B. DES LIMITES À L'OUVERTURE AU PUBLIC ET À LA TRANSFORMATION DE L'USAGE DES MONUMENTS PRIVÉS
Les propriétaires privés de monuments historiques entendus par les rapporteures soulignent que, dans un grand nombre de cas, l'activité de mise en valeur de leur bien ne procédait pas d'une stricte logique de rentabilité.
Pour les propriétaires-gestionnaires individuels, l'ouverture au public d'un monument suffit rarement à couvrir l'ensemble des charges afférentes à sa conservation, et constitue plus rarement encore une source de revenus. L'association La Demeure historique indique ainsi que, pour nombre de ces propriétaires, cette activité procède avant tout d'un attachement personnel au patrimoine. Les sociétés spécialisées dans la transformation de biens patrimoniaux en logements de prestige ou en établissements hôteliers soulignent par ailleurs la rentabilité fortement différée des investissements nécessaires et l'existence d'un fort aléa économique.
Les rapporteures se sont intéressées aux dispositifs juridiques et fiscaux57(*) soutenant l'initiative privée en matière patrimoniale. Ces outils apparaissent dans l'ensemble pleinement justifiés, en dépit d'un débat sur le soutien fiscal apporté à la vente à la découpe de monuments. Il importe de les préserver dans le cadre des prochains exercices budgétaires, en les assortissant de mesures facilitant l'embauche des personnels nécessaires à l'ouverture au public des monuments privés.
1. Améliorer le régime d'emploi nécessaire à l'ouverture au public
• Pour l'essentiel, les propriétaires-gestionnaires de monuments historiques privé relèvent d'un régime de gestion civile, justifié par la nature d'habitation de la plupart des monuments et l'inapplicabilité à la gestion commerciale d'une partie des dispositifs juridiques et fiscaux visant à soutenir les monuments historiques. Ils possèdent ainsi le monument en leur nom propre ou via une société civile immobilière.
Ceux de ces propriétaires qui souhaitent valoriser un monument historique par son ouverture à la visite bénéficient en particulier de deux dispositifs :
- l'article 156 du code général des impôts (CGI), qui permet la déduction du revenu global du propriétaire, sans plafonnement, des charges et travaux liés au monument. Cette déduction est en effet totale lorsque le monument est ouvert à la visite au moins 50 jours par an58(*) ;
- l'article 795 A du même code, qui prévoit l'exonération de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) pour les héritiers ou donataires d'un monument historique signant avec l'État une convention les engageant à conserver et ouvrir au public ce monument.
• Pour autant, l'ouverture au public des monuments historiques privés se trouve freinée par la difficulté de recourir à un régime d'emploi adapté à la situation de leurs propriétaires. Si la plupart d'entre eux participent directement à l'animation de leur monument, l'accueil du public appelle en effet la création d'emplois saisonniers, voire pérennes, pour gérer les flux de visiteurs, guider ou animer les visites, encaisser les droits d'entrée, surveiller les lieux d'exposition ou encore assurer la communication autour de cette activité.
Le recours à des bénévoles pour assurer ces missions est très risqué au plan juridique. Les tâches effectuées, qui ne peuvent se substituer à celles qui seraient effectuées dans le cadre d'un emploi, et les conditions dans lesquelles celles-ci sont réalisées, qui ne doivent pas se caractériser par l'existence d'une relation de subordination ni donner lieu au versement d'une contrepartie, doivent être délimitées avec soin pour éviter la requalification de l'action bénévole en travail dissimulé.
L'embauche de salariés est par ailleurs rendue difficile par le régime de gestion civile de la plupart des monuments privés, dont découlent, selon l'association La Demeure historique, des difficultés récurrentes pour déclarer ou obtenir l'identification Siret et le code d'activité correspondant à l'accueil du public, nécessaires à la déclaration de salariés. Le régime de gestion civile exclut en effet la perception de recettes commerciales représentant plus de 10 % du total des recettes perçues, seuil au-delà duquel le propriétaire risque la requalification de son activité et la perte du régime fiscal favorable aux monuments historiques.
Interrogée sur ce point, la DGPA du ministère de la culture a indiqué travailler, en lien avec les autres services de l'État, à l'amélioration des dispositifs visant à encourager l'ouverture des monuments à la visite, notamment en ce qui concerne l'attribution des numéros Siret.
