B. UN PILOTAGE À REDYNAMISER
La deuxième limite tient aux conditions actuelles de la conduite de la politique en faveur des monuments historiques et de la coordination des acteurs de la chaîne patrimoniale, qui se caractérisent par un pilotage excessivement cloisonné au niveau central et un insuffisant accompagnement des gestionnaires sur le terrain.
1. Le nécessaire traitement interministériel des questions patrimoniales
a) Une consolidation budgétaire inexistante
Les travaux de la mission d'information ont mis en évidence l'existence de fortes lacunes dans le suivi des ressources affectées à l'ensemble du parc des monuments historiques, qui ne font pas l'objet de la consolidation nécessaire à une analyse d'ensemble et à l'élaboration d'une véritable politique publique. Il n'existe à l'heure actuelle aucun document ou système d'information permettant de retracer de manière exhaustive le financement public des monuments historiques.
• La dépense nationale en faveur des monuments historiques excède en effet les montants identifiés dans le programme 175 du budget de l'État, qui relève du seul ministère de la culture, et recouvre plusieurs autres catégories de dépenses.
- Il s'agit tout d'abord de la dépense budgétaire relevant des autres ministères, au titre des monuments historiques dont ils ont directement la charge ou des fonds dont ils assurent la gestion.
Chaque ministère est directement chargé de l'entretien et de la conservation des monuments qui lui sont rattachés, sans que les financements correspondants soient retracés dans un document unique, et sans que le ministère de la culture n'ait de vision sur les moyens engagés. La DGPA observe que « le suivi de ces dépenses à l'échelle du budget de l'État supposerait que cette dépense soit précisément retracée au sein des programmes budgétaires de chaque ministère et isolé des autres crédits immobiliers, ce qui n'est pas nécessairement le cas ».
La Cour des comptes regrette à ce titre que « le ministère de la culture n'assure pas de coordination interministérielle de la dépense sur l'ensemble des monuments historiques appartenant à l'État et dont la charge est assumée par les ministères affectataires selon des modalités qui leur sont propres », et indique que « le jaune budgétaire “Effort financier de l'État dans le domaine de la culture et de la communication” fournit une indication, en réalité incomplète, des dépenses des autres ministères ».
Un tel suivi apparaît du reste impossible au plan technique. La direction de l'immobilier de l'État (DIE), qui représente la direction générale des finances publiques (DGFip) en tant que membre de droit au sein de la section 2 de la commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA)29(*), indique ne pas disposer d'un inventaire complet du parc des édifices classés et inscrits appartenant à l'État. Un tel inventaire peut seulement être approché par les informations figurant au bilan de l'État, dans lequel figurent les biens historiques et culturels recensés au titre de la norme comptable 1730(*) ; ce bilan ne fournit cependant pas d'information sur la protection des immeubles mis à la disposition des opérateurs, et donne des informations incomplètes sur les édifices partiellement protégés, lesquels, selon l'importance de la partie classée, sont ou non ventilés comme biens historiques et culturels31(*).
Les informations figurant dans le référentiel technique utilisé par la DIE et la base de données Mérimée du ministère de la culture ne sont dès lors pas comparables, d'autant plus que la maille utilisée est différente dans ces deux outils - la base Mérimée renseignant les ensembles bâtimentaires protégés, tandis que le référentiel de la DIE repose sur une approche par bâtiment.
Enfin, la configuration actuelle des systèmes d'information de la DIE ne permet pas de faire correspondre les adresses des bâtiments avec les dépenses d'entretien et de restauration qui y sont engagées.
Des crédits gérés par les ministères de l'Intérieur et de la transition écologique sont par ailleurs fréquemment mobilisés dans des opérations d'aménagement intéressant des monuments historiques, sans qu'il soit possible de les retracer précisément. Des interventions permettant une mise aux normes ou un renforcement de leur accessibilité peuvent ainsi être financées via la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), la dotation de soutien à l'investissement départemental (DSID), le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) ou encore le fonds vert. Les montants associés sont loin d'être anecdotiques : selon la Cour des comptes, 22 % des crédits mobilisés en faveur des monuments historiques de Bourgogne-Franche-Comté entre 2018 et 2023 l'ont été au titre de ces outils.
