EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 1er juillet 2026, sous la présidence de M. Bruno Belin, vice-président, la commission des finances entend une communication de MM. Vincent Éblé et Didier Rambaud, rapporteurs spéciaux, sur la politique de tarification des opérateurs culturels.
M. Bruno Belin, président. - Nous allons à présent entendre la communication de notre collègue Vincent Éblé sur la politique de tarification des opérateurs culturels.
M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Je vous prie tout d'abord d'excuser l'absence de Didier Rambaud, qui a conduit ce travail avec moi.
La politique tarifaire des musées et des monuments nationaux relève d'un compromis permanent. D'un côté, les établissements sont encouragés à développer leurs ressources propres, dans un double objectif de bonne gestion des finances publiques et d'accroissement de leur autonomie. De l'autre, il est indispensable de garantir l'ouverture géographique et sociale des musées, car leur mission première reste de diffuser la culture auprès du public le plus large. Le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 est ainsi rédigé : « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. »
Or les recettes de billetterie des établissements connaissent un accroissement sensible. En 2025, elles ont atteint 418,8 millions d'euros, soit 33,4 % des ressources totales. Entre 2016 et 2025, elles ont progressé de 95,1 %, bien plus rapidement que l'ensemble des ressources des établissements. Cette dynamique s'appuie notamment sur des hausses de tarifs, qui ont dépassé l'inflation dans la quasi-totalité des établissements que nous avons étudiés. Ces hausses n'ont pas conduit à une baisse de la fréquentation des musées et monuments nationaux, ce qui s'est mécaniquement traduit par des recettes supplémentaires. La culture n'a pas de prix, dit-on, mais elle a un tarif !
Toutefois, cela ne signifie pas que ces hausses de prix n'aient aucune conséquence sur les publics. En 2014, 19 % des Français déclaraient avoir renoncé au moins une fois, au cours de l'année précédente, à visiter un musée parce que le prix était trop élevé ; en 2024, cette proportion atteignait 36 %. L'autocensure se répand, donc... Le risque est donc que les musées de l'État n'assurent plus correctement leur mission de diffusion des connaissances. C'est pour cette raison que les politiques de différenciation tarifaire jouent un rôle fondamental. Elles doivent permettre aux établissements de développer leurs ressources, tout en maintenant une ouverture géographique et sociale suffisante. Les gratuités sont nombreuses, et elles représentent une part considérable des entrées dans les musées, estimée à 43,3 % en 2025.
Sans remettre en cause ces politiques, qui sont essentielles, il convient de les évaluer. À titre d'exemple, une thèse indique que la gratuité pour les 18-25 ans aurait conduit, cinq ans après sa mise en place en 2009, à augmenter la part des jeunes issus des classes moyennes dans les entrées des musées, mais n'aurait pas eu d'effet significatif pour ceux qui sont issus des classes populaires. La gratuité aide certains, mais pas tous... Pour d'autres politiques de gratuité, telles que celles qui sont accordées aux professionnels, nous ne disposons que de peu d'informations. Leur coût ne fait pas non plus l'objet d'un calcul.
Nous préconisons donc de mener une évaluation de l'efficacité de l'ensemble des politiques de gratuité des musées et des monuments nationaux. Pour être pleinement efficace, une telle mesure devrait être associée à la mise en place d'un référentiel commun de suivi des données des politiques tarifaires des musées et monuments nationaux.
L'efficacité des gratuités et des tarifs réduits est également conditionnée par leur lisibilité pour les visiteurs. Sur cet aspect, le compte n'y est pas encore ! Par exemple, l'hétérogénéité est très nette pour les personnes en situation de handicap, chaque établissement disposant de sa propre liste de pièces justificatives. Nous jugeons donc indispensable d'harmoniser entre les musées et les monuments nationaux l'information donnée et les documents requis pour bénéficier des gratuités et des tarifs réduits.
Nous nous sommes également intéressés à la gratuité des monuments religieux. Vous vous souvenez sans doute de l'annonce de l'ancienne ministre de la culture qui, à l'automne 2024, avait défendu l'idée d'un tarif de 5 euros pour les visiteurs touristiques de Notre-Dame de Paris. La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État prévoit explicitement que la visite des édifices du culte ne peut donner lieu « à aucune taxe ni redevance ». En revanche, la loi autorise la visite de certaines parties des monuments religieux, comme c'est le cas, par exemple, des tours de Notre-Dame, et nous avons estimé qu'il était préférable, pour le moment, de s'en tenir à l'état actuel du droit.
