AVANT PROPOS
Face à des défis nombreux et renouvelés dans un contexte géopolitique incertain, la Commission européenne multiplie les initiatives en lien avec les orientations annoncées par sa présidente, Ursula von der Leyen4(*), en matière de protection de la démocratie et des valeurs de l'Union européenne (UE), notamment au travers du renforcement de sa souveraineté numérique vis-à-vis des tentatives d'ingérences étrangères et des nouveaux enjeux soulevés par le développement de l'intelligence artificielle (IA).
En matière de régulation du numérique, de lutte contre les risques cyber et d'accompagnement législatif et stratégique des nouveaux usages numériques dans la société européenne, les propositions récemment adoptées ou en cours d'examen sont nombreuses.
Afin d'objectiver ce phénomène d'inflation, on peut citer, entre autres, depuis 2022, les initiatives suivantes :
· en matière numérique : le règlement sur les services numériques (DSA) de 20225(*) qui encadre les activités des plateformes, en particulier celles des GAFAM, et le règlement sur les marchés numériques (DMA), de 20226(*) également, qui prévoit des obligations et interdictions opposables aux géants du numérique dans l'objectif de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles dans ce secteur ;
· en matière de cybersécurité : le règlement sur la résilience cyber de 20227(*) et le règlement sur la cyber-solidarité de 20238(*), destinés à améliorer la préparation, la détection et la réaction aux incidents de cybersécurité dans l'ensemble de l'UE. En complément, le projet de refonte du règlement sur la cybersécurité est en cours de discussion9(*) ;
· en matière d'IA : le règlement sur l'IA de 202410(*), lui-même en cours d'amendement au travers de l'examen de l'omnibus numérique, avec son train de mesures sur l'IA11(*), lequel est également composé d'un volet sur les données en cours d'examen12(*) ;
· incidemment, en matière de télécommunications : la Commission européenne a présenté une proposition de règlement sur les réseaux numériques13(*), destinée à remplacer le code des communications électroniques de l'Union européenne de 201814(*) ;
· enfin, de manière générale, concernant l'industrie numérique : le règlement sur les infrastructures gigabit de 202415(*) et le règlement européen sur les semi-conducteurs (Chips Act) de 202316(*). Un nouveau paquet de mesures vient d'être proposé par la Commission européenne pour renforcer la souveraineté technologique de l'Europe. Présenté le 3 juin 2026, ce paquet comprend deux propositions législatives : une proposition de règlement sur les semi-conducteurs 2.0 (dit « Chips Act 2.0 »17(*)) et une proposition de règlement sur le développement de l'informatique en nuage et de l'intelligence artificielle18(*). Il comprend aussi deux communications : la stratégie de l'Union européenne en faveur de l'open source19(*) et une feuille de route stratégique pour la numérisation et l'intelligence artificielle dans le secteur de l'énergie20(*).
C'est dans ce contexte foisonnant que s'inscrit la création du bouclier européen de la démocratie, présenté le 12 novembre 2025 par la Commission européenne et la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, dans le cadre d'une communication conjointe21(*).
L'ensemble des actes législatifs ou propositions d'actes précités entend en effet participer à la logique souhaitée par les institutions européennes d'une transformation numérique qui soit à la fois vecteur de croissance, mais également conforme aux valeurs européennes - dont la démocratie est un pilier structurant - et à l'impératif stratégique de résilience et de sécurité. Cette logique, qui croise mesures de régulation économique et déclarations de principes sur les valeurs européennes, se retrouve notamment dans la récente feuille de route « Une Europe, un marché22(*) », cosignée par le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne.