Cette dispersion des crédits mobilisables est également préjudiciable à la conduite de leurs projets d'entretien et de rénovation par les collectivités. France Urbaine souligne à ce titre que la compartimentation de ces fonds renforce encore les difficultés liées au manque de visibilité budgétaire pluriannuelle.
- Il s'agit ensuite de la dépense fiscale, laquelle, selon le rapport de la Cour des comptes de 2022, n'est pas estimée de manière satisfaisante, faute de données fiables. Il s'agit principalement de la déduction des charges foncières afférentes aux monuments historiques classés, inscrits ou labellisés par la Fondation du patrimoine dont la gestion ne procure pas de revenus, de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) de la transmission des monuments historiques classés ou inscrits et de la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d'immeubles bâtis situés dans les SPR (le « nouveau dispositif Malraux » précité). Les documents budgétaires relatifs au programme 175 estiment la dépense fiscale totale en faveur des monuments historiques à 130 millions d'euros en 2026.
- Il s'agit enfin de la dépense des collectivités territoriales en faveur des monuments historiques, qui ne peut faire l'objet d'une évaluation consolidée en l'absence d'élaboration systématique d'un schéma directeur immobilier par les collectivités et d'unification de la nomenclature budgétaire32(*).
• En interdisant tout suivi exhaustif de la dépense consacrée aux monuments historiques par notre pays, cette situation compromet la lisibilité de la politique de l'État en faveur des monuments historiques, notamment dans le cadre de la discussion budgétaire, et ne permet pas un véritable pilotage d'ensemble des crédits associés.
Il apparaît dès lors indispensable que les dépenses en faveur du patrimoine monumental soient clairement retracées dans un document de politique transversale (DPT) dédié aux patrimoines. Cette recommandation rejoint celle formulée par la Cour des comptes en 2022, qui engageait l'État à « consolider la dépense totale annuelle de l'État » dans un document budgétaire et à « retracer plus régulièrement et plus précisément l'effort financier des collectivités territoriales en faveur du patrimoine monumental ».
Recommandation n° 3 : Développer l'interministérialité dans le pilotage et le suivi des crédits budgétaires bénéficiant aux monuments historiques, notamment par la création d'un document de politique transversale dédié aux patrimoines.
b) Rapprocher les ministères de la culture et du tourisme
La nécessité de renforcer l'interministérialité du pilotage de la politique en faveur des monuments historiques s'étend cependant au-delà des aspects budgétaires. Par les outils et les enjeux qu'elle mobilise - développement du tourisme par le levier du patrimoine, revitalisation des centres anciens, vivier de logements énergétiquement performants, aménagement de parcs éoliens ou d'installations photovoltaïques à proximité de sites patrimoniaux -, la gestion des monuments historiques touche, par nature, aux compétences de plusieurs ministères, en particulier ceux chargés de la transition écologique et du tourisme.
Or, l'absence de coordination au niveau interministériel se fait sentir sur le terrain. Les auditions ont en particulier pointé les pratiques différentes des différents ministères dans la conservation de leurs monuments historiques, dont résultent de fortes différences de protection des édifices en fonction de leur ministère de rattachement.
La collectivité européenne d'Alsace (CeA) a par ailleurs relevé que, alors qu'un travail transversal associant l'ensemble des acteurs concernés par les opérations d'aménagement patrimonial est indispensable à la bonne mise en oeuvre des projets, des injonctions contradictoires sont régulièrement constatées entre les services déconcentrés des différents ministères concernés, notamment entre les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) et les Drac. Il apparaît donc a minima nécessaire de développer la concertation interministérielle pour éviter ce type de situations.
Au regard des enjeux actuels du développement de la gestion des monuments historiques, c'est toutefois avec le ministère chargé du tourisme que le besoin de coopération apparaît le plus fort.
Une cadre de coopération existe de longue date entre les administrations chargées de la culture et du tourisme, sous la forme de conventions-cadres passées entre les deux ministères depuis 2018, avec l'ambition de structurer la filière du tourisme culturel et d'en accompagner les transformations. La dernière convention en date, qui vaut pour la période 2025-2028, est articulée en quatre grands axes (l'accès à la culture, la gestion des flux, la transition écologique et le renforcement des coopérations) déclinés en actions concrètes. Sa mise en oeuvre est principalement pilotée par la direction générale de la démocratie culturelle, des enseignements et de la recherche (DGDCER) pour le ministère de la culture, et par la direction générale des entreprises (DGE) pour le ministère chargé du tourisme. En matière de patrimoine, cette convention prévoit notamment un recensement des bâtiments susceptibles d'être mis en tourisme et d'attirer des investisseurs privés, ainsi qu'un renforcement du programme « Réinventer le patrimoine » de la Banque des territoires (mentionné infra).