Les politiques tarifaires ne se limitent pas aux baisses de tarifs ; elles incluent de nouvelles formes de modulation, qui permettent un pilotage de plus en plus fin - et complexe - de la billetterie. En 2026, cinq établissements ont mis en place une tarification différenciée entre les résidents et les non-résidents de l'Espace économique européen (EEE). Ce fut le cas, notamment, du musée du Louvre et du château de Versailles. Cette mesure devait rapporter 20 millions d'euros, mais il apparaît, d'après de premiers retours, qu'elle pourrait rapporter moins. Nous préconisons donc de procéder à une évaluation de ses effets avant son extension à d'autres établissements.
D'autres mesures peuvent toutefois être mises en oeuvre pour fidéliser un public de proximité. La tarification saisonnière, mise en place récemment dans plusieurs établissements, encourage les visites au cours des périodes où la fréquentation est la plus faible, tout en générant des recettes supplémentaires pour les établissements. De la même façon, les tarifs réduits pour les entrées en fin de journée attirent davantage les habitants des communes voisines, qui ont l'occasion de visiter l'établissement à plusieurs reprises. Nous estimons qu'il serait pertinent de développer ces formes de tarification.
Les abonnements peuvent également être un outil utile pour favoriser une plus grande diversification sociale. Il n'existe pas aujourd'hui de réduction de tarif selon le revenu pour l'achat individuel de billets, puisque les conditions d'éligibilité seraient impossibles à vérifier dans la pratique. Un abonnement, en revanche, est renouvelé tous les ans, et il est tout à fait imaginable de mettre en place des réductions pour les personnes dont les salaires sont modestes, mais qui n'entrent dans aucune des catégories actuelles de gratuité. Des collectivités territoriales ont mis en place un système de ce type.
La lutte contre la fraude à la billetterie a été un axe important de nos travaux, et c'est un sujet qui a d'ailleurs marqué l'actualité. Au début de l'année, la presse s'est fait l'écho d'une fraude à la billetterie du Louvre de grande ampleur, d'un montant estimé à plus de 10 millions d'euros sur dix ans. Le musée d'Orsay avait été, quant à lui, victime d'une fraude aux sites miroirs, proposant la vente de faux billets en ligne à partir de plateformes imitant le site officiel.
La fraude est en effet devenue une menace multiforme. Longtemps appréhendée comme un risque ponctuel, concentré au moment du contrôle d'accès, elle prend aujourd'hui des formes plus diffuses, et plus technologiques, notamment sous l'effet de la généralisation de la vente en ligne et des réservations par créneaux.
Nous préconisons, pour y faire face, de définir un référentiel technique commun de sécurisation des billetteries des musées et monuments nationaux et d'expérimenter la mise en place d'une plateforme mutualisée de détection et de partage des alertes relatives aux fraudes. Cela permettrait d'aller au-delà des échanges actuels entre établissements.
Nous avons également été alertés, tout au long de nos travaux, sur ce qui apparaît être un angle mort juridique : la revente professionnelle et lucrative de billets de musées, qui peut causer un préjudice important, est aujourd'hui légale sur le principe, même si les établissements n'ont pas donné leur accord.
La revente professionnelle non autorisée de billets est pourtant interdite pour les concerts, les spectacles et les événements sportifs. Or, cette législation a été mise en place à un moment où les entrées dans les musées ne suscitaient pas la même spéculation que les grands événements. La situation est toutefois en train de changer dans les plus grands établissements, avec la généralisation des billets horodatés.
Nous jugeons donc utile d'engager une réflexion sur l'extension, aux musées et aux monuments nationaux, de l'interdiction de la revente habituelle et non autorisée des billets. Je tiens toutefois à préciser que nous ne visons aucunement la revente occasionnelle de billets entre particuliers. L'enjeu est bien davantage de cibler les sites qui créent une confusion avec les sites officiels des établissements. Même à Notre-Dame de Paris, où l'entrée est gratuite, certains parviennent à vendre de faux billets horodatés !
Au cours de nos travaux, nous n'avons pu qu'effleurer la richesse des politiques tarifaires des musées et des monuments nationaux. Nous aurions également pu évoquer le développement des prestations complémentaires, les tarifications VIP, les enjeux de la dématérialisation des billetteries... Le sujet est plus vaste que je ne le pensais au départ !
Mais nous avons souhaité nous concentrer ici sur les traits les plus saillants de ces politiques, avec toujours l'objectif de préserver un compromis fragile entre développement des ressources et ouverture géographique et sociale.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Certes, le prix ne doit pas être un frein, et nous devons veiller à la question de l'accès. Manifestement, dans ce travail d'évaluation, vous avez tiré la ficelle assez loin. La piste la plus intéressante semble être d'inciter aux visites sur les temps creux. Cela me fait penser à la tarification dynamique pratiquée dans le domaine hôtelier.
Il est vrai que les publics les plus proches de ces lieux s'interdisent parfois d'y aller dans les moments les plus fréquentés. En fin de journée, sans toucher aux horaires, ou en les élargissant d'une heure, on pourrait leur donner la possibilité de venir une fois, voire plusieurs fois, pour une meilleure appropriation. Ce serait bénéfique pour la culture, et pour les publics locaux, car cette fréquentation participe à la meilleure connaissance de son territoire, à une forme de fierté d'accueillir des expositions. Cela aide à découvrir l'identité de son territoire, à comprendre comment son histoire s'est forgée, à travers quels courants de peinture, de culture, de patrimoine...
Heureusement, vous avez traité de la manière d'ouvrir l'accès tout en veillant au maintien des recettes. En effet, ces établissements ne peuvent vivre sans un accès payant.
Le rapport va peut-être au-delà de ce que vous imaginiez au départ. C'est un bon travail d'évaluation, un outil d'aide à la décision pour le Gouvernement. La ministre de la culture l'appréciera.
M. Michel Canévet. - Je voudrais moi aussi remercier le rapporteur spécial. Sa première recommandation est d'attendre pour procéder à une extension de la différenciation de la tarification entre les résidents de l'Union européenne et les autres. Pour ma part, il me semble tout à fait logique de marquer cette différence. Les établissements ont besoin de recettes, et il n'est pas anormal que les touristes qui profitent de la vitalité culturelle de notre pays y participent financièrement.
Le nombre de bénéficiaires de la gratuité progresse. Celle-ci, si j'ai bien compris, s'adresse essentiellement aux jeunes. S'adresse-t-elle aussi aux demandeurs d'emploi et aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ? Si c'est le cas, cela participerait d'une forme de redistribution accrue dans notre pays. La situation sociale y est véritablement prise en compte pour pouvoir accéder à la culture et n'est donc pas un frein.
Sur le Louvre, il y a de quoi être inquiet, car tout le monde connaît les difficultés de cet établissement, et notamment le récent cambriolage. Et voilà que vous nous dites que, depuis dix ans, il y a de la fraude aux billets. Il est tout de même inquiétant que, sur un établissement aussi connu, qui est le principal établissement touristique de France, de telles pratiques durent aussi longtemps sans que personne ne s'en rende compte. Heureusement que les rapporteurs spéciaux mettent en exergue ce sujet. Dans le premier site touristique de France, un tel laisser-aller interpelle.
Tout cela me conduit à demander au rapporteur spécial s'il ne serait pas intéressant de s'engager dans une nouvelle étape de la décentralisation. Pourquoi ces établissements sont-ils encore sous la tutelle de l'État ? Ne seraient-ils pas mieux gérés s'ils étaient sous la tutelle des régions, par exemple ? Gérer au plus près du terrain, c'est toujours gérer mieux. Puisqu'il y a autant de failles dans la manière dont l'État gère ces établissements, il faut trouver une autre formule. Les régions, participant à l'action publique de la Nation, ne remettent pas en cause le développement culturel de celle-ci. Que pensez-vous de cette idée de décentraliser les musées nationaux et les monuments nationaux au profit des régions ? Enfin, puisque Notre-Dame est un établissement particulièrement visité, n'y aurait-il pas un intérêt à ce que l'accès y soit dorénavant payant, en dehors des offices religieux bien entendu ?
Mme Christine Lavarde. - En vous écoutant décrire la situation très disparate des politiques tarifaires, je me suis demandé si tout cela n'était pas lié au statut juridique de ces établissements, qui constituent chacun une entité juridique propre, quand bien même existe la Réunion des musées nationaux (RMN).
Ne faudrait-il pas, pour favoriser l'harmonisation de l'ensemble des procédures - au-delà de la question des tarifs -, les regrouper tous en une structure unique, avec, par conséquent, une politique unique ? Cela n'empêcherait pas une organisation de terrain spécifique à chaque établissement, mais cela pourrait notamment permettre une mutualisation des gardiens et donc favoriser les remplacements. Quand quelqu'un serait absent au musée d'Orsay, on pourrait faire appel à une personne disponible au musée du Louvre... Ce raisonnement pourrait s'appliquer à bien d'autres sujets. Ce sont des réflexions qui me viennent et qui confortent ce que nous avions pu entrevoir au sein de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État.
M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Vos réflexions sont intéressantes ; elles illustrent bien ce que nous avons constaté lors de la rédaction de ce rapport.
La gratuité a été évoquée par le rapporteur général et par Michel Canévet. Constitue-t-elle une politique d'accessibilité sociale incitative ? J'ai bien exposé que, là où elle a été mise en place pour les publics de moins de 26 ans, on observe un renforcement de l'accès aux monuments pour certains publics, mais que cet effet n'est pas identique selon les origines culturelles et sociales des personnes en question. Le frein économique, qui est un frein réel, n'est donc pas le seul ; il y en a d'autres. Par conséquent, moduler la tarification par le biais de tarifs réduits, voire de gratuité, ne règle pas entièrement le problème de l'accessibilité. Le prix n'est pas le seul obstacle à l'accès de certaines catégories sociales aux établissements culturels. Il y a également des questions de représentation, le sentiment d'être concerné par l'offre culturelle en question, et l'envie de s'y rendre. Utilisons donc ces politiques de gratuité dans une large mesure, mais n'imaginons pas qu'à elles seules, elles traiteront la question de la différenciation sociale de l'accès à la culture.
Vient ensuite la question de la différenciation selon le pays d'origine, qui fait l'objet de nombreuses positions de principe, parfois extrêmement hostiles, au motif que ce n'est pas parce que l'on vient de loin que l'on ne doit pas avoir le même accès que ceux qui sont à proximité des oeuvres - ces oeuvres sont en effet d'intérêt mondial et elles viennent parfois elles-mêmes de très loin.
Pourtant, il n'est pas absurde de considérer que, lorsque l'on s'est déplacé pour venir découvrir l'Europe et la France, avec des dépenses de mobilité et d'hébergement relativement élevées, une modulation de la billetterie de quelques euros supplémentaires n'est pas rédhibitoire. Cependant, cette mesure est techniquement compliquée à mettre en oeuvre - je n'entrerai pas dans les détails qui figurent néanmoins dans le rapport - en raison de règles européennes : ce sont les ressortissants non pas de l'Union européenne, mais de l'EEE, qui sont éligibles, et ce quel que soit leur statut de nationaux ou de résidents. Par exemple, un Chilien qui réside aux Pays-Bas bénéficie de la tarification basse parce qu'il est résident dans ce pays. Et cela requiert un minimum de contrôle. Or il est très compliqué d'imaginer un contrôle systématique à chaque achat de billets, quand bien même il s'agirait de billets collectifs achetés par des tour-opérateurs - de fait, pour les grands monuments une grande partie des ventes ne relève plus de la billetterie individuelle. Globalement, les établissements font confiance, et le système est donc déclaratif : c'est vous qui indiquez quel est le tarif qui vous est applicable. Cela n'empêche pas un certain nombre de contrôles, qui sont effectivement réalisés, mais ce sont des contrôles a posteriori, qui permettent d'écrémer les fraudes les plus flagrantes.
Au Louvre, par contre, il y a une fraude durable. Nous l'avons en quelque sorte découverte à l'occasion de ce contrôle, mais les acteurs du secteur, eux, sont parfaitement au fait. Ils le savent pertinemment, et ils agissent. Ils se coordonnent entre eux, comme je l'ai dit, dans des structures adéquates. Ils tiennent des réunions régulières, où ils confrontent leurs méthodologies et leurs pratiques. Néanmoins, un cadre un peu plus formalisé permettrait sans doute de mieux lutter contre ces fraudes, en particulier celles qui émergent avec des technologies innovantes. Ils s'intéressent aux très grands établissements : même la fraude correspond à un marché. Évidemment, les fraudeurs regardent où il y a du flux.
