B. DANS CET ENVIRONNEMENT DÉJÀ DENSE, QUELLE PLACE ET QUEL RÔLE POUR LE CENTRE EUROPÉEN POUR LA RÉSILIENCE DÉMOCRATIQUE ?
1. Le risque d'une désorganisation des initiatives sans une coopération stratégique
a) Une vigilance nécessaire dans l'association au centre de pays tiers
La cartographie détaillée précédemment des différentes initiatives existantes en Europe relève une certaine hétérogénéité dans le paysage de la lutte contre les FIMI, tant dans les choix institutionnels que dans les approches adoptées pour les détecter et les contrer par les différents États membres au niveau national et international.
Si les rapporteurs considèrent que, par plusieurs aspects, la lutte contre les ingérences étrangères numériques, comme la cybersécurité, relèvent de la sécurité nationale et qu'à ce titre, les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent trouver à s'appliquer strictement46(*), ils considèrent qu'une coordination est nécessaire au niveau européen pour assurer une coopération opérationnelle et stratégique.
Le Centre européen pour la résilience démocratique (CERD) pourrait utilement jouer ce rôle de coordinateur, sans nuire à la capacité des États membres.
Toutefois, pour ne pas risquer de devenir une autre plateforme ou un centre parmi d'autres, ce qui aggraverait la fragmentation des efforts européens et réduirait l'efficacité des outils existants, il ne peut exister que sur la base d'un mandat clair axé sur la seule coordination des initiatives nationales, la coopération en vue du partage des bonnes pratiques et du renforcement des capacités des pays les moins avancés en la matière.
À cet égard, dans ses réponses au questionnaire transmis par les rapporteurs, le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) indique que lors d'une réunion tenue le 17 juin 2026, en présence du secrétariat du CERD, une réflexion aurait été conduite sur l'association au Centre des pays candidats et candidats potentiels.
Les rapporteurs sont favorables à l'association des pays candidats ou potentiels, volontaires ou partenaires, dans la limite d'une analyse des risques géostratégiques. Ainsi, les rapporteurs rappellent que l'Union européenne demeure un espace de communauté de valeurs, qui est donc plus favorable à des échanges en matière de résilience démocratique que d'autres instances de coopération internationale.
Se pose par exemple la question de l'articulation des initiatives de l'Union européenne, notamment l'élargissement du Centre européen pour la résilience démocratique à des pays affinitaires situés sur le continent européen, avec le Nouveau pacte démocratique annoncé par le Conseil de l'Europe, alors que les États membres de l'Union européenne sont membres du Conseil de l'Europe.
Les rapporteurs rappellent qu'au sein du Conseil de l'Europe, certains pays membres peuvent être parties prenantes de modes opératoires informationnels tendant vers l'ingérence numérique étrangère. Aussi, ces instances, utiles au dialogue international, ne peuvent remplacer la coopération entre États membres de l'UE mise en place au sein du CERD.
Recommandation : associer les pays candidats ou candidats potentiels aux travaux du Centre, uniquement dans la limite d'une analyse des risques géostratégiques posés par ces pays du point de vue de leur implication potentielle dans des stratégies d'ingérences numériques étrangères (INE).
b) Quelle articulation avec le Nouveau pacte démocratique du Conseil de l'Europe ?
Le projet d'un « Nouveau pacte démocratique » a ainsi émergé à la suite de l'adoption de ces « Principes de Reykjavik pour la démocratie ». Selon M. Alain Berset, Secrétaire général du Conseil de l'Europe, il ne s'agit pas de « réinventer la démocratie », mais d'en consolider les fondements, plus particulièrement là où elle est encore fragile ou fragilisée. Il vise ainsi à renforcer la résilience des institutions démocratiques et à enrayer l'effritement de la démocratie entretenu par la désinformation et les dérives autoritaires.