• Les rapporteures estiment nécessaire d'aller plus loin en rendant le patrimoine plus clairement visible dans l'organisation des politiques publiques.
Cette évolution suppose d'abord un renforcement de la place du patrimoine dans la hiérarchie des normes. Alors que la place respective des enjeux de la transition écologique et de la protection du patrimoine entretient un débat récurrent, portant notamment sur les règles encadrant l'installation de parcs éoliens ou photovoltaïques dans les espaces protégés ou la rénovation énergétique du bâti situé aux abords des monuments historiques, seule la protection de l'environnement est à ce jour consacrée au niveau constitutionnel, la charte de l'environnement ayant valeur constitutionnelle depuis 200533(*).
D'autres pays ont d'ores et déjà inscrit la protection de leur patrimoine au niveau constitutionnel ; c'est notamment le cas de l'Italie, dont l'article 9 de la Constitution prévoit, au titre de ses principes fondamentaux liminaires, que la République « protège le paysage et le patrimoine historique et artistique de la Nation ».
Recommandation n° 1 : Faire de la protection du patrimoine un principe de valeur constitutionnelle.
Cette évolution doit ensuite passer par la création d'un ministère de plein exercice dédié au patrimoine et au tourisme. Si l'ensemble du patrimoine monumental français n'a pas vocation à faire l'objet d'une mise en tourisme, et si sa protection ne saurait être subordonnée à la possibilité de son exploitation économique, une telle organisation permettrait de rendre plus visible le potentiel de développement associé au patrimoine et la nécessité de sa préservation, tout en créant un rapprochement fonctionnel pérenne et renforcé entre les administrations chargées de l'un et l'autre.
Recommandation n° 2 : Créer un ministère de plein exercice du patrimoine et du tourisme.
2. Faire de l'ingénierie une priorité
a) Face à la complexité des opérations à mettre en oeuvre, des ressources techniques insuffisantes chez les gestionnaires
• Les propriétaires et gestionnaires de monuments historiques pointent, de manière unanime, un besoin majeur d'ingénierie dans la définition, le financement et la conduite opérationnelle de leurs projets d'entretien, de rénovation et de transformation d'usage de ces édifices.
- Il est tout d'abord indispensable de structurer fortement en amont les projets menés, afin de garantir leur faisabilité technique et, en cas de changement d'usage, leur viabilité économique. Cela suppose la conduite d'études et de diagnostics préalables à la construction du montage juridique et financier de l'opération. Cette étape déterminante permet également éviter les dérapages de coûts en cours de chantier.
La complexité des demandes d'autorisation de travaux sur les monuments historiques (ATMH), qui font l'objet d'une procédure spécifique, a également été soulignée. Il s'écoule ainsi souvent plusieurs années avant que le chantier projeté puisse être véritablement engagé.
- Le besoin d'ingénierie résulte ensuite de la complexité croissante, sur le plan technique, des opérations d'entretien et de rénovation du parc monumental et de l'évolution constante de la réglementation applicable.
Les élus locaux comme les gestionnaires privés font en particulier face à la complexité des zones de protection du patrimoine bâti dans lesquels s'inscrivent leurs projets d'aménagement relatifs aux monuments historiques. La simplification poursuivie par la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine (dite loi LCAP) de 2016 ne constitue pas encore une réalité sur le terrain, où voisinent des périmètres des abords, des périmètres délimités des abords (PDA), des sites inscrits ou classés au titre du code de l'environnement ou encore des sites patrimoniaux remarquables (SPR) - assortis chacun de règles de mise en place, de compétence et de comitologie particulières.
