains, dans un délai de dix ans à compter de sa promulgation.
Pour atteindre cette cible, il est indispensable que les projets reçoivent le statut de Serm, qui est conféré par arrêté du ministre chargé des transports sur la base d'une proposition conjointe de la région et des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité contribuant au financement de ce service.
Cette proposition a lieu après la concertation entre l'État, la région, les autorités organisatrices de la mobilité, les départements et, le cas échéant, les gestionnaires d'autoroutes et de voies routières express du périmètre concerné.
Le Gouvernement a institutionnalisé cette concertation en prévoyant une phase de « labellisation » des Serm. Actuellement, près d'une trentaine de projets ont été labellisés.
L'une des raisons susceptibles de ralentir l'obtention du statut de Serm est le manque de souplesse du cadre de gouvernance locale des Serm prévu par l'article 3 de la loi « Serm ». L'article 11 du projet de loi-cadre sur le développement des transports propose donc une refonte de la structure locale de coordination des Serm. Plutôt que d'y inclure uniquement les maîtres d'ouvrage, il propose d'y inclure l'État, les autorités organisatrices de la mobilité, les maîtres d'ouvrage et les personnes morales participant à son financement ou à sa coordination. Le rôle de la structure locale de coordination défini par la loi Serm serait également modifié : elle aurait plutôt une mission de gouvernance que de coordination. C'est pourquoi cette structure veillerait au respect du programme, du financement, des coûts et du calendrier des services, ouvrages, matériels et infrastructures de transport nécessaires à la mise en oeuvre du projet.
L'article 11 du projet de loi-cadre propose également de modifier le cadre d'intervention de la Société des Grands Projets (SGP) dans les projets de Ser, précisé par les articles 4 et 7 de la loi « Serm ». Il propose notamment de confier à la SGP la mission de contribuer au développement des Serm en participant à leur financement ou à leur coordination. Ce même article propose aussi que, lorsque l'établissement public Société des grands projets ou ses filiales participent au financement des projets de Serm, cet établissement ou ses filiales pourraient coordonner l'ensemble de la réalisation des services, ouvrages, matériels et infrastructures liés au Serm.
Ces dispositions pourraient favoriser l'obtention plus rapide du statut de Serm par différents projets, et sont donc bienvenues.
(2) Le financement des Serm constitue toujours un point de vigilance majeur
L'enjeu du financement des Serm est l'une des principales causes de la lenteur du processus d'obtention du statut de Serm. En application de l'article 1er de la loi « Serm », la proposition conjointe de la région et des autorités compétentes pour l'organisation de la mobilité contribuant au financement du service, préalable à l'arrêté confirmant le statut, comprend une estimation des coûts d'investissement dans les infrastructures de transport et le matériel roulant et des futurs coûts d'exploitation ainsi qu'une présentation des modalités de financement envisagées. Cette estimation peut prendre la forme d'un plan de financement des dépenses d'investissement, de fonctionnement et d'exploitation de ce service.
Or, les modalités de financement des Serm étaient, au moment de l'adoption de la loi « Serm », un angle mort du texte.
La commission avait en effet considéré que les annonces gouvernementales sur le financement des Serm étaient alors limitées et difficilement lisibles, les financements envisagés ne concernant que la phase d'amorçage des projets. Or, un rapport de la commission des finances consacré aux Modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) avait estimé le coût des investissements nécessaires à la construction des Serm entre 15 et 20 milliards d'euros pour des projets qui doivent se déployer d'ici 2042. Cette estimation a d'ailleurs depuis été revue à la hausse compte tenu du nombre élevé de projets lancés.
Comme l'avait souligné la commission, des projets aussi complexes que les Serm supposent de donner aux acteurs concernés une visibilité suffisante sur les moyens qui leur seront consacrés.
Plus largement, l'enjeu des Serm amenait à s'interroger sur les ressources des autorités organisatrices de mobilité, qui ne peuvent répondre, avec leurs moyens actuels, à l'augmentation prévisible des dépenses de fonctionnement liées aux Serm.
C'est la raison pour laquelle l'article 10 du texte, introduit à l'initiative du Sénat, avait prévu l'organisation d'une conférence nationale de financement des services express régionaux métropolitains avant le 30 juin 2024, afin de débattre des solutions à mettre en oeuvre pour assurer un financement pérenne des dépenses d'investissement et de fonctionnement de ces services. Cette conférence avait pour rôle d'examiner, notamment, les évolutions des ressources fiscales et financières des collectivités territoriales pour assurer le fonctionnement de l'exploitation des services express régionaux métropolitains.
