B. LES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES DU SECTEUR PRIVÉ BÉNÉFICIENT DEPUIS LES ANNÉES 1990 D'EXONÉRATIONS DE PLUS EN PLUS IMPORTANTES
1. Initialement ciblés sur les bas salaires, les allègements généraux de cotisations ont progressivement été étendus aux salaires supérieurs à 3 Smic
a) Les allègements généraux de cotisations ont fait l'objet de réformes successives depuis une trentaine d'années
Les allègements généraux de cotisations sociales patronales consistent en des réductions des taux de cotisations sociales patronales pour les salaires du secteur privé fixés en deçà d'un seuil d'éligibilité, réductions qui peuvent aller jusqu'à la suppression de cotisations lorsqu'elles réduisent à néant le taux de cotisation.
Ils ont été instaurés en 1993 afin de lutter contre le chômage de masse262(*), la France se caractérisant par un taux de chômage élevé des travailleurs moins qualifiés par rapport à ses voisins. Ces allègements permettaient ainsi de réduire le coût du travail sans abaisser le niveau des rémunérations, et donc de préserver le pouvoir d'achat des salariés.
Les différents dispositifs d'allègements de cotisations sociales patronales se sont superposés depuis une trentaine d'années, sans encadrement financier ni pilotage global.
La politique d'exonération de cotisations peut se résumer en plusieurs grandes étapes. Tout d'abord, les allègements initiés sous les gouvernements d'Édouard Balladur et d'Alain Juppé avaient pour objectif de réduire le coût du travail autour du Smic pour toutes les entreprises, avec un seuil de sortie des exonérations entre 1 et 1,2 puis 1,3 Smic.
Entre les années 1998 et 2002, les allègements de cotisations ont été étendus à l'ensemble des entreprises réduisant leur temps de travail lors du passage de 39 heures à 35 heures de travail hebdomadaire. Ces allègements avaient pour objectif de compenser la hausse des salaires liée à l'alignement vers le haut du Smic. L'allègement au niveau du Smic a été porté de 18,2 à 26 points de cotisations.
Les allègements dits Fillon, instaurés entre 2003 et 2006, ont fusionné les dispositifs préexistants en une réduction unique dont le taux maximal atteignait 26 % pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic. Ces allègements visaient à neutraliser l'impact de la convergence vers le haut du Smic, qui affectait toutes les entreprises, et notamment celles qui étaient restées aux 39 heures.
Le pacte de stabilité et de responsabilité mis en oeuvre en 2014 sous le gouvernement de Jean-Marc Ayrault s'inscrit ensuite dans une politique d'amélioration de la compétitivité-coût principalement orientée vers l'industrie, la production industrielle ayant été durablement impactée par la crise financière de 2008-2009. Le niveau de production industrielle en 2013 était en effet équivalent à celui de 2007263(*).
Ce pacte comprenait trois mesures phares en faveur de l'emploi que sont l'instauration d'un crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)264(*), des baisses de fiscalité, ainsi qu'une réforme des allègements généraux de cotisations. Une baisse forfaitaire de 1,8 points du taux de cotisations d'allocations familiales, dite « bandeau famille », étendue aux salaires jusqu'à 3,5 Smic265(*), a été introduite afin de renforcer la compétitivité des emplois aux niveaux de rémunérations intermédiaires et pour des postes plus fortement qualifiés. La réduction dégressive dite Fillon a également bénéficié d'une augmentation du taux d'exonération jusqu'à 28 % au niveau du Smic, son assiette étant élargie aux cotisations logement, AT-MP et autonomie.
En 2019, la « niche fiscale » du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), critiquée notamment pour son manque de lisibilité et le décalage temporel induit par son versement l'année suivant la déclaration de revenus, a été remplacée par une réduction des cotisations patronales, à effet immédiat sur le salaire et non plus différé comme le CICE, intitulée « bandeau maladie » et étendue jusqu'à 2,5 Smic.