Les Principes de Reykjavik : un nouvel élan du Conseil de l'Europe en faveur de la démocratie
Rassemblant aujourd'hui 46 États, de l'Islande à l'Azerbaïdjan, le Conseil de l'Europe a également voulu tirer les conséquences de l'invasion de l'Ukraine par la Fédération de Russie et du contexte global de menaces qui pèsent sur les démocraties européennes. Cette institution fondée en 1949, en période d'après-guerre, s'est structurée autour de la Convention européenne des droits de l'Homme, mais aussi du protocole additionnel n° 1, dont l'article 3 garantit le droit à des élections régulières, libres et justes.
Sur la base de ces instruments juridiques et des autres conventions initiées par le Conseil de l'Europe, les chefs des États et des gouvernements du Conseil de l'Europe ont réaffirmé dans une déclaration leur attachement aux principes démocratiques lors de leur 4e Sommet, tenu à Reykjavik en 2023, considérant que « la sécurité démocratique est essentielle pour que les États membres puissent relever ensemble les défis actuels et futurs et garantir la paix et la prospérité en Europe ».
Ce concept de « sécurité démocratique » irrigue ainsi les « Principes de Reykjavik pour la démocratie » (l'annexe 3 de cette déclaration), qui constitue le fondement de ce projet de Nouveau pacte démocratique.
Ce projet de Nouveau pacte s'articule autour de trois phases :
· définir une ambition commune pour la démocratie, fondée sur la Convention et les Principes de Reykjavik ;
· mener une large consultation sur les défis démocratiques afin de revitaliser la démocratie par un dialogue ouvert ;
· traduire les résultats de ces consultations en politiques concrètes à tous les niveaux.
Les consultations ont démarré fin 2024 et se poursuivent aujourd'hui. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), dont fait partie le Sénat français, participe activement à ces consultations ; elle a à cet égard créé une commission spéciale sur ce Nouveau pacte, qui a notamment entendu en audition Mme Nathalie Loiseau, Présidente de la Commission spéciale du Parlement européen.
La stratégie du Conseil de l'Europe s'est progressivement affinée dans la mise en oeuvre de ce Nouveau pacte, lequel reposerait sur trois piliers :
1. Apprendre et pratiquer la démocratie en soutenant les initiatives d'éducation formelle et non formelle qui dotent les citoyens européens -- en particulier les jeunes -- des compétences, des attitudes et de la pensée critique nécessaires à une citoyenneté engagée ;
2. Protéger la démocratie en élaborant des réponses solides aux menaces internes et externes, notamment la corruption, l'ingérence électorale et la désinformation -- en particulier l'utilisation abusive de la technologie numérique et de l'intelligence artificielle (IA) ;
3. Innover pour la démocratie en renforçant les processus démocratiques par la démocratie délibérative et participative, ainsi qu'en exploitant les nouvelles technologies pour améliorer l'accessibilité, la confiance et l'efficacité de la gouvernance.
Un nouvel instrument juridique serait élaboré dans le cadre de ce Nouveau pacte, afin d'apporter une réponse aux ingérences étrangères et aux manipulations de l'information. L'inclusion de dispositions pénales dans cet éventuel projet de traité divise néanmoins les États membres.
Même si les organisations sont distinctes et si leur périmètre diffère, et bien que les outils déployés soient relativement différents, la question de l'articulation de ce pacte avec le bouclier européen de la démocratique se pose, dans la mesure où les priorités et les piliers de ce Nouveau pacte rejoignent pour beaucoup les ambitions fixées pour le bouclier.
Lors de son audition au cours de la Session de l'été 2026 devant l'APCE, M. Alain Berset fut précisément interrogé sur la valeur ajoutée que le Conseil de l'Europe pouvait apporter par rapport au « bouclier pour la démocratie » et à son approche ciblée de lutte contre la manipulation de l'information et l'ingérence étrangères (FIMI).