S'y ajoute l'enchevêtrement des prescriptions normatives émanant des codes du patrimoine, de l'urbanisme et de l'environnement pour la rénovation du bâti ancien, ainsi que des règles relatives à la mise en accessibilité et à la sécurité incendie des monuments historiques ouverts au public. Les porteurs de projet peinent en particulier à obtenir des conseils relatifs à la mise en oeuvre de la réglementation applicable aux établissements recevant du public (ERP). L'association La Demeure historique indique ainsi que la dynamique entrepreneuriale relative aux transformations d'usage des monuments historiques « se trouve [...] quotidiennement bousculée par le poids normatif qui envahit tous les secteurs, s'accumule et se contredit. À cela s'ajoute la lourdeur des démarches administratives qui se multiplient et qui peuvent décourager les porteurs de projet ».
- La phase de recherche de financements auprès des différents services déconcentrés de l'État, des collectivités territoriales, des institutions européennes et des acteurs privés apparaît enfin particulièrement complexe. D'importantes difficultés sont rapportées dans l'identification des financements auxquels sont éligibles les projets menés ainsi que dans la confection des dossiers, notamment s'agissant des financements européens.
- Enfin, la rédaction des documents nécessaires à la commande publique en matière de travaux, notamment les cahiers des charges, appelle des compétences spécifiques sur les plans technique et juridique. Il est bien souvent nécessaire de recourir à une assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), ce qui contribue à alourdir le coût des projets.
• Dans leur grande majorité, les propriétaires et gestionnaires de monuments historiques, qui sont en majorité des petites communes rurales et des propriétaires privés, ne disposent pas des ressources internes suffisantes pour assumer l'ensemble de ces opérations et piloter des projets de réhabilitation et de mise en exploitation importants de monuments historiques.
Les communes rurales ne sont pas dotées de services techniques et juridiques en mesure de préparer de tels projets, tandis que la plupart des propriétaires privés possèdent leur immeuble en leur nom propre et assument les responsabilités associées, notamment celle de maître d'ouvrage, en tant que personnes physiques.
b) Une urgence : renforcer l'accompagnement des porteurs de projet
(1) Améliorer le parcours des gestionnaires auprès des interlocuteurs publics
• Face à cette situation, les gestionnaires de monuments peinent à trouver l'accompagnement nécessaire auprès de leurs interlocuteurs publics.
- Cette mission est prioritairement assumée par les conservations régionales des monuments historiques (CRMH)34(*) et les unités départementales de l'architecture et du patrimoine (Udap)35(*), qui relèvent des Drac, selon plusieurs modalités.
Des subventions finançant des études préalables aux travaux d'entretien et de restauration sur les monuments historiques peuvent être versées par CRMH ; la DGPA ne fournit cependant pas d'information sur les montants spécifiquement fléchés à ce titre. Les subventions aux opérations d'entretien et de restauration peuvent également inclure une participation au recours à une AMO. Le contrôle scientifique et technique effectué par les Drac sur les travaux de restauration permet par ailleurs d'apporter un conseil auprès des plus petites communes, notamment en ce qui concerne la rédaction de cahiers des charges. Les Drac peuvent enfin assurer, à titre gratuit ou onéreux, des missions d'AMO.
La mise en oeuvre de cette compétence de principe se heurte cependant aux tensions constatées sur les effectifs des services déconcentrés du ministère de la culture. Alors que le dialogue et l'accompagnement des porteurs de projets sont indispensables à leur structuration et à leur mise en oeuvre, c'est aujourd'hui précisément la mission qui ne peut être assurée par des services contraints de se recentrer sur leurs obligations réglementaires.
Au cours des auditions ont largement été pointés des services débordés par les demandes et l'absence d'interlocuteur constant, qui ne permettent pas le suivi de dossiers souvent complexes ; il apparaît également que les situations appelant une réponse urgente ne peuvent être traitées dans les délais nécessaires. La DGPA confirme cette situation en indiquant que « compte tenu des fortes tensions sur les effectifs des Drac, une trentaine de missions d'AMO seulement sont effectivement portées chaque année » sur l'ensemble du territoire.
Un rapport sénatorial36(*) a récemment montré que les architectes des Bâtiments de France (ABF), en particulier, ne disposent pas des ressources suffisantes pour assurer leur mission de conseil et d'accompagnement des porteurs de projet. La progression du nombre des avis rendus sur les demandes d'autorisation de travaux a augmenté de 63 % entre 2013 et 2023, tandis que leurs effectifs ont progressé de 6 % seulement sur la même période ; 40 % des départements, souvent ruraux, disposent que d'un ABF, lequel, en dépit de renforts techniques, ne peut trouver le temps nécessaire aux déplacements sur le terrain et au dialogue avec les porteurs de projets et les élus.