Les trois dispositifs que sont la réduction générale dégressive de cotisations et les bandeaux « famille » et « maladie » ont finalement été remplacés au 1er janvier 2026 par une réduction générale dégressive unique (RGDU), dont le périmètre a été étendu à 3 Smic afin de compenser la suppression des bandeaux.
La succession de l'ensemble de ces dispositifs a contribué à fortement modifier le taux effectif des cotisations patronales au niveau du Smic, comme le résume le graphique ci-après.
Évolution du taux effectif des cotisations patronales au niveau du Smic
(en %)
Les calculs sont effectués en considérant une entreprise de plus de 20 salariés installée en région parisienne, passée aux 35 heures en janvier 2000 (traits pointillés) ou restée aux 39 heures (traits pleins).
Source : mission d'information, à partir des données de l'annexe 4 du PLFSS 2026
b) Le contexte inflationniste a justifié l'amorce d'une réduction du champ d'application des allègements généraux, puis leur simplification à compter du 1er janvier 2026
Le coût des dispositifs d'allègements de cotisations patronales est particulièrement élevé. En 2025, la réduction générale dégressive dite « Fillon », qui s'appliquait à 12,6 millions de salariés, s'élevait ainsi à 39 129 millions d'euros, l'exonération dite « bandeau maladie », qui s'appliquait à 18,3 millions de salariés, à 24 930 millions d'euros, et l'exonération dite « bandeau famille », qui s'appliquait à 20,58 millions de salariés, à 9 556 millions d'euros266(*).
La forte hausse du coût des allègements généraux sous l'effet de l'inflation
Les barèmes des allègements généraux de cotisations sont indexés sur le Smic depuis la réduction dite Fillon de 2003. Le montant maximal des exonérations s'applique ainsi au niveau du Smic, et la réduction s'éteint à un point de sortie exprimé en multiple du Smic.
Toute revalorisation du Smic entraîne une hausse de ces plafonds d'éligibilité et élargit le spectre de la population éligible en tassant la distribution des salaires inférieurs au Smic.
Les revalorisations successives du Smic entre 2021 et 2024 ont fait progresser de 30 % le coût des allègements généraux de cotisations. La part des salariés au Smic a ainsi augmenté à 17,3 % en 2022 pour refluer à 14 % en 2024, après que ces revalorisations ont été intégrées par les négociations salariales, puis diffusées267(*).
Source : mission d'information
Plusieurs mesures de rupture avec l'indexation automatique des barèmes des allègements généraux se sont succédé.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2024268(*) a gelé les seuils d'exonération des « bandeaux » maladie et famille (qui s'élevaient respectivement à 2,5 et à 3,5 Smic) à leur niveau de décembre 2023, décalant leur point de sortie à 2,47 et 3,46 Smic. Ce gel avait pour objet de limiter l'augmentation du coût des exonérations en lien avec l'inflation, sur laquelle est annexé le Smic.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025269(*) a ensuite réformé les allègements généraux de cotisations en deux temps, afin d'atteindre l'objectif de fusion des trois dispositifs d'allègements généraux en un seul270(*).
Au 1er janvier 2025, les seuils d'exonération des « bandeaux » maladie et famille ont été abaissés à respectivement 3,3 et 2,25 Smic. Les primes de partage de la valeur ajoutée ont également été intégrées dans l'assiette de calcul des allègements, ce qui a eu pour effet de réduire leur montant. Ces dispositions ont réduit le coût des allégements généraux de 2 milliards d'euros.
Au 1er janvier 2026, les deux « bandeaux » maladie et famille ont été supprimés et la réduction générale dégressive de toutes les cotisations sociales patronales remplacée par une réduction générale dégressive unique (RGDU), également totale au niveau du Smic puis dégressive jusqu'à son annulation à un seuil qui est fixé par décret mais qui ne peut pas dépasser 3 fois le Smic en vigueur. Le profil de la courbe de l'allégement est également fixé au niveau réglementaire. Le pouvoir réglementaire peut désormais ajuster le plafond d'éligibilité de la réduction générale dégressive entre des bornes qui restent toutefois définies par la loi.
