Poids des prélèvements obligatoires en France : quelles conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires ?

C. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX SUR LES ENTREPRISES PRÉSENTE DES EFFETS NÉGATIFS SUR L'ÉCONOMIE

1. Les prélèvements obligatoires assis sur les revenus du travail n'incitent pas à la progression des salaires et des carrières

a) Les allègements généraux de cotisations induisent des phénomènes dits de « trappe à bas salaires »

Si l'utilité des allègements généraux dans la création et la sauvegarde d'emploi fait débat parmi les différentes personnalités auditionnées par la mission d'information, leur suppression ferait courir un risque de destruction d'emploi, risque que le « rapport Bozio-Wasmer » évalue à 980 000 emplois détruits si les allègements étaient supprimés en 2023^278(*) .

Cet ordre de grandeur est confirmé par des simulations faites par le pôle Science des données du Sénat pour la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), sur la base de la méthologie du rapport Bozio-Wasmer et des données salariales les plus récentes de l'Insee^279(*) (cf. tableau).

Nombre d'emplois créés par les allégements généraux (2023)

	Rapport Bozio-Wasmer*	Sénat**
Nombre d'emplois créés	980 000	965 000
dont :
hors bandeaux		680 000
bandeaux		285 000

* Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, rapport au Premier ministre, 3 octobre 2024. Le chiffrage porte donc sur le dispositif antérieur à la réforme de 2025.

** Simulations réalisées par la Mecss avec l'aide du pôle Science des données du Sénat.

Source : Mecss, commission des affaires sociales^280(*)

L'évaluation des effets des allègements généraux sur l'emploi reste complexe. Le changement d'une assiette de prélèvements obligatoires n'aura d'effets sur l'emploi uniquement par le seul intermédiaire d'effets sur les prix et le coût relatif du travail. Or, ces effets s'apprécient sur plusieurs décennies. Certains constats peuvent toutefois être dressés.

Tout d'abord, il apparaît empiriquement que les mesures d'allègements généraux de cotisations mises en oeuvre entre les années 1990 et 2003 auraient permis de sauvegarder ou de créer entre 200 000 et 460 000 emplois^281(*). Selon les études réalisées dans les années 2000, l'allègement dégressif entre 1 et 1,6 Smic correspondrait à environ 800 000 emplois créés ou sauvegardés^282(*). L'ex-CICE, au coût analogue, correspondrait à la création ou la sauvegarde de 100 000^283(*) à 240 000^284(*) emplois. L'impact sur l'emploi du bandeau famille pour sa part supérieure à 1,6 Smic, et a fortiori à 2,5 Smic, est considéré comme très faible, voire nul.

Les créations d'emplois concernent essentiellement les bas salaires, pour lesquels l'élasticité de la demande de travail est la plus forte. Au niveau du Smic, les réductions de cotisations atteignent désormais 40,3 points de pourcentage sur les 47,2 points de cotisations employeurs^285(*).

L'étude de l'impact des allègements généraux est difficile à établir à compter de leur élargissement par la réduction dite « Fillon » en 2003, car ils s'appliquent à tous les salariés pour un salaire donné, de sorte qu'il n'est pas possible d'isoler une population « témoin » qui ne bénéficierait pas de la mesure.

Il apparaît toutefois que l'effet sur l'emploi des allègements généraux diminue comme le salaire augmente, pour disparaître autour de 2 Smic^286(*). À ce niveau de rémunération, les allègements se traduisent en effet par des hausses de salaires bruts plutôt que par des créations de postes, et ce notamment en raison d'un pouvoir de négociation plus élevé des salariés bénéficiant de ces niveaux de rémunération intermédiaire.

Malgré leur extension à compter de 2014 dans le cadre d'une politique visant à renforcer la compétitivité-prix, les allègements ne semblent pas suffisants pour soutenir l'emploi industriel. Si le coût horaire du travail dans l'industrie française est équivalent à celui de l'Allemagne, il reste supérieur à celui du Royaume-Uni et de l'Espagne^287(*).

L'efficacité démontrée de cette politique au voisinage du Smic peut également induire des « effets de bords » indésirables dont le premier prend la forme du phénomène souvent qualifié de « trappe à bas salaires », résultants de comportements contre-productifs de la part des employeurs comme des salariés. Ce phénomène est amplement théorisé depuis les travaux d'Edmond Malinvaud en 1998, qui alertait déjà : « une aussi forte différence est malsaine et suscitera a` terme, si elle est maintenue, des incitations secondaires perverses »^288(*). Il est également détaillé dans les récents travaux des économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer, qui soulignent toutefois la difficulté à le mesurer empiriquement : en particulier, il est difficile d'isoler l'effet des exonérations de cotisations sociales de celui qui résulte des progressions naturelles de carrière, ou de la diffusion naturelle du Smic vers les salaires plus élevés (les entreprises souhaitant souvent conserver une certaine hiérarchie salariale)^289(*).