Ce contexte entretient les critiques formulées à l'encontre de l'indispensable mission de police du patrimoine exercée par les ABF, en ce qui concerne notamment la variabilité et le manque de prévisibilité des avis rendus, le renchérissement des coûts résultant des accords avec prescriptions, le manque de pédagogie dans la motivation des décisions et l'insuffisante prise en compte des enjeux d'adaptation du bâti ancien à la transition climatique. La Cour des comptes a relevé, dans son rapport de 2025 précité, une très forte augmentation du nombre de recours engagés contre les avis rendus entre 2018 et 202337(*), signe d'une défiance qui s'accroît sur le terrain.
Ces difficultés sont renforcées par l'échelle de l'intervention des services déconcentrés du ministère de la culture dans les territoires ; le niveau régional est en effet considéré comme trop éloigné des besoins du terrain, avec un écartèlement des compétences sur des territoires immenses. Les représentants des Drac font cependant valoir que cette organisation permet une meilleure ventilation des crédits disponibles dans les territoires, en fonction notamment des urgences constatées ; ils soulignent également que les services départementaux du patrimoine, les Udap, font partie des derniers services publics présents sur l'ensemble du territoire.
- La dispersion des interlocuteurs publics et des guichets de demandes de subvention et d'accompagnement a également été pointée comme un facteur fortement déstabilisant dans la préparation et la conduite des projets de restauration et d'aménagement intéressant les monuments historiques.
- Plusieurs personnes entendues se sont enfin interrogées sur la disponibilité des architectes en chef des monuments historiques (ACMH) pour assurer la surveillance et le suivi des monuments historiques de l'État.
Fonctionnaires d'État recrutés sur concours, les ACMH exercent une mission de service public de conseil et de surveillance sur les monuments des territoires qui leur sont affectés, ainsi que la maîtrise d'oeuvre des travaux menés sur les édifices classés appartenant à l'État38(*) ; ils sont également autorisés à développer une activité d'architecture à titre libéral. Cette possibilité constitue une nécessité au regard des modalités de leur rémunération pour leurs missions de service public, qui est uniquement déclenchée par la commande d'études et de travaux par les Drac. Elle est également intéressante dans la mesure où elle permet aux ACMH de se confronter à d'autres modèles de gestion, qui peuvent ainsi enrichir les projets relatifs aux monuments historiques.
Elle contribue cependant à réduire la disponibilité des ACMH pour leur activité de suivi des travaux sur les monuments historiques, alors même que certains d'entre eux, notamment les grands édifices palatiaux, appellent un investissement à temps plein. La Cour des comptes relève également, dans son rapport de 2022, que « avec un niveau de crédits de vacations quasiment nul pour ces missions (en 2020, leur montant total était 1 505 €), les missions régaliennes et statutaires [de conseil et de surveillance] des ACMH auprès des Drac ne sont en réalité plus assumées ».
• Face à cette situation, qui pèse sur la capacité des gestionnaires de monuments historiques à engager des projets, à les conduire sans risque technique et juridique et sans surcoût, et à les mener dans des délais acceptables, les rapporteures estiment indispensable d'agir dans plusieurs directions pour renforcer la coordination de la chaîne patrimoniale.
- Elles appellent tout d'abord à la mise en oeuvre rapide de la recommandation sénatoriale visant à renforcer les effectifs des Udap, formulée dans le cadre de la mission d'information précitée sur l'exercice de leurs missions par les ABF. Cette préconisation, qui vise à « recruter au moins un ABF supplémentaire par département en relevant le plafond d'emplois applicable aux Udap dans les lois de finances pour 2025 et 2026 et en définissant un plan pluriannuel de renforcement des effectifs des Udap », a semblé en partie satisfaite par le Printemps de la ruralité, dans le cadre duquel a été annoncé « l'appui d'un second ABF dans les départements qui n'en comptent qu'un » ; il semble cependant qu'elle tarde à se concrétiser sur le terrain. Seule une telle évolution permettra cependant aux services de passer d'une logique d'instruction à une démarche d'accompagnement des projets.