Le Gouvernement prévoyait, parmi les mesures réglementaires associées au PLFSS 2026, une réduction des allégements généraux de cotisations patronales de 1,9 milliard d'euros, venant en supplément de la réduction de 2 milliards d'euros de la LFSS 2025. Cette mesure a toutefois été abandonnée, le coût du travail ayant déjà été fortement renchéri au titre des mesures déjà prises.
Le coût prévisionnel des allégements généraux, tel que prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale271(*), serait donc en 2026 de 74,1 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale, dont 72,3 milliards d'euros correspondent à la RGDU.
Toutefois le décret n° 2026-509 du 12 juin 2026 fige le niveau du Smic pris en compte pour l'application de la RGDU au titre de l'année 2026, à son niveau du 1er janvier 2026. La revalorisation de 2,41 % du Smic au 1er juin 2026 ne s'est donc pas répercutée. Selon les informations transmises à la mission d'information, le rendement attendu en 2026 est de 2,2 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations publiques.
Enfin, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a ajusté le mécanisme de réduction générale dégressive unique (RGDU) pour inciter les branches dont les salaires minimum sont inférieurs au Smic à les élever au-dessus de ce dernier272(*).
2. Les allègements généraux représentent un coût important, en forte hausse depuis les années 2010
Les allègements généraux de cotisations constituent la « niche sociale »273(*) la plus coûteuse depuis le début des années 2000.
Le coût des allègements généraux de cotisations patronales du secteur privé a presque quadruplé entre 2014 et 2024, passant de 20,0 milliards d'euros à 77,3 milliards d'euros274(*). Rapportée à la masse salariale du secteur privé, leur part a presque triplé, de 4 % à 10,6 % sur la même période. Ce montant correspond pour 82 % aux allégements de cotisations de sécurité sociale et pour 18 % aux allégements de cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage275(*).
Évolution du coût des allègements généraux de cotisations patronales en faveur du secteur privé
(en milliards d'euros)
Source : Cour des comptes, La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025
Ceci s'explique en premier lieu par leur élargissement au gré des réformes successives. En 2015, la création du « bandeau famille » a augmenté leur coût de 7,1 milliards d'euros. La transformation du CICE en « bandeau maladie » en 2019 ainsi que l'extension de la réduction générale aux cotisations Agirc-Arrco et Unédic ont représenté un surcoût de 26,6 milliards d'euros.
Cette hausse est imputable en second lieu au retour de l'inflation depuis 2021, qui a engendré neuf revalorisations successives du Smic (+ 17 % au total). Celles-ci ont mécaniquement amplifié le coût des allègements de 18 milliards d'euros, soit plus de 30 % d'augmentation.
La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a instauré une obligation de compensation intégrale des exonérations ou réductions de cotisations sociales par l'État276(*), en vertu de laquelle l'État est tenu de compenser « à l'euro » les pertes pour la sécurité sociale. Les lois de financement de la sécurité sociale peuvent toutefois prévoir des dérogations à ce principe général de compensation, de sorte que toutes les mesures réduisant les recettes de la sécurité sociale ne sont pas nécessairement compensées.
De fait, la sécurité sociale n'est plus compensée depuis au moins 2019 à hauteur du coût réel des allègements. Cela s'explique par le fait que cette compensation repose sur des affectations de fractions de TVA figées à un niveau trop bas l'année de la réforme, dont par ailleurs la dynamique s'est révélée inférieure à celle des allègements eux-mêmes (+ 3,5 % par an de hausse de l'affectation de TVA contre + 4 % par an d'augmentation de la seule réduction des cotisations maladie).
La Cour des comptes277(*) estime ainsi que la sous-compensation initiale de 2,4 milliards d'euros en 2019 s'est amplifiée pour atteindre 3,9 milliards d'euros en 2024, et que le cumul de ces écarts a généré environ 18 milliards d'euros de dette sociale supplémentaire sur la période 2019-2024. Enfin, la gestion de la compensation intégrale promise à l'Agirc-Arrco et à l'Unédic est également défavorable à la sécurité sociale : depuis 2022, le surplus de TVA reversé s'est transformé en déficit, atteignant - 1,3 milliard d'euros en 2024, dont - 0,8 milliard d'euros à la charge de la branche vieillesse.