Il apparaît aujourd'hui largement dans les débats publics et a été très souvent évoqué au cours des auditions de la mission d'information.

Les différentes facettes du phénomène dit des « trappes à bas salaires »

1. La trappe à bas salaires d'embauche

Dans un contexte économique différent de celui des années 1990, le retour à un meilleur taux d'emploi et le maintien des allègements généraux de cotisés ciblés entre 1 et 1,3 Smic peuvent inciter les employeurs à privilégier les nouvelles embauches pour des salaires inférieurs à ce plafond de 1,3 Smic, ce qui leur permet de bénéficier des exonérations de cotisations. Cela se matérialise concrètement par un phénomène de tassement des salaires autour du Smic depuis le début des années 2000. Comme l'a expliqué Étienne Wasmer, auditionné par le rapporteur, de nombreux diplômés dont le premier salaire équivalait à 2 fois le Smic dans les années 1990 commencent désormais autour du Smic à niveau de diplôme équivalent.

2. La trappe à non-augmentation salariale

Les décisions d'augmentation salariale prises par les entreprises dépendent du ratio entre la variation du coût salarial total engendré par une augmentation de salaire (coût qui se matérialise à travers le salaire brut) et la variation du revenu net disponible du salarié. Ce ratio est renseigné par le taux marginal de prélèvement, qui prend en compte la variation relative du revenu net disponible du salarié par rapport à son coût salarial. Lorsque ce ratio est trop élevé, l'employeur est désincité à augmenter son salarié.

Or, la forte dégressivité du barème d'allègements de cotisations autour de 1 à 1,6 Smic crée des taux marginaux de prélèvement très élevés, qui pouvaient s'élever en 2023 jusqu'à 80 % autour de 1,6 Smic^290(*). Ce taux s'explique par le fait que le point de sortie de la réduction générale dégressive coïncidait avec la fin des aides publiques telles que la prime d'activité, et le dépassement de plafonds réduisant des prestations sociales dégressives.

Taux marginaux effectifs de prélèvements médians en fonction
du coût du travail en 2014 et en 2019

Source : Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, octobre 2024

Il apparaît toutefois que la prime d'activité, dont la dégressivité intervient à compter de 1,1 Smic contre 0,3 Smic pour le RSA-activité qu'elle a remplacé, a contribué à réduire les taux marginaux effectifs de prélèvement autour du Smic. Ce dispositif d'incitation du retour à l'emploi, entré en vigueur au 1^er janvier 2016, a notamment été créé afin d'endiguer le phénomène de trappes à bas salaires. La prime d'activité complète les revenus des travailleurs dont le revenu est inférieur à 2 000 euros nets mensuels pour une personne seule et 3 450 euros nets mensuels pour un couple avec enfants dont un seul des membres est en activité. Son montant a progressé de 50 % entre 2017 et 2022, notamment après la crise dite des gilets jaunes.

3. La trappe de sous-investissement en qualification et de démotivation ou de refus de promotion

Cette trappe constitue le pendant de la non-augmentation salariale : lorsque le salarié estime que le coût d'une formation et la charge induite par une hausse de ses responsabilités se verront insuffisamment compensées par une hausse de son revenu net disponible, il est désincité à investir dans sa qualification et à accepter une promotion. Ce phénomène nuit à la compétitivité des entreprises, limite les progressions de carrière et alimente un sentiment de déclassement parmi les salariés.

4. La trappe à sous-investissement

Enfin, les allègements de cotisations centrés sur les bas salaires peuvent conduire les entreprises à substituer du travail qualifié par du travail moins qualifié et moins onéreux, ainsi qu'à ne pas investir dans la productivité en raison des effets désincitatifs à la sortie du barème.

Source : mission d'information, d'après le rapport Bozio-Wasmer

Les travaux de la mission Bozio-Wasmer ont montré l'étendue de ce phénomène en notant que « pour augmenter de 100 euros le revenu disponible d'un travailleur sous le salaire médian, l'employeur doit supporter un coût salarial supplémentaire compris entre 300 et 400 euros »^291(*).

Ce phénomène de « coin fiscal marginal » est constaté et dénoncé sous différents noms, notamment de « trappe à bas salaires ». Il peut décourager l'entreprise d'accroître les salaires et les qualifications, mais aussi réduire les raisons qu'aurait un salarié d'entreprendre une formation ou d'accepter une promotion qui, l'une comme l'autre, ne lui apporteront qu'un surcroît mineur de revenu disponible.