Cette mesure doit être assortie de celle votée par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi issue de cette mission d'information et adoptée à l'initiative de Pierre-Jean Verzelen, qui tend à favoriser le règlement des dossiers litigieux, en amont des procédures de recours à l'échelon régional, en prévoyant la possibilité pour le préfet de région de réunir, sur demande du maire, une commission départementale assurant leur examen collégial. Cette possibilité est déjà mise en oeuvre, de manière informelle, dans plusieurs régions à l'initiative des préfets concernés ; compte tenu des bons résultats observés sur le terrain, il s'agit de l'institutionnaliser sous la forme d'une procédure de conciliation à la main du préfet.
Recommandation n° 10 : Renforcer les effectifs des CRMH et des Udap, notamment dans les territoires ruraux, de manière à disposer d'au moins deux ABF par département.
Recommandation n° 11 : Créer, auprès du préfet de département, une procédure de conciliation visant à régler les litiges portant sur les décisions des ABF, réunissant à titre obligatoire le demandeur, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation, l'ABF, le préfet de département et des représentants d'associations d'élus, et à titre facultatif le conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) ainsi que des représentants d'associations ou de fondations ayant pour objet de favoriser la connaissance, la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine.
- Il apparaît ensuite nécessaire de simplifier les démarches des gestionnaires de monuments historiques par la création d'un guichet unique compétent pour l'ensemble des demandes de subvention. La demande de subvention serait ainsi déposée une seule fois pour l'ensemble des dispositifs de financement publics en vigueur, sans que la charge d'identifier ceux pouvant lui bénéficier revienne, dans un environnement réglementaire mouvant, au seul gestionnaire du monument. La mise en place d'un tel guichet supposera de structurer l'approche administrative française en matière d'accès aux fonds européens.
Recommandation n° 8 : Créer un guichet unique permettant aux porteurs de projets de soumettre une seule fois leur dossier de demande de subvention au titre des différents dispositifs de financement publics, y compris les fonds européens, assorti d'un portail d'information recensant l'ensemble des dispositifs de soutien disponibles.
- Alors que plusieurs monuments historiques majeurs subissent des dégradations considérables, notamment le château de Chambord et le palais du Louvre, il apparaît enfin nécessaire de rouvrir la réflexion sur le cadre d'emploi des ACMH auxquels sont affectés les monuments les plus importants, afin de garantir leur pleine disponibilité pour le suivi de ces édifices.
La Cour des comptes identifie plusieurs pistes dans son rapport de 2022 sur le patrimoine monumental de l'État : l'attribution d'un portefeuille de monuments évoluant selon leur expérience et leurs moyens et pour une durée limitée, une meilleure gestion de la commande publique dans l'objectif de mieux équilibrer l'activité sur les monuments classés de l'État et l'activité libérale, et enfin une meilleure gestion du renouvellement du corps.
Recommandation n°12 : Ouvrir la réflexion sur les conditions d'exercice des missions de conseil, de surveillance et de maîtrise d'oeuvre des architectes en chef des monuments historiques (ACMH) pour les monuments les plus importants.
(2) Conforter les dispositifs de financement assortis d'un accompagnement préalable à la structuration des projets
• En l'absence d'accompagnement suffisant assuré par les pouvoirs publics, d'autres acteurs s'acquittent de cette mission, selon des configurations variables en fonction des territoires concernés. Il s'agit notamment :
- des associations de soutien au patrimoine et de la Fondation du patrimoine, dont les bénévoles sont susceptibles de conseiller les propriétaires de monuments dans la préparation et la mise en oeuvre de leurs projets, au-delà de leur seul volet financier, et de les orienter vers les interlocuteurs compétents ;
- la Fondation du patrimoine a par ailleurs lancé en 2022 une plateforme de ressources destinée à renforcer l'information des porteurs de projet en matière d'ingénierie. Ce portail du patrimoine comporte notamment un panorama de la réglementation et des aides existantes, des conseils pour identifier les interlocuteurs adéquats, la présentation des étapes-clés d'un projet de restauration ou encore des exemples de projets réussis ;
- s'ils ne sont pas directement compétents en matière de monuments historiques, les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) présents au niveau départemental peuvent également conseiller les propriétaires dans les phases préliminaires de leurs projets, notamment en ce qui concerne la formalisation du programme d'intervention, le choix d'un architecte qualifié ou encore la hiérarchisation des interventions. Outre qu'ils ne sont pas présents dans tous les départements, les CAUE rencontrent cependant de graves difficultés en raison d'une diminution de leurs ressources issues de la taxe d'aménagement39(*), qui a conduit à la fermeture de plusieurs structures.
