N° 860
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Rapport remis à M. le Président du Sénat le 7 juillet 2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d'enquête (1)
sur les mécanismes de
financement
des politiques
publiques par des organismes,
sociétés ou
fondations de droit
privé et des risques en
matière d'influence,
d'absence de transparence
financière et d'entrave au
fonctionnement de la
démocratie,
Présidente
Mme Sonia de LA PROVÔTÉ,
Rapporteure
Mme Colombe BROSSEL,
Sénatrices
Tome I - Rapport de la commission d'enquête
(1) Cette commission d'enquête est composée de : Mme Sonia de La Provôté, présidente ; Mme Colombe Brossel, rapporteure ; MM. Roger Karoutchi, Étienne Blanc, Dominique de Legge, Mme Karine Daniel, MM. Loïc Hervé, Dany Wattebled, Mme Nicole Duranton, MM. Alexandre Basquin, Raphaël Daubet, Mme Mélanie Vogel, membres du bureau ; MM. Laurent Burgoa, Alain Cadec, Guislain Cambier, Mme Else Joseph, MM. Khalifé Khalifé, Stéphane Le Rudulier, Pierre-Antoine Levi, Olivier Paccaud, Mmes Vanina Paoli-Gagin, Sylvie Robert, Laurence Rossignol.
L'ESSENTIEL
La commission d'enquête est née de deux questions simples, mais centrales : que se passe-t-il lorsque des actions qui touchent à l'intérêt général, à l'école, à la culture, au patrimoine, à la vie associative, à la formation des citoyens ou à la structuration du débat public sont financées, directement ou indirectement, par des acteurs privés dont les objectifs, les réseaux, les modalités d'intervention ou les bénéficiaires effectifs ne sont pas clairement identifiables ? Dans quelle mesure ces concours privés restent- ils compatibles avec les exigences d'impartialité de l'action publique, de transparence financière et de contrôle démocratique ?
Ces interrogations ne sauraient réduire le sujet à quelques acteurs emblématiques, même si la question doit être posée, pas plus qu'elle ne peut projeter une suspicion générale à l'égard du mécénat, de la philanthropie ou de la générosité privée.
L'objectif de la commission n'est donc pas d'entraver le développement de la philanthropie, mais au contraire de conforter et de sécuriser l'élan de générosité qui s'exprime dans notre pays à travers elle, qui permet tant d'innovations sociales et de conforter les communs sur l'ensemble du territoire.
Les travaux de la commission mettent en évidence une mutation profonde du secteur philanthropique lui-même.
Cette évolution appelle une vigilance particulière de la puissance publique. Lorsque la philanthropie devient un partenaire majeur dans des domaines aussi sensibles que l'éducation, la culture, la vie associative ou l'action territoriale, elle ne peut être appréciée uniquement au regard de la générosité affichée du donateur, mais doit l'être aussi au regard de ses effets sur l'autonomie des acteurs publics et privés qui concourent à l'intérêt général.
I. LE RECOURS CROISSANT AUX FINANCEMENTS PRIVÉS DANS LA CONDUITE DES POLITIQUES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL S'ACCOMPAGNE D'UN RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
A. DES MODALITÉS D'INTERVENTION MULTIPLES DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES
Le mécénat privé connaît un essor important au cours des dernières décennies, dans un contexte de diminution des financements publics
L'essor du mécénat en France se traduit, depuis deux décennies, par une augmentation considérable du nombre d'entreprises engagées dans des actions philanthropiques, pour un montant de dons atteignant près de 700 millions d'euros en 2024. Cette dynamique est particulièrement portée par les petites et moyennes entreprises, notamment dans le secteur du mécénat culturel.
Cet essor, dont le potentiel de développement demeure significatif, s'observe également chez les particuliers et s'accompagne d'une diversification des véhicules juridiques à but philanthropique.
Une telle prolifération conduit à une fragmentation statutaire qui accroît la complexité du système. Au-delà, la multiplicité des véhicules offre la possibilité de procéder à des superpositions à visée stratégique, y compris pour des finalités criminelles.
B. UN CADRE JURIDIQUE ET FISCAL INCITATIF, QUI FAVORISE LE DÉVELOPPEMENT DES FINANCEMENTS PRIVÉS DE POLITIQUES PUBLIQUES
1. L'État a progressivement construit un environnement fiscal favorable au financement privé de l'intérêt général
Si le législateur est intervenu dès la moitié du XXème siècle pour créer des dispositifs fiscaux propres à inciter au mécénat, c'est bien la loi « Aillagon » qui constitue le texte fondateur du cadre fiscal contemporain du mécénat.