Au total, il ressort clairement des auditions de la mission d'information que, lors d'une revalorisation salariale, l'écart entre le revenu disponible perçu par les salariés et le coût total du travail payé par l'employeur constitue un frein aux promotions. Les représentants syndicaux ont ainsi évoqué la « smicardisation » de l'économie, la difficulté croissante, pour un ouvrier, à atteindre le salaire d'un cadre et la réticence de certaines personnes à accepter des postes de management en raison du manque de contreparties. Les représentants des organisations patronales étaient plus réservés, soulignant que la complexité même du système des exonérations empêchait les employeurs de mesurer à l'avance les conséquences d'une augmentation de salaires sur le coût du travail. Les différents économistes auditionnés ont, pour leur part, souvent rejoint le sentiment résumé par Antoine Bozio et Étienne Wasmer dans leur rapport d'octobre 2024 : « des taux marginaux de prélèvement atteignant 80 % pour une part importante de salariés ne peuvent qu'avoir des effets importants dans la durée »^292(*).

b) Certaines propositions de réforme du dispositif des allègements généraux de cotisations cherchent à renforcer leur efficacité en faveur de l'emploi, des salaires et de la croissance

La mission d'information a porté son attention tout particulièrement sur les propositions de réformes des allègements généraux de cotisations qui visent à réduire les effets potentiellement négatifs de ces allégements sur les progressions de salaires et de carrière.

L'OCDE comme la Cour des comptes proposent par exemple d'abaisser le point de sortie du dispositif afin de concentrer les exonérations sur les bas salaires et de maximiser leurs effets sur l'emploi^293(*). L'OCDE^294(*) suggère que les économies générées par une réduction du point de sortie du dispositif d'allègements généraux pourraient servir à financer des réductions d'impôt sur la production.

Il convient toutefois de limiter les taux marginaux effectifs de prélèvement applicables aux salaires, qui sont la première cause des phénomènes de désincitation à la hausse des salaires.

La suppression des bandeaux « famille » et « maladie » par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a participé de la réduction du caractère dégressif des allègements.

Les économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer proposent toutefois de renforcer cette progressivité en réduisant davantage la pente des allègements entre 1,3 et 1,9 Smic, afin de diminuer les taux marginaux implicites.

Leur scénario « central » prévoyait ainsi, en octobre 2024, de :

- réduire de 4,05 points de pourcentage les exonérations au niveau du Smic ;

- accroître au contraire les exonérations entre 1,2 et 1,9 Smic ;

- réduire les exonérations au-delà de 1,9 Smic avec un point de sortie à 2,5 Smic (contre 3,5 Smic dans le droit alors en vigueur).

Ce scénario ne nécessite pas un financement par augmentation d'un autre prélèvement obligatoire. Il n'a été que partiellement mis en oeuvre : le niveau des cotisations sociales au niveau du Smic n'a pas été réduit, les exonérations sur les salaires intermédiaires ont été moins accrues que prévu dans ce scénario et le point de sortie des exonérations est désormais à 3 Smic.

Ce scénario conserve donc sa pertinence pour réduire la « pente » des allégements et lutter donc contre la « trappe à bas salaires ».

Évolutions récentes du barème de réduction des cotisations employeur (en multiple du Smic)

Note de lecture : le graphique indique le taux d'allègement applicable selon le niveau de salaire, exprimé en multiple du Smic, et le barème considéré. La réforme de 2026 unifie les allègements en une réduction générale dégressive, maximale au Smic et nulle à partir de 3 Smic. Elle conserve une forte dégressivité entre 1 et 1,5 Smic. Le scénario Bozio-Wasmer calé sur 2026 réduit l'allègement au Smic et étale davantage sa sortie, afin de diminuer le niveau des taux marginaux implicites.

Source : Antoine Bozio et Étienne Wasmer Conseil d'analyse économique, « Quelles stratégies pour l'emploi et les salaires ? », 15 juin 2026, à partir de chiffres Dares et calculs IPP

Comme l'a indiqué le Haut Conseil des rémunérations, de l'emploi et de la productivité (HCREP), ce scénario montre comment une modification du barème d'exonération « peut, sous certaines hypothèses, inciter les entreprises à une politique salariale plus dynamique, sans nuire globalement à l'emploi, voire en favorisant sa montée en gamme »^295(*).

Toutefois, en prévoyant une diminution importante des exonérations au niveau du Smic, il pourrait produire des effets négatifs sur l'emploi, d'autant que c'est à ce niveau que les exonérations sont généralement considérées comme les plus efficaces^296(*). Selon les estimations des auteurs, ce scénario aurait certes un effet positif sur l'emploi, mais très limité (création de 9 460 équivalents temps plein ou ETP, dont 3 960 ETP dans l'industrie, avec une bascule importante entre l'emploi rémunéré en-dessous de 1,2 Smic : - 28 170 ETP, et au-dessus de 1,2 Smic : + 37 630 ETP).

Ce risque n'apparaît pas dans la variante « pro-allégement » proposée par les deux économistes, qui vise également à diminuer la dégressivité du barème, mais sans abaisser le taux maximal au niveau du Smic^297(*).

Cette variante préserve l'incitation à embaucher pour les bas salaires, conservant l'acquis des réformes engagées depuis les années 1990, et réduit également, presque autant que le scénario central, le risque de « trappe à bas salaires ». Cela se fait toutefois au prix d'un coût pour les finances publiques, estimé par les auteurs à 24 milliards d'euros.