Le Secrétaire général du Conseil de l'Europe a ainsi confirmé les orientations vers un éventuel instrument juridique sur les FIMI dans le respect de la démocratie et de l'État de droit et sous l'égide de la Convention européenne des droits de l'homme - à laquelle l'Union européenne n'est toujours pas partie, contrairement à tous ses États membres - et des décisions de la Cour européenne des droits de l'Homme. Il considère en outre que le Nouveau pacte s'inscrit dans une approche complémentaire, car le Conseil de l'Europe offre un cadre paneuropéen plus large, avec en outre l'assise solide de la Convention. Poursuivant le questionnement, Alain Berset déclarait qu' « il ne s'agit pas de faire un double emploi. L'UE peut renforcer sa réponse opérationnelle, tandis que le pacte ancrera la résilience démocratique dans des normes juridiques communes. »
Lors de son audition par les rapporteurs, Mme Nathalie Loiseau reconnaissait aussi l'intérêt d'une initiative lancée par le Conseil de l'Europe, notamment à l'égard du périmètre paneuropéen plus vaste qu'il recouvrirait. Une vingtaine d'États membres du Conseil de l'Europe ne font en effet pas encore partie de l'UE, comme la Moldavie, l'Albanie, ou le Monténégro, ou ne font plus partie de l'UE comme le Royaume-Uni. Ce dernier est pourtant considéré comme un allié incontournable dans la lutte contre les opérations de déstabilisations venant de l'étranger.
Recommandation : inviter la Commission européenne à développer les différentes activités prévues au titre du bouclier européen de la démocratie en lien étroit avec le Conseil de l'Europe, dans le cadre de son initiative en faveur d'un « Nouveau pacte pour la démocratie », lequel représente notamment l'intérêt de couvrir un périmètre plus large, incluant des pays tiers candidats à l'adhésion.
2. Une feuille de route encore peu lisible pour le Centre européen pour la résilience démocratique
Inauguré en marge du Conseil des Affaires générales de février 2026, le Centre européen pour la résilience démocratique doit devenir une plateforme de coopération pour les États membres, réunissant les réseaux et les experts existants, afin d'apporter une réponse plus efficace face à la désinformation et aux ingérences étrangères. Il doit se déployer de manière graduelle, avec la participation des États membres volontaires et, à compter de juillet 2026, des pays candidats et candidats potentiels volontaires.
Le Centre européen pour la résilience démocratique s'appuie sur un secrétariat dépendant directement de la Commission et notamment de sa Direction générale de la communication (DG COMM).
Ce rattachement à la DG COMM est jugé peu opérationnel par les rapporteurs, qui craignent que le bouclier ne demeure qu'une simple initiative de communication. En effet, pour mémoire, la DG COMM a pour mission d'informer les médias et les citoyens européens sur les activités de la Commission européenne, ses actions et ses objectifs de politiques publiques, ainsi que d'informer la Commission européenne de l'état de l'opinion publique. Il ne s'agit donc pas d'une direction opérationnelle rompue à l'exercice de missions de coordination des capacités nationales des États membres.
Dans les discussions interinstitutionnelles ayant précédé la communication sur le bouclier, la France souhaitait pourtant qu'il puisse être rattaché au Conseil de l'UE ou auprès du Service européen d'action extérieure (SEAE). La France considérait en effet qu'un tel rattachement SEAE aurait été pertinent, compte tenu des thématiques concernées et des compétences limitées de la Commission européenne en matière de résilience démocratique et lutte contre les ingérences numériques étrangères. Les rapporteurs partagent cet avis et notent de surcroît que le Rapid Alert System (RAS), à savoir le réseau destiné au partage, entre États membres et institutions européennes, d'informations sur les campagnes de manipulation de l'information ciblant l'Union européenne et ses États membres, est piloté par le SEAE.