Fidèle à cette logique, le bouclier européen de la démocratie, en cours de mise en oeuvre, se structure autour de trois « piliers » :
1. la préservation de l'intégrité de l'espace informationnel, avec notamment le renforcement du code de conduite contre la désinformation et du réseau européen de vérificateurs de faits, la création d'une liste de critères communs pour guider les régulateurs nationaux des médias et, surtout, la mise en place d'un Centre européen pour la résilience démocratique qui coordonnerait les moyens des États membres et de la Commission européenne face aux ingérences et aux manipulations de l'informations étrangères ;
2. la protection des institutions, des processus électoraux et de la liberté des médias, à travers une coopération renforcée dans le cadre du réseau européen de coopération électorale (ECNE), la constitution d'un réseau européen d'influenceurs volontaires, l'actualisation de la boîte à outils pour les élections issue du règlement sur les services numériques (DSA)23(*) ainsi qu'une évaluation et une révision des directives sur les services de médias audiovisuels et sur le droit d'auteur dans le marché unique numérique ;
3. le renforcement de la résilience de la société et de l'engagement citoyen, qui s'appuierait sur des mesures d'éducation à la citoyenneté et aux médias, y compris hors milieu scolaire, via l'actualisation de lignes directrices, la publication d'un guide de l'UE sur la démocratie, un soutien aux technologies civiques européennes, etc.
Pour autant, selon la communication conjointe précitée, le bouclier européen de la démocratie s'appuie pour l'essentiel sur des structures et des textes existants. Il ne consiste donc pas tant dans la mise en place de nouvelles mesures que dans l'activation de dispositifs déjà en place, sans que des budgets supplémentaires ne soient nécessairement alloués.
Dans sa résolution européenne sur le programme de travail de la Commission européenne pour l'année 202624(*), le Sénat a affirmé son soutien à la mise en oeuvre de ce bouclier de la démocratie, jugé utile et nécessaire, tout en appelant à le renforcer.
En conséquence, s'inscrivant dans le cadre du programme de contrôle de la commission des affaires européennes du Sénat au titre de l'année 2026, le présent rapport d'information entend dresser un bilan de la mise en oeuvre en cours de ce bouclier, afin d'apprécier s'il se traduit bien par des mesures concrètes et des résultats mesurables, au bénéfice du renforcement de la résilience de la société civile et d'un écosystème médiatique de qualité.
Les rapporteurs estiment que la lutte contre les ingérences étrangères doit relever d'un équilibre entre subsidiarité et interopérabilité des capacités et réponses européennes. La France s'est en effet dotée de d'un cadre national particulièrement abouti, avec la création du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (VIGINUM), rattaché au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il s'agit de la structure la plus avancée de l'Union européenne en la matière, notamment dans sa composante de vigilance du secteur numérique, véritable clé de la lutte contre la désinformation et les ingérences étrangères. Les rapporteurs ont notamment souhaité s'assurer que les bonnes pratiques françaises développées par VIGINUM sont correctement prises en compte pour la mise en oeuvre du Centre européen pour la résilience démocratique, seule véritable nouveauté annoncée par la Commission européenne et la haute représentante, et que ce centre contribue de manière concrète à l'amélioration des capacités opérationnelles des États membres.
I. LE BOUCLIER EUROPÉEN DE LA DÉMOCRATIE : RAPPEL DU CONTEXTE DE SA MISE EN oeUVRE ET PREMIER BILAN
A. LES DÉFIS STRUCTURELS MENAÇANT LES DÉMOCRATIES EUROPÉENNES AUXQUELS LE BOUCLIER TENTE D'APPORTER UNE RÉPONSE
La démocratie constitue le socle historique de l'Union européenne, garantissant la paix, la sécurité, la prospérité économique et la cohésion sociale. Elle repose sur des valeurs et des principes fondamentaux : élections libres et équitables, médias indépendants, institutions solides et participation citoyenne.
Pourtant, dans un contexte marqué par les tensions géopolitiques, les conflits régionaux et les bouleversements technologiques, les démocraties européennes font face à des pressions internes et externes croissantes. Divers acteurs étatiques ou privés, au premier rang desquels les régimes autoritaires tels que la Russie, déploient des stratégies hybrides pour affaiblir les démocraties, à travers la manipulation de l'information, notamment en ligne, mais aussi des tentatives d'ingérence (on parle communément de FIMI pour « foreign information manipulations and interference » ou, en français, de MIIE pour « manipulation de l'information et ingérence étrangères »).
Ces stratégies hybrides exploitent les vulnérabilités numériques : utilisation de l'IA (hypertrucages ou deepfakes, contenus synthétiques, etc.), de comptes fictifs ou inauthentiques sur les réseaux sociaux et de l'amplification algorithmique de contenus polarisants.
Elles ciblent également de manière accrue les processus électoraux, aux fins de déstabilisation des institutions démocratiques. Outre les exemples européens récents fortement médiatisés, telles les ingérences russes à l'occasion de l'élection présidentielle en Roumanie en 2024, ou plus récemment lors des élections législatives moldaves en septembre 2025, la menace apparaît d'ores-et-déjà matérialisée en France.
La notion de mode opératoires informationnels (MOI), développé par VIGINUM
Il s'agit d'un concept développé par VIGINUM pour décrire spécifiquement un ensemble de comportements, d'outils, de tactiques, techniques et procédures (TTP) et de ressources adverses présumés liés au même acteur malveillant ou groupe d'acteurs malveillants.
Un MOI doit réunir deux conditions cumulatives : la clandestinité et des efforts de coordination pour éviter que ne puisse lui être imputée son activité.
La clandestinité désigne les opérations techniques de dissimulation de l'acteur malveillant, afin d'éviter l'imputation.
La coordination correspond au recours à des infrastructures numériques différentes, présumées administrées par le même acteur, travaillant pour le même commanditaire.
Ce concept est la clé de voûte des méthodologies d'analyse mises en oeuvre par VIGINUM pour caractériser les ingérences numériques étrangères en ligne. Selon VIGINUM, « l'approche par les modes opératoires informationnels permet non seulement d'avoir une appréhension technique et donc objective de la menace, mais aussi de mieux détecter de nouvelles opérations informationnelles ».
Ainsi, quatre ingérences numériques étrangères (INE) ciblant spécifiquement les élections municipales françaises des 15 et 22 mars 2026 ont été détectées et caractérisées par VIGINUM25(*). Deux de ces ingérences numériques étrangères sont attribuables à des modes opératoires informationnels pro-russes (Storm-1516, CopyCop, Storm-1679 et Matriochka), pour lesquels VIGINUM précise qu'ils sont connus et ont déjà mené des activités numériques malveillantes contre la France par le passé. Deux nouvelles INE ont été caractérisées par VIGINUM :
· la première, à finalité lucrative, a été conduite au moyen d'un nouveau mode opératoire informationnel impliquant un acteur non-étatique localisé au Vietnam. Elle s'est articulée autour de plus de 100 pages Facebook inauthentiques et 73 sites internet francophones impliqués dans la diffusion de contenus polarisants autour des enjeux électoraux. Selon VIGINUM, la finalité lucrative repose sur la monétisation publicitaire des actifs numériques administrés dans le cadre de cette ingérence numérique étrangère, notamment les sites internet promus par les pages Facebook, qui se présentent comme des blogs d'actualités ou des médias d'information ;
· la seconde, impliquant un acteur non-étatique localisé en Israël, a ciblé plusieurs candidats du parti La France Insoumise (LFI). Le nouveau mode opératoire informationnel utilisé consistait en un réseau de plusieurs sites web et de comptes de réseaux sociaux inauthentiques, combinant des fausses accusations (par exemple de pédophilie) de certains candidats et des tentatives de polarisation du débat public en ligne, en particulier en accusant le parti LFI de communautarisme musulman.
Si le volume et l'effet potentiel des campagnes d'ingérence numérique étrangères détectées par VIGINUM doivent être relativisés s'agissant des élections municipales de 2026, elles démontrent toutefois la tendance à l'accroissement des menaces numériques ainsi induites et de leurs conséquences potentielles pour les institutions démocratiques, auxquelles s'ajoutent des défis structurels en France, comme dans d'autres pays européens : la montée des extrémismes et la polarisation de la société, ainsi que l'érosion de la confiance envers les institutions démocratiques.
En complément, la transformation numérique de l'espace public modifie les dynamiques du débat démocratique et expose les citoyens à un risque accru de « bulles informationnelles » ou « bulles de filtrage », de surcroît dans un contexte de fragilisation des médias indépendants et traditionnels, notamment sous l'effet de la domination des plateformes numériques sur les revenus publicitaires et du développement des IA génératives.
La notion de « bulle informationnelle »
Issue originellement de l'ouvrage The Filter Bubble : What The Internet is Hiding from You (Eli Pariser, Penguin Press, non traduit), la notion de « bulle informationnelle » ou « bulle de filtrage » désigne l'enfermement intellectuel d'un citoyen qui, lorsqu'il utilise des services internet ou réseaux sociaux, se voit proposer de manière automatique des contenus conformes à ses préférences, par le biais des algorithmes exploitant des biais cognitifs usuellement reconnus par les sciences sociales et la micro-économie en matière de recueil d'information, tels les biais de renforcement et de sélection.
Du risque induit par les « bulles informationnelles » pour la polarisation de l'information, les tentatives d'ingérences numériques étrangères voire l'amplification des radicalités en ligne, découle une nécessité de formation des citoyens, notamment les plus jeunes et les plus fragiles, aux usagers numériques, aux médias et à l'information.
Concernant l'identification et la mesure des risques et menaces qui pèsent sur l'espace informationnel français, les rapporteurs renvoient aux travaux en cours de la mission d'information sur la régulation de l'information dans l'espace numérique, intitulée « les zones grises de l'information », engagée par la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, dont les rapporteurs sont Mme Agnès Evren, M. Laurent Lafon et Mme Sylvie Robert26(*).
Dans le cadre de la communication sur le bouclier européen de la démocratie, un Eurobaromètre spécial intitulé « protéger et promouvoir la démocratie »27(*) a été publié pour objectiver ce défi. Selon ce sondage, près de trois Européens sur dix (28 %) disent se sentir exposés quotidiennement à la désinformation, 24 % considèrent qu'ils le sont au moins une fois par semaine.
Les systèmes éducatifs et la vérification indépendante des faits sont considérés comme les moyens les plus efficaces pour aider les citoyens à lutter contre la désinformation et la manipulation de l'information (44 % des répondants).
Viennent ensuite la vérification des faits assurée par des organisations indépendantes et fiables (41 %) et les campagnes de sensibilisation du public visant à aider les citoyens à identifier la désinformation et la manipulation de l'information (40 %).
Selon ce même Eurobaromètre, les répondants européens dressent un lien fort et négatif entre désinformation et risques pour des élections libres. Les personnes interrogées dans l'ensemble des pays membres s'inquiètent notamment que les électeurs fondent leurs décisions sur de la désinformation (79 %), que des cyberattaques influencent les élections (71 %) et que des pays étrangers influencent les élections (70 %).
Sur le principe, les rapporteurs partagent les constats et l'analyse de la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, laquelle a souligné que « la démocratie est le fondement de notre liberté, de notre prospérité et de notre sécurité. Le bouclier européen de la démocratie renforcera les éléments essentiels qui permettent aux citoyens de vivre quotidiennement nos valeurs démocratiques communes, à savoir la liberté d'expression, l'indépendance des médias, la résilience des institutions et le dynamisme de la société civile. Il s'agit de la force de l'Europe, et nous devons accroître notre capacité collective à la protéger à tout moment28(*). »
* 3 Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques).
* 4 « Le choix de l'Europe », orientations pour la prochaine Commission européenne, 18 juillet 2024.
* 5 Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques).
* 6 Règlement (UE) 2022/1925 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique (règlement sur les marchés numériques).
* 7 Règlement (UE) 2024/2847 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 concernant des exigences de cybersécurité horizontales pour les produits comportant des éléments numériques et modifiant les règlements (UE) n° 168/2013 et (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2020/1828 (règlement sur la cyberrésilience).
* 8 Règlement (UE) 2025/38 visant à renforcer la solidarité et les capacités dans l'Union afin de détecter les cybermenaces et incidents, de s'y préparer et d'y réagir (règlement sur la cybersolidarité).
* 9 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'union européenne pour la cybersécurité (ENISA), au cadre européen de certification de cybersécurité et à la sécurité de la chaîne d'approvisionnement des TIC, et abrogeant le règlement (UE) 2019/881 (règlement sur la cybersécurité 2) - COM(2026) 11 et proposition de directive du Parlement européen et du conseil modifiant la directive (UE) 2022/2555 en ce qui concerne l'introduction de mesures de simplification et l'alignement sur [la proposition de règlement sur la cybersécurité 2] - COM(2026) 13.
* 10 Règlement (UE) 2024/1689 établissant des règles harmonisées concernant l'intelligence artificielle (règlement sur l'intelligence artificielle).
* 11 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2024/1689 et (UE) 2018/1139 en ce qui concerne la simplification de la mise en oeuvre des règles harmonisées concernant l'intelligence artificielle.
* 12 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM(2025)837 modifiant les règlements (UE) 2016/679, (UE) 2018/1724, (UE) 2018/1725 et (UE) 2023/2854 ainsi que les directives 2002/58/CE, (UE) 2022/2555 et (UE) 2022/2557 en ce qui concerne la simplification du cadre législatif numérique, et abrogeant les règlements (UE) 2018/1807, (UE) 2019/1150 et (UE) 2022/868 ainsi que la directive (UE) 2019/1024, dite « règlement omnibus numérique ».
* 13 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux réseaux numériques, modifiant le règlement (UE) 2015/2120, la directive 2002/58/CE et la décision nº 676/2002/CE et abrogeant le règlement (UE) 2018/1971, la directive (UE) 2018/1972 et la décision nº 243/2012/UE (règlement sur les réseaux numériques) - COM(2026)16.
* 14 Directive (UE) 2018/1972 établissant le code des communications électroniques européen.
* 15 Règlement (UE) 2024/1309 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux gigabit de communications électroniques, modifiant le règlement (UE) 2015/2120 et abrogeant la directive 2014/61/UE (règlement sur les infrastructures gigabit).
* 16 Règlement (UE) 2023/1781 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 établissant un cadre de mesures pour renforcer l'écosystème européen des semi-conducteurs et modifiant le règlement (UE) 2021/694 (règlement sur les puces).
* 17 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un cadre de mesures visant à renforcer l'écosystème des semi-conducteurs de l'Union, abrogeant le règlement (UE) 2023/1781 (Chips Act 2.0, COM/2026/504 final, non encore traduit en français.
* 18 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de mesures pour le renforcement de l'écosystème européen du cloud et de l'IA (loi sur le développement du cloud et de l'IA, COM/2026/502 final, non encore traduit en français.
* 19 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la souveraineté technologique européenne, accompagnée d'une stratégie de l'UE en matière de logiciels libres, COM/2026/503 final, en date du 3 juin 2026, non encore traduite en français.
* 20 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions « Feuille de route stratégique pour la transition numérique et l'IA dans le secteur de l'énergie », COM(2026) 501 final, en date du 3 juin 2026.
* 21 Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions JOIN/2025/791 final intitulée « bouclier européen de la démocratie : renforcer la position de démocraties fortes et résilientes », 12 novembre 2025.
* 22 Feuille de route « Une Europe, un marché » du Parlement européen, du Conseil de l'Union européenne et de la Commission européenne, 23 avril 2026, 8473/26.
* 23 Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques).
* 24 Résolution européenne du Sénat n° 42 (2025-2026) du 23 janvier 2026.
* 25 Rapport de VIGINUM, publié le 11 juin 2026, « Protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections municipales des 15 et 22 mars 2026 ».
* 26 Voir : https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/commissions/commission-de-la-culture-de-leducation-et-de-la-communication/controle-en-clair/les-zones-grises-de-linformation.html
* 27 Eurobaromètre spécial n° 568, mai 2025.