Scénario avec bascule en faveur d'allègements élevés et barème actuel d'exonération en fonction du salaire brut

(exprimé en fraction de Smic)

Lecture : le taux d'exonération applicable actuellement (c'est-à-dire en octobre 2024) pour un salarié rémunéré 1,7 Smic en emploi dans une entreprise de moins de 50 salariés passerait de 7,8 % (au titre des taux réduits maladie, pour 6 points, et famille, pour 1,8 points) à 17 % dans le scénario « priorité allègement ». Pour obtenir les exonérations applicables pour les entreprises de moins de 50 salariés, il faut retrancher 0,4 point à l'origine du barème de la réduction générale.

Source : rapport Bozio-Wasmer précité, octobre 2024

L'effet sur le PIB et sur l'emploi serait assez nettement favorable, mais dépendrait du mode de financement, selon qu'il passe par une augmentation de la TVA ou de la CSG. Un financement par la TVA serait plus favorable à l'activité économique, avec un effet à long terme de + 0,9 point sur le PIB et de + 277 000 emplois, contre + 0,7 point de PIB et + 200 000 emplois pour un financement par la CSG. L'effet sur le solde public serait également favorable (+ 0,4 point de PIB dans les deux cas).

2. Le système des prélèvements obligatoires sur le travail peut constituer un frein à l'innovation et à l'investissement des entreprises

a) Le déplafonnement des cotisations sociales, en renchérissant beaucoup le travail très qualifié, peut pénaliser le développement des activités à forte croissance

La lourdeur de la fiscalité qui pèse sur le travail en France est notamment liée à la décision, à partir des années 1980, de déplafonner progressivement les cotisations sociales.

Les cotisations maladie ont toutes été déplafonnées en 1984 en contrepartie d'une baisse de 0,85 point de leur taux. Les cotisations AT/MP et familles, qui étaient intégralement plafonnées, ont été déplafonnées entre 1989 et 1991, et leurs taux réduits de respectivement 0,76 et 2 points. Enfin, en 1991, une cotisation vieillesse déplafonnée, au taux de 1,60 %, a été ajoutée à la cotisation plafonnée préexistante, en contrepartie d'une baisse du taux de cotisations famille de même ampleur^298(*).

Les cotisations sociales ont donc vu leur assiette étendue progressivement à l'intégralité des gains et rémunérations. Cette évolution, conjuguée avec le fait que certaines prestations sont versées sous condition de ressources ont contribué à passer d'une logique assurantielle à une logique redistributive. Changeant de nature, les cotisations sociales peuvent désormais être comprises comme « des impôts supplémentaires sur le revenu du travail ». Pour Victor Fouquet^299(*), « ce passage de l'assurance à la redistribution contribue à la surtaxation du travail le plus qualifié ».

Dès lors, la France tend à se priver, par sa structure de cotisations sociales et de coût du travail croissant à mesure que le revenu augmente, des retombées économiques et des externalités positives liées à la présence de travailleurs très qualifiés.

Au niveau des entreprises, l'existence de taux marginaux trop élevés tend en effet à désinciter à accroître ou même à maintenir une activité productive, comme l'ont montré plusieurs travaux empiriques^300(*).

Si les dispositifs d'exonération de cotisations ont amoindri le coût du travail sur les bas salaires, l'absence de plafonnement des cotisations sur les hauts salaires porte le taux de prélèvement global des salariés dont la rémunération atteint le plafond de la sécurité sociale (soit environ 50 000 euros bruts) à hauteur de 50 % de leur rémunération brute^301(*).

Ce phénomène concerne notamment l'industrie. En 2023, le secteur industriel était moins bénéficiaire des allégements généraux que les autres entreprises, ce qui affecte la compétitivité des entreprises de ce secteur par rapport à leurs concurrents européens directs : 19 % des prélèvements de l'industrie étaient exonérés de cotisations, contre 23 % pour l'ensemble des entreprises^302(*).

Ces cotisations élevées rendent le coût du travail particulièrement élevé et peuvent limiter le recrutement, par les entreprises françaises, de salariés qualifiés dont les professions sont mobiles, favorisant un effet de « fuite des cerveaux ». Le recrutement de personnes à haut profil est particulièrement coûteux en France, ce qui peut conduire des entreprises à privilégier d'autres sites d'implantation dans certains secteurs de pointe comme les hautes technologies, où ces recrutements sont essentiels au développement des entreprises.

Ce phénomène a été relevé par certains économistes auditionnés par la mission d'information, à l'instar d'Anthony Morlet-Lavidalie^303(*), qui estime que le niveau élevé du Smic est compensé par une « sur-fiscalisation du travail qualifié ». Selon lui, « le coin socio-fiscal en France [à partir de] deux ou trois Smic, est beaucoup plus élevé que partout en Europe ». Il en déduit que certains dispositifs fiscaux, tels que le crédit d'impôt recherche, ont pour justification de limiter le coût d'un chercheur en France par rapport aux autres pays européens, dans un contexte où les États-Unis offrent une rémunération « bien meilleure dans la tech ».