Les rapporteures estiment que cette amélioration pourrait s'inspirer, dans son principe, du dispositif du chèque emploi service universel (Cesu), qui permet à un particulier employeur d'obtenir aisément un identifiant employeur simplifié, fonctionnellement équivalent à un numéro Siret pour les besoins de la déclaration sociale. Cette évolution se limiterait à une simplification administrative et n'ouvrirait pas droit à une réduction fiscale sur les salaires versés, à la différence du régime applicable aux services à la personne. Cet identifiant employeur simplifié permettrait l'embauche de dix salariés aux maximum, seuil au-delà duquel l'activité d'ouverture au public relèverait du droit commercial.
Recommandation n° 14 : Simplifier les démarches d'embauche de personnels pour l'ouverture au public des monuments historiques privés employant jusqu'à dix salariés.
• La conservation et la valorisation des monuments historiques nécessitent par ailleurs le recours à des compétences devenues rares et correspondant à des savoir-faire à préserver. A notamment été mentionné au cours des auditions le cas des fontainiers, qui se trouvent de plus en plus fortement demandés dans le contexte de changement climatique.
Afin de faciliter le recours à ces compétences spécifiques, les rapporteures invitent au développement de groupements d'employeurs permettant de mutualiser un recrutement entre des employeurs qui, isolément, n'ont pas les moyens ou le besoin d'un emploi à temps plein. Ce dispositif pourrait utilement être mis en place à l'échelle d'un territoire, voire à l'échelle interrégionale pour les métiers les plus rares, avec un adossement éventuel à un établissement public.
Le groupement d'employeurs emporte également une facilité de gestion administrative pour les propriétaires privés, le statut d'employeur étant porté par le groupement, tandis que ses membres s'acquittent de factures permettant la rémunération des personnels mutualisés.
Recommandation n° 15 : Créer des formes d'emploi permettant de faciliter le recours à certains personnels rares tels que les fontainiers, notamment par le développement de groupements d'employeurs.
2. Ouvrir la réflexion sur les angles morts de la fiscalité en faveur des monuments historiques
Certains monuments historiques dégradés, dont les propriétaires publics ou privés ne peuvent effectuer les travaux de restauration nécessaires, sont par ailleurs susceptibles d'être rachetés par des investisseurs privés, dans le but notamment d'une transformation en établissement hôtelier ou en logements. Ces initiatives permettent de mobiliser les importants financements nécessaires à la préservation de certains édifices, dans le cadre de projets de redynamisation territoriale généralement conduits en lien avec les collectivités ; elles sont le plus souvent risquées et coûteuses.
Histoire et Patrimoine59(*), filiale du groupe Altarea, indique à ce titre que le coût d'une opération immobilière dans un monument historique dépasse de deux à trois fois celui d'un projet immobilier neuf.
Les investisseurs privés entendus par les rapporteures ont souligné certaines difficultés et limites rencontrées dans leur activité, qui appellent plusieurs remarques.
• Il ressort tout d'abord des auditions que de telles opérations sont limitées par les délais nécessaires à la réalisation des travaux de réhabilitation, dont la longueur s'explique notamment par les démarches à accomplir en vue de l'obtention d'une autorisation de travaux. Le groupe Accor indique ainsi que plus de deux années se sont écoulées avant l'obtention de l'autorisation administrative nécessaire au début des travaux réalisés à l'abbaye des Vaux-de-Cernay60(*).
Les investisseurs entendus par les rapporteures pointent par ailleurs l'hétérogénéité des exigences des CRMH quant aux travaux de conservation et de restauration des monuments réhabilités, qui peuvent fortement varier d'un département à l'autre.
Histoire et patrimoine souligne également l'incidence de la stabilité du cadre fiscal sur la capacité des investisseurs privés à conduire des projets d'envergure sur les monuments historiques, qui mobilisent des investissements importants et s'étirent sur plusieurs années. Une opération complète, incluant la phase de transfert de propriété du monument de l'État ou d'une collectivité territoriale à un investisseur privé, dure régulièrement de quatre à sept ans, et nécessite de la visibilité sur la possibilité de bénéficier dans ce délai des dispositifs fiscaux bénéficiant aux monuments historiques. Selon Histoire et Patrimoine, ces dispositifs sont déterminants dans le choix des acquéreurs privés de se tourner vers un monument historique, dans la mesure où la rentabilité associée aux projets patrimoniaux est nettement plus basse que celle des programmes immobiliers neufs.