Des offres d'accompagnement variées essaiment par ailleurs sur le terrain, à l'image de l'initiative « Petites villes, grands patrimoines » lancée en 2023 par les sénateur et ancien sénateur Jean Sol et Yves Dauge, et qui vise au déploiement d'une ingénierie universitaire dans les petites communes qui en ont le plus besoin. La commune de Villefranche-de-Conflent, cité fortifiée comptant 29 édifices protégés au titre des monuments historiques pour 200 habitants, a été choisie comme premier territoire de cette expérimentation, qui fait intervenir des étudiants de l'École nationale supérieure d'architecture de Paris-Val-de-Seine et de l'Université de Perpignan Via Domitia, sous la coordination de la structure locale Les Deux Rives et avec le suivi d'un comité associant la Drac d'Occitanie.
• Les rapporteures relèvent l'approche particulièrement intéressante proposée par le programme Territoires d'Histoire(s) de la Banque des territoires, lancé le 16 septembre 2025 sous le parrainage de Stéphane Bern, et dont l'objectif est de susciter l'identification de nouveaux usages économiques des bâtiments patrimoniaux, au-delà des seuls monuments historiques, afin d'assurer leur préservation via leur valorisation.
Ce programme de financement est adossé au dispositif Réinventer le patrimoine, lancé en 2019 et piloté par Atout France en partenariat avec l'agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) et la direction générale des entreprises (DGE). Ce partenariat permet de proposer aux porteurs de projets une ingénierie d'amont permettant de les accompagner dans la structuration des opérations projetées et de garantir la viabilité économique du programme envisagé.
Il s'agit ainsi de s'assurer que les importants moyens financiers mobilisés par la Banque des territoires (une enveloppe de 250 millions d'euros étant prévue sur cinq ans) sont alloués à des projets ouverts au public, bénéficiant d'un portage local et économiquement viables, dans une logique assumée d'investissement et de transformation d'usage des édifices, en vue notamment de leur mise en tourisme. Ce programme, qui repose sur les outils de financement traditionnels de la Banque des territoires que représentent l'intervention en fonds propres40(*) et le prêt, n'apporte d'ailleurs pas en lui-même de moyens nouveaux, mais structure l'offre préexistante.
La Banque des territoires est ainsi intervenue en fonds propres pour accompagner la réhabilitation de deux pavillons municipaux classés comme monuments historiques de la place ducale de Charleville-Mézières, la cour de la Criée et l'ancien office du tourisme, et y créer un boutique-hôtel, un restaurant, un bar et des salles de séminaire. Elle a également soutenu l'acquisition et la réhabilitation de résidences thermales à Luxeuil-les-Bains par un prêt au secteur public local (PSPL).
Alors que le recours à l'emprunt est parfois considéré comme un signe de mauvaise gestion des collectivités locales, cette démarche apporte une réponse aux besoins de transformation du patrimoine monumental susceptible de générer des recettes, qui requièrent des financements importants et insusceptibles d'être couverts par les ressources traditionnelles, notamment les subventions publiques.
Les rapporteures estiment nécessaire de développer ce mécanisme de financement, mais également de consacrer une fraction de l'épargne réglementée au financement des opérations patrimoniales. Cette évolution pourrait passer par la création d'un produit d'épargne réglementée dédié au patrimoine de type « Livret patrimoine », dont la ressource serait employée, via le fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), au financement d'opérations de valorisation des monuments historiques. Elle pourrait également prendre la forme d'une sanctuarisation, au sein des emplois de ce fonds d'épargne41(*), d'une enveloppe pluriannuelle de prêts à taux bonifié dédiée aux opérations patrimoniales.
Recommandation n° 9 : Développer les mécanismes de prêt destinés à la réhabilitation des monuments historiques susceptibles de faire l'objet d'une exploitation économique, en les assortissant d'un accompagnement systématique à la structuration technique et financière des opérations projetées.