Cette taxation élevée des salaires, cumulée au phénomène de trappes à bas salaires, conduirait ainsi l'économie française à « baisser en gamme », en pénalisant le travail à haute valeur ajoutée.

Cette analyse est partagée par le Mouvement des entreprises de France, dont le représentant devant la mission d'information, Jacques Creyssel^304(*), selon lequel le poids très élevé des prélèvements obligatoires sur les entreprises en France est notamment dû aux cotisations. La faible compétitivité de la France dans le secteur des hautes technologies lui apparaît ainsi particulièrement préoccupante dans le contexte de l'essor de l'intelligence artificielle.

Au total, la France est en effet le deuxième pays européen en termes de poids des cotisations patronales en 2023. Comme il a été indiqué supra, ces dernières représentent 9,87 % du PIB contre 7 % en moyenne dans l'Union européenne, et seulement 6,78 % en Allemagne. La France est ainsi 2,87 points au-dessus de la moyenne dans l'Union européenne.

Il convient par ailleurs de noter que la taxation des hauts revenus en France singularise le pays par rapport à ses partenaires. S'il ne s'agit pas directement de prélèvements pesant sur les entreprises, cette structure de prélèvements tend à éloigner les travailleurs les plus qualifiés ou les mieux rémunérés. Au niveau de l'impôt sur le revenu, ainsi, la France est l'un des seuls pays, avec l'Espagne dans une moindre mesure, à avoir créé une tranche applicable aux très hauts revenus, supérieurs à 10 fois le salaire moyen^305(*).

Il résulte de la lourdeur des prélèvements sociaux sur le travail et de la progressivité de l'impôt sur le revenu un taux marginal d'imposition des revenus qui peut atteindre plus de 55 % en France, soit dix points de plus qu'en Espagne, au Royaume-Uni, en Belgique ou en Suède, et quasiment huit points de plus qu'en Allemagne^306(*).

b) Le versement mobilité tend à constituer, lui aussi, un frein à la revalorisation des salaires

Au-delà de la charge que représentent les cotisations sur le coût du travail, le poids des prélèvements obligatoires sur les salaires doit également s'apprécier à l'aune de deux autres prélèvements que sont le versement mobilité et la taxe sur les salaires, dont il ressort des auditions menées par la mission qu'ils sont relativement incompris par les acteurs économiques qui y sont assujettis.

Le versement mobilité, tout d'abord, est une contribution patronale auxquels sont soumis les employeurs publics et privés de plus de 11 salariés, dans les territoires où ce versement a été instauré par l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM). Sa mise en place est conditionnée à l'instauration d'un service régulier de transport de voyageurs. Un versement mobilité additionnel peut aussi être institué par certains syndicats mixtes de transport, ainsi que, à l'échelle régionale depuis 2025, un versement mobilité régional et rural (VMRR)^307(*).

Le versement mobilité est calculé en pourcentage des rémunérations soumises à cotisations sociales versées par l'employeur, et figure ainsi parmi les prélèvements sociaux qui pèsent sur le travail. Pour autant, les recettes qu'il génère ne servent pas à financer la protection sociale mais les transports en commun.

Son taux est fixé par l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) ou, en Île-de-France, par le syndicat des transports Île-de-France mobilité, mais ne peut dépasser un taux qui dépend de la taille de l'intercommunalité et de l'existence ou non de projets d'infrastructure de transport par l'AOM.

Son montant global est de 10,9 milliards d'euros, soit un taux moyen de 1,99 % de ces rémunérations selon les calculs de la mission Bozio-Wasmer en octobre 2024^308(*). Ce produit poursuit une trajectoire ascendante puisqu'il a augmenté de 31,5 % entre 2019 et 2024^309(*), soit plus de 17 points au-dessus de l'inflation.

Si le développement de l'offre de transports publics sur un territoire donné participe de l'attractivité de ce territoire, le versement mobilité peut toutefois constituer un frein à l'embauche ou à l'augmentation des salariés, et ce d'autant plus qu'il est calculé en fonction du montant de l'ensemble des rémunérations versées par l'employeur, de sorte qu'il participe de l'augmentation du taux marginal de prélèvement.

De surcroît, il apparait que sa répartition est source d'inégalités territoriales entre les entreprises, inégalités qui sont d'autant plus marquées que le plafonnement des taux cumulés du versement mobilité et du versement mobilité additionnel peuvent justifier une répartition inéquitable de ces prélèvements entre les communes afin de contourner ce plafonnement^310(*).

Comme le relève la Cour des comptes, le versement mobilité dispose en outre d'un faible rendement tout en imposant un « effort significatif » aux entreprises : hors Île de France, 0,1 point de versement mobilité supplémentaire ne représente que 360 millions d'euros environ^311(*).