La tutelle de l'État est au coeur du débat. Michel Canévet et Christine Lavarde ont soulevé la question. Le premier imagine une tutelle des régions, et la seconde demande si l'on ne pourrait pas regrouper ces établissements dans une structure unique et centralisée pour mieux assurer les contrôles. Ces solutions sont divergentes !
La question n'est pas tant celle du statut juridique que celle d'une meilleure réglementation ou d'un meilleur encadrement de ces aspects, qui ne relèvent pas de la loi. Une circulaire ministérielle pourrait définir de façon plus précise un certain nombre d'éléments de cadrage.
Ne perdons pas de vue que, dans tous les cas, il y a une très grande différenciation dans les établissements en raison de leur nature. Ainsi, la modulation saisonnière est intéressante pour des monuments qui ont peu de public au coeur de l'hiver et qui cherchent à en attirer davantage. Un établissement comme le Louvre, qui est à saturation tous les jours de l'année, ou presque, et qui est de toute façon à son optimum technique et physique compte tenu de la configuration des lieux, se soucie peu de faire plus de billetterie l'hiver, parce qu'il est déjà à saturation. Il n'y a donc pas de sujet de modulation saisonnière pour lui.
Nous avons auditionné, bien sûr, le Centre des monuments nationaux, qui gère des monuments de nature extrêmement diverse. Certains rapportent de l'argent, d'autres en coûtent. Évidemment, on peut toujours les sortir de son giron et les donner aux régions, mais leur donnera-t-on de force ? Non, on les leur donnera de gré à gré, à celles qui accepteront de les reprendre. Que feront alors les régions ? Elles prendront les monuments qui sont rémunérateurs, comme cela s'est déjà produit par le passé. Ainsi, le château du Haut-Koenigsbourg a été repris et il n'est plus géré par l'État. Petit à petit, cela veut dire que le Centre des monuments nationaux perdra ses monuments les plus rentables et qu'il ne lui restera à gérer que ceux qui sont compliqués.
Cela correspond exactement à la bonne maxime que nous avons tous entendue une fois dans notre vie, celle de la privatisation des profits et de la collectivisation des déficits. D'ailleurs, nous avons en ce moment une actualité importante avec le Mont-Saint-Michel, que la région Normandie souhaite reprendre. Or, l'argent du Mont-Saint-Michel sert à financer une centaine de monuments gérés par le Centre des monuments nationaux.
Pour ma part, je suis plutôt favorable à des éléments définis de façon centralisée au niveau du ministère, afin de donner un cadre, mais un cadre suffisamment souple pour qu'il puisse s'adapter aux différentes réalités des monuments ou des musées. Le recours à des circulaires, par exemple, me paraît être la meilleure solution.
Pour ce qui concerne Notre-Dame, je suis hostile à la tarification de l'accès aux monuments dans les espaces religieux habituels. Nous avons auditionné l'Église catholique, l'archevêque de Paris, l'archevêque de Reims, qui nous ont fait part de leur hostilité à cette idée. Pour eux, il n'y a pas de sujet, car la loi dispose que l'accès doit être gratuit - même si, certes, en tant que parlementaire nous pouvons modifier la loi.
De fait, aujourd'hui, l'état du droit consacre la gratuité, sauf pour les éléments annexes. Ainsi, l'accès aux tours de Notre-Dame est payant. Il en va de même pour la cathédrale de Strasbourg. Toutefois, pour l'accès aux espaces religieux à proprement parler, ils nous ont demandé comment différencier le visiteur qui vient en touriste de celui qui vient pour prier ? L'un d'eux a ajouté avoir vu que beaucoup de visiteurs touristes, à un moment, s'écartent, s'assoient dans la nef et ont un moment spirituel. Il est assez compliqué de tracer une frontière entre ces différents flux. Restons donc sur le principe de gratuité, même si, évidemment, cela entraîne une légère perte financière.
À l'étranger, de nombreux monuments, y compris religieux, appliquent une tarification. C'est le cas au Royaume-Uni, en Italie et dans beaucoup d'autres pays.
De la même façon, la modulation en fonction de l'origine géographique est assez répandue d'un bout à l'autre de la planète. Pour ma part, j'y suis plutôt favorable.
La commission a adopté les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorisé la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.