Ce régime a fortement stimulé l'engagement de la société civile en faveur de l'intérêt général : entre 2003 et 2023, le nombre de mécènes individuels a été multiplié par trois, passant de 1,3 à 5,4 millions. Sur la même période, le montant des dons déclarés par les particuliers a progressé d'un facteur 1,6 et celui des dons d'entreprises d'au moins 7,8.
2. Des régimes juridiques différenciés qui sont adaptés à la diversité des acteurs et des projets philanthropiques
La FRUP combine ainsi un statut exigeant, tant à la création (procédure d'instruction longue et rigoureuse ; dotation minimale de 1,5 million d'euros) que dans son fonctionnement.
Le modèle de la fondation abritante repose, quant à lui, sur une relation contractuelle encadrée entre une FRUP et des fondations abritées dépourvues de personnalité morale, la fondation abritante assumant une responsabilité pleine - comptable comme juridique - à l'égard de ces dernières..
Enfin, le fonds de dotation est particulièrement privilégié par les mécènes aujourd'hui, en raison de sa souplesse juridique et de son accessibilité. Il se constitue par simple déclaration en préfecture, ce qui en fait un véhicule bien plus abordable pour les mécènes de taille intermédiaire. En matière de gouvernance, les statuts du fonds fixent librement ses règles d'administration.
C. UN CONTRÔLE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE EN PROGRESSION MAIS QUI SOUFFRE ENCORE DE NOMBREUX ANGLES MORTS
Si l'écosystème philanthropique fait l'objet, depuis 2019, d'un encadrement renforcé des différentes structures, celui-ci reste à parfaire. À titre d'exemple, la loi dite « CRPR » du 24 août 2021 a subordonné le bénéfice de la réduction d'impôt à la capacité du contribuable à présenter l'ensemble des pièces justificatives attestant la réalité des dons, tout en imposant aux associations, fonds et fondations la signature d'un contrat d'engagement républicain (CER) pour obtenir une subvention ou un agrément.
1. Un contrôle de l'écosystème philanthropique sous-dimensionné, en effectifs comme en doctrine d'emploi
Les moyens humains consacrés au contrôle des organismes philanthropiques apparaissent très insuffisants au regard des enjeux. Le Bureau des associations et fondations du ministère de l'Intérieur ne compte ainsi que 17 agents - à titre de comparaison, la Charity Commission, l'organisme britannique de contrôle du mécénat emploie 457 personnes pour contrôler 200 000 structures.
En outre, la formation des agents en charge de ces missions demeure lacunaire, se réduisant souvent à une simple sensibilisation généraliste. En découle un flou persistant, au sein des préfectures notamment, sur l'utilité et la finalité des contrôles à exercer.
2. Le régime de sanctions applicables en cas d'utilisation illégitime des dons reste insuffisamment mobilisé en pratique
Le droit en vigueur prévoit un arsenal de sanctions plutôt développé, qui s'articule autour de trois catégories principales :
1) la suspension des avantages fiscaux, lorsque le contrôle des comptes révèle une non-conformité entre les objectifs poursuivis et les dépenses engagées, en cas de condamnation pénale de l'organisme pour certaines infractions ;
2) les sanctions pénales, en cas de condamnation pour un spectre large d'infraction ;
3) les sanctions fiscales spécifiques, à l'instar d'amendes en cas de délivrant irrégulière de documents permettant à un donateur de bénéficier d'un avantage fiscal.
Néanmoins, les sanctions existantes demeurent insuffisamment dissuasives et n'incitent pas efficacement les organismes sans but lucratif (OSBL) à se conformer à leurs obligations.
Entre 30 % et 40 % des 4 628 fonds de dotation recensés en 2024 seraient « dormants », certains d'entre eux servant uniquement à perpétuer une activité en cas de suspension de la structure principale. La loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales du 25 juin 2026 habilite désormais l'administration à dissoudre un fonds inactif depuis deux ans. Cette évolution constitue une avancée bienvenue, dont la mise en oeuvre effective suppose une information adéquate des préfectures sur les nouveaux pouvoirs dont elles disposent.
3. La modernisation du contrôle du secteur philanthropique, structurellement fragmenté, reste inachevée
Cette activité de contrôle se heurte toutefois à une lacune structurelle majeure : l'absence d'un système d'information fiable qui empêche l'élaboration d'un plan de contrôle rigoureux et la diffusion d'une information fiable sur ces structures.