Des représentants du milieu de l'économie sociale et solidaire (ESS)^312(*) comme des organisations patronales interprofessionnelles auditionnés par la mission d'information ont relevé la hausse de la fiscalité induite par le versement mobilité. Jacques Creyssel, co-président de la commission économie, compétitivité et finance du Medef^313(*), compte le versement mobilité parmi les impôts pénalisant les entreprises, au motif qu'elle renchérit chaque embauche et chaque revalorisation. Il rappelle ainsi que son rendement a augmenté de 62 % entre 2014 et 2024^314(*).

c) La taxe sur les salaires est un impôt incompris et dont les modalités paraissent obsolètes

La complexité de la taxe sur les salaires et ses potentiels effets négatifs pour l'emploi ont également été mis en avant par les représentants du milieu associatif et de l'économie sociale et solidaire auditionnés par la mission d'informations.

La taxe sur les salaires, un impôt relativement complexe
et quelque peu obsolète ?

La taxe sur les salaires a été instaurée au sortir de la Seconde Guerre mondiale, en même temps que l'impôt sur les sociétés, afin de faire face à un fort déficit et une inflation galopante. Initialement temporaire, elle a finalement été maintenue mais n'a fait l'objet que de modifications marginales depuis 1968. Depuis 2007, l'intégralité de ses recettes sont affectées à la sécurité sociale.

Son produit prévisionnel en 2026 est de 17,7 milliards d'euros^315(*). Il s'agit d'un impôt dynamique dont le rendement est en hausse constante de 2 % par an en moyenne depuis 1986^316(*).

Le mécanisme d'assujettissement à la taxe sur les salaires est très complexe. Elle est due par les organismes publics ou privés établis en France, à l'exception de l'État, des collectivités territoriales, et de certaines exemptions prévues par la loi, en fonction d'un rapport d'assujettissement qui correspond à un pourcentage de non-imposition à la TVA : y sont soumis les employeurs dont le taux d'assujettissement à la TVA est inférieur à 10 %.

Un barème progressif est appliqué à une assiette composée des rémunérations individuelles des salariés selon trois tranches, dont les taux sont restés inchangés depuis 1968 :

- le taux de 4,25 % s'applique à la part de rémunération annuelle inférieure à 9 229 euros^317(*) ;

- le taux de 8,5 % s'applique à la part de rémunération comprise entre 9 229 euros et 18 423 euros ;

- la part de rémunération supérieure au seuil de 18 423 euros est imposée au taux de 13,6 %.

La taxe brute obtenue après application de ce barème est ensuite modulée au prorata du rapport d'assujettissement précité.

Source : mission d'information

La principale critique réside dans le manque de progressivité des barèmes et dans le fait que l'assiette de cette taxe dépend de la rémunération des salariés et non des résultats économiques, de sorte qu'elle frappe indistinctement les acteurs associatifs, les fondations ou les fonds de dotation.

En outre, cet impôt est mal compris. Il soumet à la contribution aux charges publiques les employeurs qui ne sont pas soumis à la TVA, mais ces deux impôts ont des effets économiques très différents : la TVA, quoique collectée par les entreprises, pèse en réalité sur le consommateur, alors que la taxe sur les salaires, elle, est un impôt de production qui pèse sur le facteur travail et réduit les marges des entreprises assujetties.

David Ratinaud, responsable du Mouvement associatif, a ainsi plaidé pour une suppression de la taxe sur les salaires, rappelant que les associations étaient de plus en plus soumises à la concurrence des acteurs de l'économie lucrative classique, dans un contexte de baisse des subventions publiques.

Patrick Julien, responsable du pôle relations sociales de l'Union des employeurs de l'économie solidaire et sociale^318(*), relève pour sa part que la taxe sur les salaires « fait de l'emploi [dans le secteur associatif] le plus cher du pays », et que le barème par tranches de rémunération dissuade les employeurs d'augmenter la rémunération des salariés^319(*).

Le montant de la taxe sur les salaires dépend d'un taux d'assujettissement des rémunérations versées par l'employeur à la TVA. La taxe sera d'autant plus importante que l'employeur n'est pas assujetti à la TVA. Les activités médicales, d'enseignement, les opérations financières et d'assurance, qui sont exonérées au moins partiellement de TVA, constituent donc les principaux contributeurs à la taxe sur les salaires.

Montant de la taxe sur les salaires nette selon les niveaux de rémunération

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport d'évaluation des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025

Répartition sectorielle du produit de la taxe sur les salaires en 2023

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, Rapport d'évaluation des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025

Comme le relève la Commission des comptes de la sécurité sociale^320(*), l'assiette de la taxe sur les salaires est actuellement distordue au profit des taux supérieurs de taxation. En 2025, les salariés à temps plein d'une entreprise non assujettie à la TVA et qui sont rémunérés au Smic sont imposés à hauteur de 13,6 % sur la part de leur rémunération comprise entre 18 259 euros et 21 620 euros, montant annuel du Smic.

La réactualisation du barème de la taxe sur les salaires apparaît dès lors nécessaire afin de réduire sa charge sur le secteur associatif et sur les bas salaires.