Auditionnée par les rapporteurs, le vendredi 26 juin 2026, la députée européenne Nathalie Loiseau (France, Renew), présidente de la commission spéciale du Parlement européen sur le bouclier européen de la démocratie, dresse plusieurs constats de nature à poser question quant à la mise en place effective du Centre européen pour la résilience démocratique :
· le rattachement au SEAE ou à la Commission européenne n'apparaît pas en soit soulever de difficulté. En revanche, il peut être déploré que deux lieux distincts coexistent désormais. Mme Nathalie Loiseau indique ainsi qu'« un seul centre, peu importe auprès de qui il serait installé, garantirait une plus grande efficacité et une meilleure allocation des ressources ». Elle souligne en outre qu'un rattachement à la Commission européenne suppose l'implication de plusieurs directions générales dans la mise en oeuvre du bouclier, ce qui nécessite en outre un effort de coopération accru entre elles ;
· en dépit de leurs demandes formulées à la Commission européenne, les députés européens n'ont pas pu réaliser de visite de terrain du Centre européen pour la résilience démocratique ;
· le centre serait composé de 5 à 6 personnes dont on ne connaîtrait à ce stade pas l'organigramme précis.
Concernant son organisation, dans les réponses au questionnaire écrit transmis par les rapporteurs, reçues le 1er juillet 2026, le Centre européen pour la résilience démocratique indique que « le Centre dispose d'un secrétariat spécifique, composé de fonctionnaires et d'agents issus de différents services pertinents de la Commission européenne et du SEAE, ainsi que d'experts nationaux détachés par les États membres. Son organisation et ses modalités de travail ont été approuvées par le Secrétariat en étroite collaboration avec les États membres ». En contrepoint, concernant ses effectifs, la réponse est plus floue : « À ce stade, 15 collaborateurs contribuent aux activités du Centre à temps partiel. Depuis mi-juin 2026, deux membres du personnel y sont affectés à temps plein ; ils seront rejoints, dans les mois à venir, par 10 autres (dont quatre experts nationaux détachés) ». À ce stade, aucun équivalent temps plein (ETP) n'est formellement annoncé.
Selon les recherches des rapporteurs, le Centre serait actuellement dirigé par Oana Hriscu, Cheffe d'unité à la DG COMM au sein de la Commission, qui assure le pilotage du secrétariat du Centre par intérim. Une offre d'emploi pour ce poste, correspondant à un poste d'administrateur au grade AD 14 (soit un grade parmi les plus élevés pour l'entrée dans les grades d'administrateur des services au sein des institutions européennes) a été publiée par la Commission européenne avec une date limite de candidature fixée au 10 avril 2026, sans que l'on ne connaisse le résultat de cette procédure de recrutement47(*).
Alors que le Centre a été préfiguré dès novembre 2025 et inauguré officiellement le 24 février 2026, l'absence d'une équipe de pilotage stabilisée fin juin 2026 pose question quant à sa capacité à animer effectivement une « communauté de réseaux » et à être « désormais pleinement opérationnel », selon les termes employés par le Centre lui-même dans ses réponses au questionnaire transmis par les rapporteurs.
3. Le Centre a-t-il abouti à des résultats tangibles à ce stade ?
Dans ses réponses au questionnaire transmis par les rapporteurs, le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)² indique qu'il n'y a pas eu d'exercices ou de simulations au niveau européen sous la coordination du Centre européen pour la résilience démocratique à ce stade, à l'exception d'un exercice sur table dans le cadre d'un atelier organisé le 27 mars 2026 sur la résilience démocratique auquel la France a participé. Cet atelier a réuni les États membres de l'Union européenne pour échanger sur les approches et mécanismes existants en matière de lutte contre les manipulations de l'information (LMI).
Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) indique en outre que la France a commencé à participer aux premiers travaux de réflexion du Centre et que des réunions réunissant les points de contacts des États membres pour échanger sur les travaux du CERD (pour la France, le SGAE assure cette fonction) sont organisées régulièrement (a priori, selon une périodicité mensuelle).
La France a notamment lancé, grâce au soutien de VIGINUM, le premier groupe de travail sur les « concepts, méthodologies et standards communs en matière de lutte contre la manipulation de l'information (LMI) » qui aura pour objectif de cartographier et de réfléchir sur des définitions et approches communes en matière de détection et d'analyse au niveau de l'UE. Un autre groupe de travail, mené par la Suède, porte sur le renforcement des capacités, afin de permettre aux États membres de l'UE de bénéficier d'une formation aux enjeux de lutte contre les manipulations de l'information.