* 262 En 1993, selon l'Insee, le chômage au sens du Bureau international du travail touchait 10 % de la population active.
* 263 Cour des comptes, « 10 ans de politiques publiques en faveur de l'industrie : des résultats encore fragiles », 28 novembre 2024.
* 264 Le CICE, instauré en 2013 à la suite du rapport Gallois sur le Pacte de compétitivité pour l'industrie française et supprimé en 2019, consistait en une réduction du coût du travail correspondant à une part du salaire inférieur à 2,5 Smic, à un taux de 4 % en 2013, 6 % en 2014, 7 % en 2017 et 6 % en 2018. Cette réduction prenait la forme d'un crédit d'impôt disponible à l'année N+1 et utilisable dans les quatre ans.
* 265 Soit 5 100 euros bruts, plafond qui concernait environ 90 % des salariés.
* 266 Ces chiffres sont issus de l'annexe II au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025, qui renseigne l'augmentation continue du coût des allègements généraux de cotisations. La réduction générale dégressive a ainsi coûté 20 817 millions d'euros en 2019 et 39 548 millions d'euros en 2023. Son coût au titre de l'année 2015 n'est pas renseigné dans l'annexe. Le bandeau « maladie » a coûté 22 160 millions d'euros en 2019 et 26 091 millions d'euros en 2023. Son coût au titre de l'année 2015 n'est pas renseigné dans l'annexe. Enfin, le bandeau « famille » a coûté 4 580 millions d'euros en 2015, 7 729 millions d'euros en 2019 et 9 464 millions d'euros en 2023.
* 267 Cour des comptes, « Maîtriser la dynamique des allègements généraux de cotisations sociales, contribuer à l'équilibre financier de la sécurité sociale », in La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025.
* 268 Article 20 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.
* 269 Article 18 de la loi n° 2025-199 de financement de la sécurité sociale pour 2025.
* 270 Le scénario projeté par le Gouvernement, inspiré notamment du rapport précité d'octobre 2024 d'Antoine Bozio et Étienne Wasmer appelant à infléchir les politiques d'exonération de cotisations, visait à adapter au 1er janvier 2025 les paramètres des trois dispositifs d'allègements de cotisations afin de les rapprocher du scénario cible instauré en 2026, ce qui se traduisait concrètement par le « rabotage » des bandeaux famille et maladie, mais également par une diminution de 2 points en 2025 et de 2 points en 2026 (soit 4 points au total) du taux maximal d'exonération au niveau du Smic au bénéfice de l'assurance vieillesse. Cette dernière mesure n'a toutefois pas été maintenue en raison de de l'opposition de la commission des affaires sociales du Sénat, qui craignait son effet sur l'emploi.
* 271 Annexe 4 du PLFSS 2026, Coût spontané 2026 des allègements généraux et des exonérations ciblées compensées et non compensées - champ ROBSS et hors ROBSS (avec la prise en compte de la réforme de la réduction générale dégressive unique en vigueur à partir du 1er janvier 2026).
* 272 Article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 23 de la loi n° 2025-1403 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
* 273 Les « niches sociales » désignent les réductions de prélèvements sociaux qui peuvent être accordées aux acteurs économiques. Elles peuvent prendre la forme d'exonérations de ces prélèvements, via la réduction de taux ou en application d'abattements, ainsi que d'exemptions de l'assiette sur laquelle les prélèvements sont dus.
* 274 Cette actualisation du coût des allègements généraux en 2024 résulte des projections figurant en annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.
* 275 Cour des comptes, « Maîtriser la dynamique des allègements généraux de cotisations sociales, contribuer à l'équilibre financier de la sécurité sociale », in La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025.
* 276 Article L. 131-7 du code de la sécurité sociale
* 277 Cour des comptes, « Maîtriser la dynamique des allègements généraux de cotisations sociales, contribuer à l'équilibre financier de la sécurité sociale », in La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2025.