À ce titre, le déploiement du système d'information des associations et fondations (SIAF), nouvel outil permettant de rassembler l'ensemble des données légales relatives aux OSBL une avancée pertinente.
II. L'IMMIXTION DE STRATÉGIES D'INFLUENCE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES FAVORISÉES PAR L'OPACITÉ DE CERTAINES STRUCTURES PRIVÉES
A. UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE : DÉFINIR L'INTÉRÊT GÉNÉRAL AUDELÀ DE LA SEULE QUESTION FISCALE
1. En droit français, la notion d'intérêt général est principalement définie sous le prisme fiscal
Le montant total des dépenses fiscales attachées aux dons aux associations est en augmentation constante : il a atteint 4 milliards d'euros en 2025 : c'est une augmentation de presque 900 millions d'euros sur quatre exercices, soit 23 % de hausse.
Il ressort des travaux de la commission d'enquête que le fait d'avoir recours à des réductions fiscales plutôt qu'à des dépenses budgétaires ciblées contribue à dévoyer la notion d'intérêt général.
2. Cette approche de l'intérêt général sous le seul angle fiscal mérite probablement d'être complétée
L'État accepte de renoncer à une fraction de recette fiscale parce que l'action soutenue est réputée contribuer à l'intérêt général. D'un point de vue fiscal, le don répond à la notion d'intérêt général, tel qu'il est défini par le code général des impôts, simplement parce qu'il est fléché vers une activité dont on présume qu'elle est, par nature, d'intérêt général, alors même que le don en question peut contribuer à soutenir des actions qui vont à l'encontre des politiques publiques menées en la matière. En définissant l'intérêt général sous le prisme de la nature de l'activité de la structure bénéficiaire du don, on s'interdit une réflexion sur l'effectivité du lien entre don et intérêt général.
Comme la Cour des comptes, en particulier dans son rapport public consacré en 2024 au contrôle de la générosité publique au service d'une plus grande transparence, la commission d'enquête pressent que la finalité de l'intérêt général, censée constituer le fondement de la dépense fiscale ouverte par le champ philanthropique, n'est en réalité pas vérifiée.
B. DES STRATÉGIES D'INFLUENCE PROTÉIFORMES QUI CIBLENT OUVERTEMENT LES POLITIQUES PUBLIQUES
Le champ d'action des structures privées cherchant à intervenir dans le domaine des politiques publiques est extrêmement large et ne cesse de s'amplifier, ce qui se traduit en premier lieu par une hausse substantielle des structures concernées (associations, fonds, fonds de dotation, etc.) mais également par une diversification des modes opératoires. Ces structures privées mettent de facto en place, de manière plus ou moins consciente, de véritables stratégies d'influence qui peuvent reposer tout autant sur l'apport de moyens financiers que sur la diffusion d'un terreau immatériel favorable à la diffusion d'une idéologie.
1. La multiplication des interventions de structures privées de petite taille qui ne facilite pas l'action des autorités publiques
Des structures privées d'envergure nationale émiettent leur action : il s'agit manifestement pour elles de tenter de répartir le risque réputationnel entre un nombre de structures toujours plus élevé, ou d'invisibiliser sciemment leur action, ne facilitant pas le travail de sélection des entités publiques, et sans que le lien entre ces entités soit publiquement assumé.
Cette pratique est conforme à la législation mais ne répond pas aux exigences de transparence démocratique. Il faut donner tout son sens à l'obligation de publicité des associations en achevant enfin la création du répertoire unique pour parachever la connaissance du tissu associatif.
2. Un tissu associatif en difficulté contraint à se tourner vers des interlocuteurs moins identifiés
Si l'on s'en tient aux données agrégées au niveau national, la situation des associations se détériore objectivement : les subventions publiques nationales ont diminué de 2,2 milliards d'euros entre 2023 et 2024, soit une baisse de 18,8 %. Les bilans de 2025 ne sont pas encore disponibles, mais la perte risque d'être également importante. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) fait état d'une baisse de 41 % de la part des subventions publiques dans le budget des associations entre 2005 et 2020.
Si les financements nationaux sont identifiés, il n'en est pas de même pour le soutien public local aux associations qui ne fait pas l'objet d'une évaluation agrégée précise.