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* ²⁷⁸ « Un scénario radical de suppression complète des exonérations générales conduirait, suivant les élasticités emploi retenues dans la suite de ce rapport [...], à la destruction de 980 000 ETP ».

* ²⁷⁹ Base BTS-Postes de l'Insee, qui contient les rémunérations des salariés.

* ²⁸⁰ Ces évaluations ont été faites dans le cadre du rapport d'information n° 662 (2025-2026), Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficients, présenté par Élisabeth Doineau et Solanges Nadille au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, 27 mai 2026.

* ²⁸¹ Le Conseil des prélèvements obligatoires cite plusieurs résultats issus de la littérature scientifique dans son rapport précité « Tracer un cadre fiscal et social pluriannuel pour l'industrie française » de septembre 2025. Selon les analyses de Cyril Nouveau et Benoît Ourliac dans le document d'études n° 169 de la Dares intitulé « Les allègements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires en France de 1993 à 2009 », publié en février 2012, les premiers dispositifs d'allègements généraux mis en place sous les gouvernements d'Édouard Balladur et Alain Juppé auraient permis de sauvegarder entre 200 000 et 400 000 emplois entre 1993 et 1997.

* ²⁸² Cf. Yannick L'Horty, « Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », in Connaissance de l'emploi, n° 24, janvier 2006 (article synthétisant la quinzaine d'études qui avaient été faites sur le sujet).

* ²⁸³ « Une partie du débat sur l'efficacité du CICE a été accaparée par la comparaison des effets emploi entre les deux équipes de recherche mandatées par France Stratégie (effets nuls pour le LIEPP, effets positifs pour le TEPP), entraînant des commentaires précis de plusieurs discutants ainsi qu'une tentative de réconciliation des résultats par l'Insee. Le comité de suivi du CICE a retenu finalement l'ordre de grandeur de 100 000 emplois créés ou sauvegardés » (France Stratégie, 2018, 2020) » (Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024).

* ²⁸⁴ Pierre Aldama, Jean-François Ouvrard et Marion Cochard, Les politiques économiques ont contribué aux fortes créations d'emploi en France de 2016 à 2019, Bulletin n° 231 de la Banque de France, 21 octobre 2020. Ce rapport explique la différence d'estimation avec les autres études par la période plus longue prise en compte (2013-2019, contre 2013-2016 pour l'estimation à 100 000 emplois).

* ²⁸⁵ Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Quelles stratégies pour l'emploi et les salaires ?, Les notes du Conseil d'analyse économique n° 91, juin 2026.

* ²⁸⁶ « Les travaux d'évaluation sur micro-données d'entreprises trouvent encore des effets positifs pour les mesures d'exonération ciblées jusqu'à 1,6 Smic, mais les effets deviennent très faibles et peu significatifs au seuil de 2,5 Smic » (Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019).

* ²⁸⁷ Cour des comptes, « 10 ans de politiques publiques en faveur de l'industrie : des résultats encore fragiles », 28 novembre 2024.

* ²⁸⁸ Edmond Malinvaud (1998), « Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique », Rapport du Conseil d'analyse économique, La Documentation française.

* ²⁸⁹ Selon le rapport Bozio-Wasmer précité d'octobre 2024, « la démonstration empirique de l'existence de trappes à bas salaires est [...) délicate » et « la littérature disponible sur la France offre des évidences limitées ».

* ²⁹⁰ Cela signifie concrètement qu'une augmentation du coût salarial de 100 euros revient à augmenter le salarié de 20 euros après déduction de la hausse de cotisations patronales et salariales, de la CSG et de la CRDS et de l'impôt sur le revenu, ainsi que de la baisse éventuelle des prestations de solidarité (prime d'activité, aides au logement, allocations familiales...).

* ²⁹¹ Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Quelles stratégies pour l'emploi et les salaires ? Les notes du conseil d'analyse économique, n° 91, juin 2026.

* ²⁹² Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 8 et 9.

* ²⁹³ Dans son rapport Études économiques de l'OCDE, France 2026, publié en juin 2026, l'OCDE, se fondant sur le postulat d'une efficacité plus élevée des allègements généraux sur les bas salaires que sur les salaires intermédiaires, estime ainsi que la fixation d'un point de sortie du dispositif inférieur à 2 Smic rapporterait 9 milliards d'euros, et un point de sortie à 2 Smic, 7 milliards d'euros. Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2025, la Cour des comptes projette 1 milliard d'euros d'économies pour une sortie du dispositif à 2,5 Smic.

* ²⁹⁴ OCDE, Études économiques de l'OCDE, France 2026, juin 2026.

* ²⁹⁵ Haut Conseil des rémunérations, de l'emploi et de la productivité, Note d'orientation sur les exonérations de cotisations sociales, 16 décembre 2024.

* ²⁹⁶ Voir supra, « Nombre d'emplois créés par les allégements généraux (2023) ».