Le Gouvernement a choisi d'élargir les enjeux de cette conférence, dénommée « Ambition France Transports » au financement de l'ensemble des mobilités. Celle-ci s'est tenue de mai à juillet 2025 dans le cadre de quatre ateliers :
- Modèle économique des AOM et des Serm ;
- Avenir des infrastructures routières ;
- Infrastructures et services ferroviaires de voyageurs ;
- Report modal et transports de marchandises.
La conférence a dressé un état des lieux détaillé des besoins d'investissement dans les infrastructures et services de transport.
Lors de la remise du rapport de la conférence « Ambition France Transports » le 9 juillet 2025, le ministre chargé des transports, Philippe Tabarot, avait annoncé que « le Gouvernement portera un projet de loi-cadre au Parlement ».
Un premier texte principiel, dont le dépôt était initialement prévu avant la fin de l'année 2025, devait définir « un cadre pour les nouveaux équilibres du système de financement des infrastructures de transports ». Selon le ministre, « Ce texte portera les grandes orientations que vous avez défendues, fera l'objet d'une co-construction, en associant dès la phase de rédaction les parlementaires volontaires et au premier chef ceux qui ont participé à la conférence Ambition France Transports ».
Ensuite, afin de tirer les conséquences d'une revue des grands projets confiée au Conseil d'orientation des infrastructures, une loi de programmation « permettra de fixer une trajectoire d'investissements précise (“à l'euro près”) pour réussir la décarbonation des transports ».
Le Sénat a examiné en avril 2026 le premier de ces deux textes. Le principe d'une affectation totale aux transports des recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières et au financement des infrastructures de transport a ainsi été entériné.
Afin d'accélérer la mise en oeuvre des projets de Serm et de traduire ainsi opérationnellement les principes posés par la loi « Serm », il est indispensable que le projet de loi-cadre soit examiné dans les meilleurs délais par l'Assemblée nationale.
Le Sénat se tient également prêt à examiner le futur projet de loi de programmation des transports, également impératif pour donner les moyens aux collectivités territoriales de lancer les projets de Serm.
4. Secteur « Aménagement du territoire, notamment accès aux soins, montagne..., Prévention des risques naturels, industriels, nucléaires, Lutte contre les pollutions, Santé-environnement. Démocratie environnementale »
a) Loi n° 2023- 580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie
La loi visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie met en oeuvre les préconisations du rapport d'information n° 856 (2021 - 2022) des rapporteurs Jean Bacci, Pascal Martin, Anne-Catherine Loisier et Olivier Rietmann intitulé « Feux de forêt et végétation : prévenir l'embrasement » adopté en août 2022.
Ce texte comprenait 62 articles, dont 49 d'application directe. Sur les 15 mesures d'application prévues par la loi, 14 ont été prises, ce qui porte le taux d'application de la loi à 94 %.
L'application des lois est aujourd'hui globalement satisfaisante. La commission demeurera néanmoins vigilante à la publication, dans les plus brefs délais, du décret permettant l'application effective des contrats de mise en valeur agricole qui constitue l'une des mesures de ce texte.
En dépit d'une mise en garde formulée à l'occasion du bilan de l'application des lois pour 2024 et 2025, la commission de l'aménagement du territoire et du développement constate avec regret qu'une des mesures phares du texte n'a toujours pas été prise. L'effectivité de l'article 41 portant sur les contrats de mise en valeur agricole semble souffrir d'une pesanteur forte ne permettant pas l'instauration de la mesure en temps utile.
(1) Le contrat de mise en valeur agricole : un dispositif nécessaire à une appréhension globale du risque incendie
L'article 41 visait à encourager dans le cadre d'une opération de défrichement visant à favoriser la défense de la forêt contre les incendies (DFCI), la mise en place d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, conclu avec l'autorité compétente de l'État, afin de créer une coupure agricole permettant d'éviter notamment les « couloirs de feu ». Cette mesure devait trouver à s'appliquer dans les territoires où un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) est en vigueur, qui sont des territoires particulièrement sensibles.