3. Un vernis historico-culturel qui nécessite une vigilance accrue des acteurs en charge des politiques publiques
La stratégie d'influence sur les politiques publiques se traduit également par la multiplication d'actions teintées d'un vernis historico culturel: il s'agit de revisiter, sans l'assumer, des pans entiers de l'Histoire au prétexte d'une liberté d'expression artistique qui s'appliquerait par exemple à des spectacles vivants. La liberté d'expression ne saurait servir de prétexte à la diffusion d'informations volontairement inexactes. La commission d'enquête considère, a minima, qu'il faut s'assurer du respect de l'esprit de la législation : les règles de droit interdisant les propos révisionnistes, négationnistes, ou faisant l'apologie d'idéologies interdites ne sauraient être contournées par une pseudo-création de nature artistique.
C. LA NÉCESSITÉ DE BRISER L'OPACITÉ ATTACHÉE AUX ACTEURS PRIVÉS QUI INTERVIENNENT DANS LE CHAMP DES POLITIQUES PUBLIQUES
1. Contraindre davantage les OSBL à respecter le cadre légal existant
Un très grand nombre d'associations ne respectent leurs obligations déclaratives. Les échanges entre Tracfin (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins) et les préfectures semblent confirmer cette tendance qui pourrait probablement être résorbée par un meilleur dialogue avec le secteur bancaire.
2. Élargir le degré de transparence des structures qui influencent les politiques publiques
Il s'agit également de vérifier que les associations ne détournent pas de leur objet des voies d'action dont la commission d'enquête a pu constater qu'elles pouvaient, à la marge, être utilisées pour dévoyer le cadre pour lequel elles avaient été conçues.
C'est pourquoi un effort de clarification mérite d'être conduit, en particulier en s'interrogeant sur le recours, dans un cadre associatif, à diverses pratiques qui n'y ont pas nécessairement leur place : les prêts entre structures associatives, l'opacité savamment orchestrée des sources de financement, les situations de captation sciemment utilisées par certains acteurs numériques, etc.
3. Encadrer davantage les stratégies à bas bruit qui ciblent les entités publiques
Les relations entre financeurs privés et collectivités territoriales constituent l'un des angles les plus révélateurs des risques examinés par la commission d'enquête. D'un côté, des collectivités, en particulier les plus petites, ne disposent pas des moyens juridiques, administratifs ou humains nécessaires pour expertiser chaque partenariat. Elles recherchent des solutions « clé en main », accessibles et compatibles avec leurs moyens.
De l'autre, des structures privées sont capables de proposer des dispositifs prêts à l'emploi, accompagnés d'une communication professionnelle et de signes apparents de crédibilité. La commission d'enquête alerte tout particulièrement sur le risque qui entoure la multiplication des « labellisations privées », des stratégies de « marques », lesquelles pourraient prospérer sur le champ de l'absence de transparence. « Les plus belles fêtes de France », déjà évoquées, et le « Passeport du civisme » illustrent bien cette zone de vulnérabilité.
III. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE À L'INTERVENTION D'ACTEURS PRIVÉS DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES D'ENSEIGNEMENT
A. LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIVÉS HORS CONTRAT : UN ENCADREMENT À DENSIFIER DANS LE RESPECT DE LA LIBERTÉ D'ENSEIGNEMENT
1. Un manque de connaissance nationale des établissements privés hors contrat
La commission d'enquête déplore tout d'abord un manque criant de données nationales agrégées sur les établissements d'enseignement privés hors contrat et une difficulté d'accès aux données existantes, en particulier aux rapports d'inspection de l'éducation nationale.
Elle constate des manquements manifestes des établissements privés hors contrat à leurs obligations sécuritaires, administratives et pédagogiques. Elle exprime sa grande préoccupation face à cette situation.
Elle relaye également les risques de dérives sectaires pointés par la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) au sujet de certains établissements privés hors contrat.
2. Un contrôle par l'État incomplet, insuffisamment coordonné et trop peu sanctionnant
La commission d'enquête juge tout d'abord le contrôle exercé par l'État sur les établissements privés hors contrat incomplet dans la mesure où, en amont, il ne permet pas de vérifier la transparence financière des projets d'ouverture et où, en aval, il se borne à une éventuelle vérification des ressources des établissements, sans analyse de leurs flux financiers.
Elle note ensuite un manque d'harmonisation des procédures de contrôle à l'échelle nationale.
Enfin, elle observe, d'une part, une décorrélation entre la mise en demeure des établissements privés hors contrat et la gravité des manquements commis, d'autre part, le caractère exceptionnel des décisions de fermeture administrative prononcées à leur encontre.
3. Améliorer le contrôle exercé par l'État sur les établissements d'enseignement privés hors contrat, afin notamment d'évaluer leur transparence financière
La commission d'enquête a identifié cinq séries de recommandations afin d'améliorer le contrôle exercé par l'État sur les établissements privés hors contrat, notamment en matière financière.