Recommandation n° 20 : Flécher une partie de l'épargne réglementée vers l'investissement patrimonial en faveur des monuments historiques, en créant un produit d'épargne dédié ou en élargissant l'objet du livret de développement social et solidaire (LDDS).
* 29 Cette section est obligatoirement consultée sur les projets de classement d'immeubles comme monuments historiques, sur les projets de création de domaines nationaux ainsi que sur les projets d'aliénation d'immeubles protégés comme monuments historiques appartenant à l'État ou à l'un de ses établissements publics.
* 30 Cette norme comptable, commune à l'État, aux établissements publics nationaux et aux collectivités locales, valorise les biens historiques et culturels soit à une valeur symbolique (lorsque la valeur d'acquisition ou de rénovation n'est pas connue), soit à la valeur d'acquisition ou de rénovation. La cathédrale Notre-Dame-de-Paris est ainsi valorisée à un euro symbolique, auquel il faut ajouter le coût des travaux actuels de rénovation.
* 31 En cas de classement partiel, les édifices sont valorisés selon une règle du principal et de l'accessoire appliquée au cas par cas : par exemple, les parties classées de l'hôtel de Cassini situé rue de Babylone à Paris étant considérées comme accessoires par rapport à l'ensemble du bâtiment, cet édifice est valorisé au coût historique amorti.
* 32 La Cour des comptes cite à ce titre l'exemple de dépenses d'entretien relatives à un lycée classé comme monument historique, qui ne seront pas retracées comme des dépenses en faveur du patrimoine.
* 33 Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.
* 34 La CRMH est un service d'expertise chargé du pilotage de la politique du patrimoine monumental à l'échelon régional : programmation budgétaire des opérations de conservation, instruction des demandes de protection, conduite du contrôle scientifique et technique (CST) des opérations de conservation, maîtrise d'ouvrage des opérations pour les monuments de l'État relevant de la compétence des Drac et mise en valeur des monuments historiques de son ressort. Elle réunit des compétences scientifiques et techniques : conservateurs du patrimoine, ingénieurs des services culturels et du patrimoine (ISCP), techniciens des services culturels et des bâtiments de France (TESC ou TBF).
* 35 Les Udap, qui exercent leur mission dans un cadre interministériel, sont compétentes pour les abords des monuments historiques, les sites patrimoniaux et les sites inscrits ou classés (création, extension et instruction des demandes d'autorisations de travaux. Ces missions sont assurées par les ABF, qui contribuent également au contrôle scientifique et technique (CST).
* 36 Les architectes des bâtiments de France face aux contraintes économiques et aux défis de la transition énergétique et environnementale de notre patrimoine : des pratiques à adapter, une profession à réhabiliter, un cadre de vie à préserver, rapport d'information n° 780 (2023-2024) déposé le 25 septembre 2024.
* 37 On dénombrait 82 recours pour 435 614 avis en 2018, contre 1 355 recours pour 538 893 avis en 2023.
* 38 Depuis 2009, l'obligation de recourir à un ACMH pour les travaux de réparation et de restauration des édifices classés vaut uniquement pour les monuments de l'État. Les maîtres d'ouvrage des autres monuments ont la possibilité de recourir à un ACMH ou à un architecte du patrimoine.
* 39 Voir sur ce point les travaux récents du Sénat : Les dysfonctionnements dans la collecte de la taxe d'aménagement et ses conséquences financières, Rapport d'information n° 119 (2025-2026), déposé le 12 novembre 2025 par Stéphane Sautarel et Isabelle Briquet, rapporteurs au nom de la commission des finances du Sénat.
* 40 Par l'intervention en fonds propres, la Banque des territoires prend une participation minoritaire dans la société immobilière qui assure les travaux et contracte avec un exploitant privé ; cet exploitant assume intégralement le risque d'exploitation et s'engage au versement de loyers permettant de rembourser les prêts souscrits et de rentabiliser les fonds propres engagés. La Banque des Territoires peut également être actionnaires de sociétés d'économie mixtes (SEM).
* 41 Alimenté par la fraction centralisée des encours du Livret A, du livret de développement social et solidaire (LDDS) et du livret d'épargne populaire (LEP).