Ce dispositif, introduit par le Sénat, reprend la préconisation n° 47 formulée dans le rapport d'information sénatorial intitulé « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement ».
Un décret en Conseil d'État était attendu pour préciser la nature de ce contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, les modalités de contrôle de sa mise en oeuvre ainsi que les sanctions associées en cas de non-respect.
(2) Le contrat de mise en valeur agricole : les tergiversations du Gouvernement
L'an passé déjà, la commission avait dénoncé l'inertie qui entourait la mise en oeuvre effective de cet article 41. À cette occasion, le Gouvernement avait fait savoir à la commission que le dispositif était particulièrement complexe à mettre en oeuvre et nécessitait encore des échanges nombreux avec le réseau des chambres d'agriculture, mais aussi plus généralement avec l'ensemble des professionnels concernés. Étrangement pourtant, à l'occasion de la parution du troisième plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc 3) en mars 2025, le Gouvernement avait placé au rang des « mesures déjà engagées » l'instauration d'un contrat de mise en valeur agricole et pastorale permettant la création de coupure agricole à vocation DFCI. Cette affirmation était pour le moins erronée...
Depuis lors, le discours du Gouvernement sur le dispositif a évolué et n'évoque plus directement une technicité supposée et un besoin de concertation. Il ressort en effet d'un rapport de l'Assemblée nationale du 9 février 2026311(*) que le ministre Laurent Panifous, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, a fait valoir les justifications suivantes :
« Un projet de décret avait été préparé, mais, au moment de sa finalisation, on s'est aperçu que l'article 41 était entaché d'incompétence négative, puisqu'il renvoyait au pouvoir réglementaire la détermination de la nature du contrat, des modalités de contrôle de son application et des sanctions associées en cas de non-respect. Cet article était issu d'un amendement parlementaire introduit en cours de navette, ce qui explique le manque d'anticipation du ministère. [...]
En l'état, l'article 41 ne permet pas d'assurer des modalités opérationnelles garantissant l'efficacité de la coupure agricole et son entretien régulier. [...] La définition uniquement contractuelle des modalités de sanction empêche toute réactivité en cas de désaccord entre les parties, car elle nécessite de saisir l'autorité judiciaire compétente, contrairement à un régime de contrôle et de sanctions administratives. [...] Une modification législative paraît donc nécessaire ».
La commission rappelle que l'incompétence négative du législateur est caractérisée dès lors que ce dernier omet « d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi »312(*).
En l'espèce, la commission ne considère pas que la définition et la mise en oeuvre d'un contrat de mise en valeur agricole relève d'une matière prévue à l'article 34 de la Constitution. Elle regrette cet argumentaire, dont la vocation apparaît essentiellement dilatoire afin de repousser la mise en oeuvre d'un dispositif qui ne convient pas au Gouvernement. Alors que le risque incendie est nettement identifié dans le Pnacc 3 comme un phénomène amené à se densifier dans les prochaines années, la commission ne peut que regretter cet attentisme.
b) Loi n° 2024- 450 du 21 mai 2024 relative à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire
La loi relative à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire est quasi-intégralement applicable, les mesures d'application directe ayant notamment permis l'instauration de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) au 1er janvier 2025 -- mesure phare de ce texte.
La commission se félicite de la nette amélioration de l'application des lois pour cette année 2025 de cette réforme essentielle. Le taux d'application est passé de 33 % l'an dernier à près de 94 % au 31 mars 2026. En effet, 14 des 15 décrets prévus par le texte ont été pris.
L'an passé, la commission soulignait l'effet « trompe-oeil » du taux d'application de la loi, porté à seulement 33 %. Pourtant, l'objectif principal de la réforme, qui résidait dans la création au 1er janvier 2025 de l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), avait été atteint en dépit de la complexité induite par la fusion de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).
Cette année, le Gouvernement a opportunément porté une vive attention à rendre ce texte applicable, ce qui s'est traduit par l'adoption de neuf nouveaux décrets, portant le taux d'application de la loi à 94 %. Seul un décret n'a pas encore été publié sur les quinze prévus par le texte.
La disposition qui demeure inappliquée concerne l'article 13 de cette loi. Cet article prévoit que l'accès à certains corps de fonctionnaires de l'État peut être organisé, à titre dérogatoire pour une durée de six ans, par des recrutements réservés exceptionnels valorisant l'expérience professionnelle, au bénéfice des agents contractuels de droit public et des salariés de droit privé de l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) justifiant d'au moins quatre années d'ancienneté.
Cet article revêt un intérêt indéniable pour tenir compte de certaines mises en garde du Sénat, exprimées à l'occasion de l'examen du texte. Le rapporteur pour la commission, M. Pascal Martin, avait en effet insisté sur la nécessaire convergence des cultures d'établissement, en veillant à ce que les compétences et savoir-faire propres à l'IRSN notamment, ne soient pas relégués au sein du nouvel établissement. Or, cet article 13 favorise le rapprochement et le maintien des connaissances et pratiques acquises.
La commission insiste donc sur la nécessité que le décret précisant la liste des corps de fonctionnaires concernés par ce recrutement dérogatoire soit rapidement publié.
* 292 L'Office français de la biodiversité, un capitaine qui doit jouer plus collectif, rapport d'information n° 777 (2023-2024) présenté par Jean Bacci le 25 septembre 2024.
* 293 Décret n° 2025-1377 du 29 décembre 2025 précisant les modalités d'adoption du plan national et des plans départementaux de lutte contre le frelon asiatique à pattes jaunes.
* 294 La procédure accélérée avait d'ailleurs été engagée par le Gouvernement le 26 septembre 2022.
* 295 Amendement n° COM-381 de M. Didier Mandelli.
* 296 Décret n° 2025-802 du 11 août 2025 fixant les seuils d'assujettissement à l'obligation prévue à l'article 40 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, pour les parcs de stationnement extérieurs situés dans les départements et les régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.
* 297 Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
* 298 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.
* 299 Un quota d'émission de gaz à effet de serre ouvre droit à émettre une tonne d'équivalent CO2.
* 300 Kuusi T., Björklund M., Kaitila V., Kokko K., Lehmus M., Mehling M. et M. Wang (2020), « Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU », Publication of the Finnish Government's analysis, assessment and research activities.
* 301 Ordonnance n° 2026-326 du 29 avril 2026 portant adaptation du droit français aux textes pris pour l'application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023.
* 302 Règlement d'exécution (UE) 2025/486 de la Commission du 17 mars 2025 portant modalités d'application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les conditions et procédures relatives au statut de déclarant MACF autorisé.
* 303 Aux termes de l'article L. 1513-1 du code des transports, les systèmes de transport intelligents (ou STI) sont « des dispositifs utilisant des technologies de l'informatique et des communications électroniques et mis en oeuvre dans le secteur du transport routier et ses interfaces avec d'autres modes de transport pour améliorer la gestion de la circulation, renforcer la sécurité du transport routier, accroître son efficacité en termes d'économie d'énergie et réduire ses effets sur l'environnement et permettre des utilisations plus sûres, mieux coordonnées et plus rationnelles des réseaux de transport ».
* 304 Il s'agit ainsi de transposer certaines dispositions de l'article 6 bis de la directive 2010/40/UE dite STI, révisée en 2023, concernant la mise à disposition des informations sous-jacentes (il s'agit des « informations relevant du champ d'application de la présente directive dont il a été déterminé qu'elles sont pertinentes pour informer les usagers de la route et de STI, en particulier par les autorités routières lorsqu'elles sont responsables de telles informations ») disponibles.
* 305 Les articles de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 délégués au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sont les suivants : 4, 5, 6, 7, 11, 15, 16, 18, 20, 23, 29 et 30.
* 306 Décret n° 2025-1376 du 28 décembre 2025 relatif à la prévention des risques résultant de l'exposition aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées.
* 307 Décret n° 2025-1287 du 22 décembre 2025 relatif à la sécurité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine.
* 308 Amendement n° COM-31 de Bernard Pillefer.
* 309 Décret n° 2025-958 du 8 septembre 2025 relatif aux modalités de mise en oeuvre de la trajectoire nationale de réduction progressive des rejets aqueux de substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées des installations industrielles.
* 310 Projet de décret relatif à la redevance pour pollution de l'eau par les substances perfluoroalkylées et polyfluoralkylées et projet d'arrêté relatif aux modalités d'établissement de cette redevance.
* 311 Rapport n° 2456 de l'Assemblée nationale du 9 février 2026 relatif au débat sur le contrôle de l'application des lois, p. 328.
* 312 Décision du Conseil constitutionnel n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Cons. 9.