B. LES INTERVENTIONS D'ASSOCIATIONS SUR LE TEMPS SCOLAIRE : UN CONTRÔLE À INTENSIFIER
1. Des interventions extérieures encouragées dans un cadre juridique désormais inadapté
Depuis quelques années, les partenariats entre les établissements scolaires et les associations, prévoyant des interventions devant les élèves, sont encouragés en appui aux activités d'enseignement. Ces collaborations s'inscrivent notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de deux dispositifs : depuis la rentrée scolaire 2022, la part collective du pass Culture dans les collèges et les lycées et, depuis la rentrée scolaire 2025, les programmes d'éducation à la vie affective et relationnelle (Evar) et à la sexualité (Evars), qui s'adressent à tous les élèves, de la maternelle au lycée. Le développement de ces interventions se heurte toutefois à un cadre juridique qui n'a pas été pensé pour une volumétrie si importante, ni pour une ouverture thématique plus grande et potentiellement plus sensible.
2. Un régime juridique qui manque de lisibilité et d'efficacité face aux dérives de certaines interventions
La commission d'enquête constate tout d'abord que l'intervention de partenaires extérieurs sur le temps scolaire repose sur un régime juridique complexe faisant appel à un dispositif d'agrément des associations à double niveau, national et académique, tout en autorisant à titre exceptionnel l'intervention d'associations non agréées. Il en résulte, entre autres, un manque de clarté dans le partage des responsabilités en matière d'autorisation des interventions d'associations non agréées, qui sont pourtant les plus à même de susciter des difficultés en termes de compatibilité avec le service public de l'éducation.
Elle considère ensuite que le contrôle des associations et de leurs intervenants est incomplet à la fois au stade de l'examen de la demande d'agrément et pendant la durée de validité de celui-ci.
Face aux dérives de certaines interventions extérieures (incompatibilité avec les missions du service public de l'éducation, non-complémentarité avec les programmes officiels, manque de compétences des intervenants, risques de dérives sectaires, coûts disproportionnés, etc.), elle constate également que le ministère de l'éducation nationale ne dispose pas d'une procédure de signalement et de gestion des cas problématiques suffisamment adaptée.
Concernant plus spécifiquement les programmes Evar-Evars, la commission d'enquête constate que leur mise en oeuvre est particulièrement hétérogène. Cette montée en puissance progressive a permis l'émergence d'acteurs privés, souvent à intérêt lucratif, pour la mise en oeuvre de ces programmes. Elle estime indispensable que le ministère de l'éducation nationale gagne en professionnalisation et veille à leur déploiement effectif et homogène dans les établissements scolaires et pour tous les niveaux.
3. Renforcer le cadre juridique applicable aux interventions d'associations sur le temps scolaire et intensifier le contrôle exercé par l'État
La commission d'enquête a identifié quatre séries de recommandations afin de renforcer le cadre juridique applicable aux interventions d'associations sur le temps scolaire et d'intensifier le contrôle exercé par l'État.
C. LE FINANCEMENT PRIVÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE : UNE TRANSPARENCE À AMÉLIORER
1. L'enseignement supérieur privé lucratif : une première étape de régulation à poursuivre
Le projet de loi relatif à la régulation de l'enseignement supérieur privé (n° 2860), adopté par le Sénat en première lecture le 1er juin dernier, constitue une première étape importante dans l'encadrement du secteur. La commission d'enquête salue les avancées dont ce texte est porteur, elle identifie toutefois un angle mort : celui du contrôle financier en amont de l'ouverture des établissements d'enseignement supérieur privé. Elle estime indispensable de combler cette lacune au cours de la navette parlementaire.
2. Le financement privé de l'enseignement supérieur et de la recherche publics : entre besoin d'attractivité et vigilance nécessaire
Les contraintes actuelles sur les finances publiques s'accompagnent d'une forte incitation des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche à développer leurs ressources propres et à multiplier les liens avec des structures privées.
Cette évolution s'accompagne légitimement d'interrogations sur la nature des relations entre les établissements d'enseignement supérieur et de recherche publics et leurs financeurs privés, en particulier sur les montants engagés, le fléchage des fonds, les éventuelles contreparties consenties.
Si la commission d'enquête partage l'objectif d'un renforcement des liens entre l'enseignement supérieur et la recherche et le secteur privé, elle insiste sur la nécessité de trouver un équilibre entre recours aux financements privés et exigence de transparence.