* ²⁹⁷ Les auteurs décrivent aussi une variante « pro-pente », qui réduirait encore plus la progressivité des allégements, par rapport au scénario central, en repoussant la sortie des exonérations à 3,5 Smic.

* ²⁹⁸ Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale sur les résultats 2016 et les prévisions 2017, « L'évolution des taux de cotisations et contributions sociales sur les salaires du secteur privé depuis 1980 », juillet 2017.

* ²⁹⁹ Victor Fouquet, docteur en droit de l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Contribution à la mission d'information sénatoriale consacrée à l'impact des prélèvements obligatoires sur la compétitivité, l'investissement et les salaires, juin 2026.

* ³⁰⁰ Par exemple, Ufuk Akcigit et al., Taxation and innovation in the twentieth century, National bureau of economic research (NBER), Working paper 24982, septembre 2018.

* ³⁰¹ Audition de Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la sécurité sociale à la direction de la sécurité sociale, par la mission d'information le 30 avril 2026.

* ³⁰² Conseil des prélèvements obligatoires, Tracer un cadre fiscal et social pluriannuel pour l'industrie française, septembre 2025.

* ³⁰³ Audition d'Anthony Morlet-Lavidalie, économie France à Rexecode, par la mission d'information le 21 mai 2026.

* ³⁰⁴  Audition de Jacques Creyssel, co-président de la commission économie, compétitivité et finance du Medef, par la mission d'information le 26 mai 2026.

* ³⁰⁵ Rapport particulier n° 3, La comparaison internationale des systèmes d'imposition sur le revenu des personnes physiques, octobre 2024, publié avec le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, Conforter l'égalité des citoyens devant l'imposition des revenus, octobre 2024.

* ³⁰⁶ Rapport particulier n° 3, La comparaison internationale des systèmes d'imposition sur le revenu des personnes physiques, octobre 2024, publié avec le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, Conforter l'égalité des citoyens devant l'imposition des revenus, octobre 2024.

* ³⁰⁷  Article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁰⁸ Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 273.

* ³⁰⁹ Données communiquées par la direction générale des finances publiques.

* ³¹⁰ Le rapport public thématique de la Cour des comptes d'avril 2026 qui dresse un bilan de la loi d'orientation des mobilités relève ainsi que le plafonnement de ces versements cumulés contraint certaines communes qui ne sont pas soumises au plafond de versement mobilité à porter la charge du versement mobilité additionnel alors qu'elles ne sont las premières bénéficiaires du réseau de transport dont la gestion est coordonnée par le syndicat mixte financé par ce prélèvement.

* ³¹¹ Cour des comptes, rapport public thématique d'avril 2026, précité.

* ³¹² Patrick Julien, responsable du pôle relations sociales de l'Union des employeurs de l'économie solidaire et sociale, auditionné par la mission d'informations le 27 mai 2026, a demandé que l'ensemble des acteurs de l'économie sociale et solidaire soient exonérés du versement mobilité et du versement mobilité additionnel. Comme il l'a développé, « des exonérations à ce prélèvement sont prévues, mais leurs règles applicables sont très restrictives : seules les associations intermédiaires, ainsi que les associations reconnues d'utilité publique ou les fondations reconnues d'utilité publique, à but non lucratif et exerçant une activité à caractère social, peuvent en bénéficier. Or cela ne représente que 1 % des entreprises de l'économie sociale et solidaire ».

* ³¹³  Audition de Jacques Creyssel, co-président de la commission économie, compétitivité et finance du Medef, par la mission d'information le 26 mai 2026.

* ³¹⁴  Audition de Jacques Creyssel, co-président de la commission économie, compétitivité et finance du Medef, par la mission d'information le 26 mai 2026.

* ³¹⁵ Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, annexe 3 « Équilibre des finances sociales ».

* ³¹⁶ Selon la fiche des comptes de la sécurité sociale relative à la taxe sur les salaires d'octobre 2026.

* ³¹⁷ Seuils mis à jour par l'article 2 du décret n°2026-562 du 29 juin 2026 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.

* ³¹⁸  Audition de David Ratinaud, responsable du plaidoyer du mouvement associatif, et de Patrick Julien, responsable du pôle relations sociales de l'Union des employeurs de l'économie solidaire et sociale, par la mission d'informations le 27 mai 2026.

* ³¹⁹ Comme l'indique Patrick Julien « Nous avons donc effectué nos propres chiffrages : le coût de la taxe sur les salaires pour les employeurs de l'économie sociale et solidaire (ESS) s'établirait à 5,2 milliards d'euros. Ce montant est bien inférieur au produit total de la taxe, qui dépassait 17 milliards d'euros en 2024. Concrètement, cela représente 10 900 euros pour une association qui emploie dix équivalents temps plein, 140 000 euros pour cinquante, 786 000 euros pour 250, ou encore 3,2 millions d'euros pour 1 000 équivalents temps plein. »

* ³²⁰ Commission des comptes de la sécurité sociale, Rapport d'évaluation des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025.