Par l'intermédiaire du Parlement suédois - le Riksdag -, les rapporteurs ont également obtenu communication d'éléments écrits de la part de l'Agence de défense psychologique suédoise, reçus le 30 juin 2026. Celle-ci a confirmé son implication dans la mise en oeuvre du bouclier. L'Agence de défense psychologique suédoise a ainsi détaché depuis début 2026 une personne pour la mise en oeuvre d'un groupe de travail sur la construction capacitaire. Elle organisera également un programme de formation des formateurs en matière d'INE. Ce programme intitulé Train the Trainers est destiné à tous les États membres et sera mis en oeuvre en septembre et novembre 2026. Il permettra également de mettre en place un réseau d'anciens participants, favorisant ainsi la poursuite de la formation et de l'éducation.
Dans les réponses au questionnaire écrit transmis par les rapporteurs, reçues le 1er juillet 2026, le Centre européen pour la résilience démocratique ajoute également au titre des « initiatives concrètes développées à l'initiative ou en plein accord avec les États membres », le développement d'un guide pratique listant les règles et systèmes européens pertinents dans le contexte des processus électoraux en soutien au renforcement de l'intégrité des élections.
Concernant les objectifs prioritaires du Centre pour les 12 prochains mois, le Centre européen pour la résilience démocratique indique qu'ils seront les suivants et précise que le programme de travail pour 2027 sera élaboré conjointement avec les États membres :
· mettre au point des outils pour garantir l'intégrité des scrutins et pour renforcer la résilience des sociétés face aux menaces de FIMI. À cet fin, le Centre procédera notamment au recensement des règles existantes pertinentes ainsi que des outils non contraignants susceptibles de contribuer à la prévention et la lutte contre les activités d'ingérence étrangères dans les processus électoraux ;
· élaborer un « Blueprint FIMI », soit un guide destiné à lutter contre les activités de manipulation de l'information et d'ingérence menées depuis l'étranger et la désinformation, afin de soutenir l'état de préparation et le renforcement des capacités à l'échelle européenne ;
· lancer une plateforme collaborative consacrée aux parties prenantes, réunissant notamment des organisations de la société civile, des groupes de réflexion, des chercheurs et établissement universitaires, des « fact-checkers » ainsi que des acteurs des médias. Cette plateforme visera à diffuser les résultats de la recherche et à faciliter les échanges entre les États membres et les parties prenantes concernées au sein du Centre ;
· favoriser le renforcement des capacités et l'apprentissage mutuel, grâce au partage d'expertise et de bonnes pratiques, ainsi qu'à un soutien ciblé apporté par les États les plus avancés à ceux qui sont moins préparés, dans le but d'élever le niveau global de résilience à l'échelle européenne ;
· définir des modalités de coopération avec des pays candidats ou candidats potentiels à l'adhésion à l'UE dans le cadre du Centre, en vue de mettre en place une coopération mutuellement bénéfique.
* 45 Il est appelé NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCoE), en anglais.
* 46 Voir notamment la pastille 12 de la n° 110 (2025-2026), devenue résolution du Sénat le 13 mai 2026 portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité et de proportionnalité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la cybersécurité (ENISA), au cadre européen de certification de cybersécurité et à la sécurité de la chaîne d'approvisionnement des TIC, et abrogeant le règlement (UE) 2019/881 (règlement sur la cybersécurité 2) - COM(2026) 11 final et de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2022/2555 en ce qui concerne l'introduction de mesures de simplification et l'alignement sur [la proposition de règlement sur la cybersécurité 2] - COM(2026) 13 final : « Dès lors qu'elle est fondamentale du point de vue de la sécurité nationale, [la cybersécurité] relève également de l'article 4 du TUE qui stipule que l'Union européenne « respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale ».