C. LA TARIFICATION DES MONUMENTS RELIGIEUX : DES RESSOURCES CERTAINES MAIS ÉTROITEMENT BORNÉES PAR LE RÉGIME DE L'AFFECTATION CULTUELLE
1. Une gratuité de principe qui découle de la loi de séparation de l'Église et de l'État
À l'automne 2024, la ministre de la Culture, Rachida Dati, avait défendu l'idée d'un tarif d'entrée de 5 euros pour les visiteurs touristiques de Notre-Dame de Paris, les messes et offices restant libres d'accès et gratuits : « Partout en Europe, l'accès aux édifices religieux les plus remarquables est payant. J'ai proposé à l'archevêque de Paris une idée simple : mettre en place un tarif symbolique pour toutes les visites touristiques de Notre-Dame et consacrer totalement cet argent à un grand plan de sauvegarde du patrimoine religieux. [...] Avec 5 euros seulement par visiteur, on récolterait 75 millions d'euros par an. Ainsi, Notre-Dame de Paris sauverait toutes les églises de Paris et de France. Ce serait un magnifique symbole. »65(*)
La réponse de l'archevêché à cette proposition a été défavorable. Dans un communiqué du 24 octobre 2024, le diocèse de Paris a rappelé la « position inchangée » de l'Église catholique en France sur la gratuité du droit d'entrée dans les églises et les cathédrales, en invoquant notamment « la mission fondamentale des églises : accueillir de façon inconditionnelle et donc nécessairement gratuite tout homme et toute femme, indépendamment de sa religion ou de sa croyance, de ses opinions et de ses moyens financiers. »66(*)
Le diocèse souligne également qu'à Notre-Dame, pèlerins et visiteurs ne sont pas distingués, au sens où les offices ont lieu pendant les visites, et les visites se poursuivent pendant les offices. Instaurer deux régimes d'accès imposerait une séparation matérielle entre visiteurs, pèlerins et fidèles, difficile à mettre en oeuvre dans l'espace de la cathédrale.
À Notre-Dame, les visites ne sont en effet pas interrompues pendant les offices, mais la jauge est réduite à environ 2 500 à 3 000 personnes, avec du personnel de sécurité et des bénévoles chargés d'encadrer les flux.
Au cours de son audition, l'archevêque de Paris a également rappelé aux rapporteurs l'interdiction de tarification à l'entrée des édifices religieux prévue dans la loi du 9 décembre 1905 portant séparation des Églises et de l'État.
Comme tous les biens de l'Église, les cathédrales ont été « mises à la disposition de la Nation » par le décret des 2 et 4 novembre 1789 de l'Assemblée nationale.
Sous le régime concordataire, la loi du 18 germinal an X relative à l'organisation des cultes a maintenu l'usage cultuel de certains de ces édifices. L'article 12 de la convention concordataire prévoyait d'ailleurs que « toutes les églises métropolitaines, cathédrales, paroissiales et autres non aliénées, nécessaires au culte » sont remises à la disposition des évêques. L'affectation cultuelle ne signifiait toutefois pas que ces édifices redevenaient propriété de l'Église.
La question de leur propriété a ensuite été précisée par l'avis du Conseil d'État du 2 pluviôse an XIII (22 janvier 1805), qui a posé que les églises paroissiales remises à l'Église catholique par la loi du 18 germinal an X devaient être regardées comme des propriétés communales. Par un raisonnement a contrario, il en a été déduit, par une interprétation administrative ancienne, que les églises métropolitaines et cathédrales, qui ne relevaient pas du même régime paroissial, demeuraient propriétés de l'État67(*).
L'article 17 de la loi du 9 décembre 1905 portant séparation des Églises et de l'État dispose que « la visite des édifices [du culte] et l'exposition des objets mobiliers classés seront publiques ; elles ne pourront donner lieu à aucune taxe ni redevance ». Cette disposition, toujours en vigueur, interdit toute tarification générale de l'entrée des édifices du culte.
Selon les réponses transmises par l'administration, cette disposition n'avait pas spécifiquement pour objectif de garantir le libre accès des lieux de culte aux fidèles, car ceux-ci en disposent déjà par l'affectation cultuelle, mais « avait pour objet, comme le montrent les travaux parlementaires, de s'assurer que toute personne, quelle que soit sa religion ou son absence de religion, pourrait visiter les édifices et les objets mobiliers classés. »68(*)
À noter qu'un certain nombre de monuments religieux appartenant à l'État sont des abbayes ou d'anciennes abbayes, monastères, prieurés, évêchés, etc., comme le palais épiscopal d'Angers ou l'abbaye de Clairvaux. Ils ne relèvent donc pas de l'article 17 de la loi de 1905, et ne présentent pas de particularité quant à leurs conditions d'ouverture au public par rapport aux autres monuments historiques de l'État.
La proposition de Rachida Dati de tarification à l'entrée des visiteurs ne peut donc pas être mise en oeuvre à droit constant. La question pourrait se poser de faire évoluer la loi de 1905, d'autant que le principe de gratuité à l'entrée n'existe pas dans les autres pays de l'Union européenne.
Toutefois, entreprendre une révision de la loi de 1905 n'est évidemment pas un acte anodin, et pourrait impliquer de revoir plus généralement le régime de propriété des édifices religieux.
En outre, la législation actuelle permet déjà de rendre payante la visite de parties des édifices religieux. Il apparaît donc préférable aux rapporteurs de chercher à développer, à droit constant, les politiques tarifaires là où elles sont possibles.
La tarification des édifices religieux en Allemagne, au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne
Allemagne : les cathédrales et grands édifices religieux relèvent principalement des Églises (Église catholique, Église protestante), qui en sont propriétaires ou gestionnaires selon les Länder. L'accès est gratuit dans la quasi-totalité des cathédrales ; seuls les espaces annexes (tours, cryptes, trésors) sont payants.
Royaume-Uni : les lieux de culte sont souvent la propriété de l'Église d'Angleterre (anglicane) ou de fondations privées (par exemple Westminster Abbey, un « Royal Peculiar »). De nombreuses cathédrales sont payantes (Westminster Abbey, Canterbury, Wells...) tandis que l'accès au culte reste gratuit. Les droits d'entrée servent au financement direct des cathédrales, qui ne reçoivent pas de financement public structurel.
Italie : les cathédrales sont généralement la propriété des diocèses et non de l'État. La tarification est très répandue, y compris pour l'accès principal (exemples : le Duomo de Milan et la cathédrale de Florence). L'accès au culte reste gratuit.
Espagne : les cathédrales et basiliques sont la propriété de l'Église catholique. On observe une tarification généralisée (la Sagrada Família et la cathédrale de Saint-Jacques-de-Compostelle), avec accès liturgique gratuit via une entrée dédiée. Les édifices sont majoritairement propriété des diocèses, ce qui explique l'autonomie tarifaire.
Aucun des quatre pays n'a une règle de gratuité imposée par la loi, contrairement à la France pour les édifices de l'État. La tarification est justifiée par les coûts élevés d'entretien et de conservation, souvent non financés par l'État.
Source : réponses des établissements et de la direction générale des patrimoines et de l'architecture au questionnaire des rapporteurs spéciaux
2. La tarification partielle des circuits de visite, une voie juridiquement possible mais économiquement limitée
La possibilité actuelle d'instaurer des droits pour la visite de parties des édifices religieux résulte d'une clarification récente de dispositions anciennes.
L'article 25 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques permettait en effet aux départements et aux communes d'établir un droit de visite d'objets mobiliers classés, en raison des charges de garde et de conservation de ce mobilier. Par la suite, le Conseil d'État, dans une décision de 1994, a jugé qu'une commune peut instituer un droit de visite pour des objets mobiliers classés exposés dans une église, mais seulement sous réserve de l'accord du ministre du culte occupant l'édifice69(*).
L'article L. 2124-31 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), issu de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du CG3P, a permis d'opérer une clarification du régime applicable. La loi énonce désormais que « lorsque la visite de parties d'édifices affectés au culte, notamment de celles où sont exposés des objets mobiliers classés ou inscrits, justifie des modalités particulières d'organisation [...] cet accès [...] donne lieu, le cas échéant, au versement d'une redevance domaniale dont le produit peut être partagé entre la collectivité propriétaire et l'affectataire ». Le même article précise que leur accès est « subordonné à l'accord de l'affectataire. »
L'article L. 2124-31 du CG3P a ainsi opéré un double élargissement par rapport à la situation antérieure : il a donné une base légale unifiée pour l'ensemble des édifices affectés au culte, quel que soit leur propriétaire public, et il a visé non seulement la visite de parties d'édifices, mais aussi leur utilisation pour des activités compatibles avec l'affectation cultuelle, comme l'organisation de concerts payants par exemple.
Dans les 87 cathédrales appartenant à l'État, les visites payantes sont, en vertu de la convention de gestion domaniale passée par le CMN avec les ministères chargés de la culture et des finances en 2019 (renouvelant une précédente convention établie en 1998), assurées par le Centre des monuments nationaux (CMN), soit directement, soit par délégation à des collectivités ou associations. Le CMN organise des circuits de visite dans 13 cathédrales ou leurs dépendances, en vertu de sa compétence domaniale et 11 de ces circuits sont payants70(*).
Les recettes de ces circuits de visite reviennent au CMN. Cependant, d'après les réponses transmises aux rapporteurs spéciaux, leur exploitation est largement déficitaire, à l'exception de Notre-Dame de Paris. Les tours de Notre-Dame représentaient en effet près de 68,9 % des recettes globales dégagées dans les cathédrales en 2018.
Recettes du CMN issues des circuits des cathédrales
(en euros)
|
Circuit payant |
Recettes 2025 |
|
Basilique-cathédrale de Saint-Denis |
971 407 |
|
Tours de la cathédrale Notre-Dame de Paris |
805 843 |
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Tour Pey-Berland, cathédrale de Bordeaux |
242 836 |
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Tours et trésor de la cathédrale de Chartres |
110 329 |
|
Cloître de la cathédrale de Fréjus |
106 770 |
|
Cloître de la cathédrale Notre-Dame du Puy-en-Velay |
101 674 |
|
Cathédrale Saint-Étienne de Bourges |
98 169 |
|
Tours de la cathédrale de Reims |
80 353 |
|
Tours et trésor de la cathédrale Notre-Dame d'Amiens |
53 650 |
|
Tours et cloître de la cathédrale de Tours |
45 038 |
|
Horloge astronomique de la cathédrale de Besançon |
34 324 |
|
Total |
2 650 393 |
Source : commission des finances, d'après les données transmises par le Centre des monuments nationaux
Les tours de Notre-Dame n'ont rouvert à la visite que le 20 septembre 2025, ce qui explique pourquoi leurs recettes sont plus faibles que celles de la Basilique-cathédrale de Saint-Denis.
Si l'on annualise ce montant pour 2025, en faisant l'hypothèse d'une fréquentation constante, on obtient environ 2,9 millions d'euros en année pleine, soit un niveau très proche des recettes de 2018, dernière année complète avant l'incendie.
Évolution des recettes du CMN tirées de la visite des cathédrales
(en euros)
Source : commission des finances, d'après les données transmises par le Centre des monuments nationaux
Dans les cathédrales où le CMN n'est pas présent, des circuits de visite ont pu être mis en place par des tiers (clergé, office de tourisme, etc.), parfois de longue date. Le CMN étant seul compétent pour la gestion domaniale des cathédrales, ces circuits doivent être encadrés par une convention. À titre d'exemple, la ville d'Autun ouvre au public le trésor de la cathédrale dans le cadre de visites guidées et la ville de Sens exploite le trésor de la cathédrale dans le cadre du parcours de son musée municipal, situé dans l'ancien palais des archevêques de Sens.
La présence du CMN dans les cathédrales est cependant hétérogène. Elle doit être coordonnée avec les actions des autres acteurs, et dépend de ses moyens humains71(*) ou de la possibilité de déléguer l'ouverture à un tiers (commune, association...). Il serait ainsi souhaitable que le CMN puisse à l'avenir être présent dans d'autres cathédrales majeures qui sont également susceptibles d'attirer de nombreux visiteurs, comme la cathédrale de Strasbourg ou celle de Rouen.
Dans les édifices du culte affectés au ministère de la Culture, deux projets sont portés par le CMN pour 2027 :
- au sein de la sacristie de la cathédrale de Moulins, la présentation au public du triptyque du Maître de Moulins, récemment restauré et de retour dans sa ville natale après sa présentation au public au Louvre, au monastère royal de Brou en 2026, puis au musée Anne de Beaujeu (Moulins) ;
- l'ouverture au public du trésor de la cathédrale de Besançon, dans l'enceinte de laquelle le CMN assure déjà la présentation de l'horloge astronomique.
Ces projets confirment que le potentiel tarifaire des cathédrales réside moins dans la remise en cause de la gratuité de l'accès cultuel que dans l'ouverture de circuits patrimoniaux distincts. Leur développement reste toutefois conditionné par l'accord de l'affectataire, les caractéristiques matérielles des édifices et la capacité du CMN à mobiliser les moyens nécessaires.
* 65 « Rachida Dati veut faire payer l'entrée de la cathédrale Notre-Dame de Paris pour « sauver les églises de France » », Le Parisien avec AFP, 24 octobre 2024.
* 66 Diocèse de Paris, communiqué du 24 octobre 2024, « Gratuité d'accès à la cathédrale Notre-Dame de Paris ».
* 67 Conseil d'État, Rapport public 2004, « Un siècle de laïcité », 2004, page 56.
* 68 Réponses des établissements et de la direction générale des patrimoines et de l'architecture au questionnaire des rapporteurs spéciaux
* 69 CE, 4 novembre 1994, Abbé Chalumey, n° 135842.
* 70 Les tours de Notre-Dame de Paris ; les tours et le trésor de la cathédrale d'Amiens ; l'horloge astronomique de la cathédrale de Besançon ; la tour Pey-Berland à Bordeaux ; la crypte et les tours de la cathédrale de Bourges ; les parties hautes et le trésor de la cathédrale de Chartres ; le cloître de la cathédrale de Fréjus ; le cloître de la cathédrale du Puy-en-Velay ; les tours de la cathédrale de Reims ; la basilique cathédrale de Saint-Denis ; le cloître de la Psalette (cathédrale de Tours). Les deux circuits de visite gratuits encadrés en partie par le personnel du CMN sont le trésor de la cathédrale de Lyon et le cloître de la cathédrale de Bayonne.
* 71 La présence du CMN est favorisée notamment lorsqu'il a la capacité de mutualiser ses moyens avec ceux d'un monument du CMN situé à proximité.