• Les investisseurs entendus pointent par ailleurs l'impossibilité de mobiliser certaines dispositions du cadre fiscal en faveur des monuments historiques pour certaines transformations d'usage. Si cette exclusion apparaît en partie justifiée, une réflexion pourrait être ouverte sur des adaptations visant à favoriser certaines réaffectations de l'usage des monuments.
Les dispositifs fiscaux contribuant à la protection des monuments historiques, notamment l'article 156 bis du CGI précité, sont conçus pour bénéficier aux personnes physiques propriétaires, dans un but de conservation des édifices, à l'exclusion de leur exploitation économique. Ils sont ainsi assis sur l'impôt sur le revenu, ce qui en exclut les investisseurs institutionnels, assujettis à l'impôt sur les sociétés. Le régime en vigueur limite par ailleurs, pour les particuliers, le recours aux sociétés civiles, qui n'est admis que dans trois cas : l'appartenance de tous les associés à une même famille ; l'affectation d'un monument classé pendant au moins quinze ans à un espace culturel non commercial ouvert au public ; l'affectation de l'immeuble à l'habitation pour au moins 75 % de ses surfaces habitables dans les deux ans suivant son entrée dans le patrimoine de la société.
Ce régime produit en particulier deux effets :
- il ne permet pas les transformations d'usage incluant des résidences services, notamment les résidences étudiantes ou seniors. Ce type de transformation pourrait cependant bénéficier aux territoires ruraux, dans lesquels sont situés la grande majorité des monuments historiques ;
- il laisse prospérer la pratique contestée de la vente à la découpe61(*), facilitée par la suppression en 201762(*) de l'agrément préalable du ministère chargé du budget rendu sur avis du ministère de la culture. Cette pratique produit des effets contrastés : tandis que certaines opérations contribuent utilement au sauvetage d'édifices en péril, d'autres, comme celle menée dans le château de Pontchartrain (Yvelines), suscitent d'importantes critiques. Selon l'association Sites et monuments, la transformation de ce château en logement a détruit l'édifice au plan patrimonial, en raison notamment des aménagements opérés pour le passage des réseaux et de la suppression de la distribution originelle de ses espaces.
Avec la préoccupation de renforcer les transformations d'usage de monuments historiques bénéficiant aux populations locales, les rapporteures estiment nécessaire d'élargir le bénéfice de la troisième exception prévue par l'article 156 bis du CGI précité aux immeubles dont 75 % au moins de la surface habitable est destinée à des résidences services. Cet élargissement devrait toutefois s'accompagner d'une vigilance renforcée sur les projets menés sur ce fondement, afin d'éviter la dénaturation profonde de certains monuments.
Recommandation n°13 : Élargir le dispositif de défiscalisation des travaux sur les monuments historiques détenus par une société civile non soumise à l'impôt sur les sociétés lorsque 75 % au moins de la surface habitable est destinée à accueillir des logements ou des résidences étudiantes ou seniors.
* 57 Selon les informations fournies par la DGPA, la dépense fiscale globale en faveur des monuments historiques est demeurée globalement stable au cours des dix dernières années, à l'exception d'un recul entre 2019 et 2023. Les prévisions de réalisation pour les années 2025 et 2026, estimées respectivement à 130 et 132 millions d'euros, laissent toutefois envisager une légère hausse des dépenses.
* 58 Dont 25 dimanches et jours fériés d'avril à septembre, ou 40 jours en juillet-août-septembre (articles 17 ter et 17 quater de l'annexe IV du CGI).
* 59 Le modèle économique d'Histoire et Patrimoine repose sur l'acquisition, la division et la revente de monuments dégradés, en vue de leur restauration, à des particuliers acquéreurs, qui bénéficient des avantages fiscaux ouverts aux propriétaires de monuments historiques.
* 60 L'opération immobilière a été réalisée par la SCI Keys Abbaye, qui a mobilisé des fonds de la société Keys Reim et de la Banque des territoires. L'exploitation de l'établissement hôtelier est assurée par Paris Society, filiale du groupe Accor.
* 61 Ces montages reposent sur l'acquisition d'un monument par un opérateur, telle que la société Histoire et Patrimoine précitée, sa division en lots et leur revente à des investisseurs particuliers, seuls bénéficiaires fiscaux du régime. L'avantage fiscal associé est capté par l'opérateur dans le prix de vente.
* 62 Article 12 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.