III. RÉFORMER LES ALLÈGEMENTS SOCIAUX POUR FAVORISER LA PROGRESSION SALARIALE ET LA MONTÉE EN GAMME DES EMPLOIS
A. SI TOUT TRAVAIL MÉRITE SALAIRE, TOUT SURCROÎT DE TRAVAIL MÉRITE UN SURCROÎT DE SALAIRE
Les travaux de la mission d'information ont confirmé, d'une part, la perte de compétitivité qu'entraîne le poids élevé des cotisations sociales en France et, d'autre part, le sentiment d'une déconnexion entre le salaire net revenant au salarié et le coût total du travail.
Cette déconnexion joue principalement sur les salaires moyens et élevés, en raison du niveau des cotisations sociales qui les affecte. Elle joue toutefois aussi sur la dynamique des salaires moins élevés. En effet, le poids des cotisations sociales peut paraître assez faible pour des salaires proches du Smic, mais, bien souvent, le système décourage les promotions de carrière, car une augmentation mineure du salaire net reçu par l'employé représente un accroissement disproportionné du coût du travail pour l'entreprise.
De nombreux auteurs proposent des réformes réduisant l'écart entre les salaires brut et net. Antoine Foucher, directeur du cabinet Quintet, suggère ainsi un « big bang populaire en faveur du travail » de 100 milliards d'euros, consistant en une forte baisse des cotisations sociales, compensée par une augmentation de la CSG sur les revenus du capital (et donc du prélèvement forfaitaire unique), de l'impôt sur les successions les plus élevées, par la stabilisation des pensions des retraités aisés et par une augmentation de la TVA avec redistribution des taux374(*).
Sans viser un objectif aussi ambitieux, qui dépasserait le cadre de la présente mission d'information, il apparaît que le scénario avec variante « pro-allègement » présenté dans le rapport Bozio-Wasmer d'octobre 2024375(*) répondrait dans l'ensemble à la double exigence de réduction du niveau global des cotisations et de réduction de la pente des exonérations.
Ce scénario maintient le niveau actuel des exonérations au niveau du Smic et accroît les exonérations pour les salaires supérieurs, jusqu'à une sortie des exonérations à 3,5 Smic. L'effet positif est estimé entre + 0,7 et + 0,9 point de PIB à long terme et l'emploi serait favorisé dès la première année.
Recommandation n° 13 : afin de réduire le poids des cotisations sociales sur les entreprises tout en mettant fin aux trappes à augmentations de salaire, maintenir les allégements au niveau du Smic et réduire la pente de la diminution des exonérations de manière à sortir des exonérations à 3,5 Smic.
En outre, les travaux de la mission d'information ont mis en évidence les difficultés de recrutement posées par le niveau potentiellement très élevé des cotisations sociales sur les hauts revenus, phénomène très spécifique à la France. La plupart des cotisations et contributions sociales (maladie, vieillesse en partie, famille, accidents du travail - maladies professionnelles, CSG et CRDS, etc.) sont assises sur la totalité de la rémunération, tandis que certaines (chômage, vieillesse en partie et retraite complémentaire) ont une assiette plafonnée en fonction du plafond de la sécurité sociale.
Cette situation, introduite dans les années 1980, n'est pas satisfaisante car elle conduit à faire supporter par les salaires un financement de la sécurité sociale disproportionné avec la réalité des prestations reçues. Si le taux de prélèvement d'un salarié au Smic est de 6 %, celui d'un salarié au plafond de la sécurité sociale, soit 50 000 euros brut, est de 50 %, parts employeur et salarié cumulées.
Cette situation accroît fortement le coût du travail sur les profils de haut niveau par rapport aux autres pays, où les cotisations sur le travail sont souvent plafonnées : elle peut donc alimenter les phénomènes de fuite des cerveaux et contribuer à écarter la France des activités de pointe ou à forte valeur ajoutée.
Il est donc proposé de réintroduire, en complément des autres mesures tendant à accroître la cohérence du système de financement de la sécurité sociale, un plafonnement des cotisations sociales, tout particulièrement pour celles qui financent des prestations universelles. Cette réintroduction nécessiterait un travail de réglage fin afin de limiter ses conséquences sur le financement de la sécurité sociale376(*).
Recommandation n° 14 : réintroduire un plafonnement des cotisations sociales afin de favoriser le recrutement de profils de haut niveau.
Le scénario avec variante « pro-allègement » présenté dans le rapport Bozio-Wasmer réduirait les recettes de la sécurité sociale d'environ 24 milliards d'euros ; le rapport suggère en conséquence un financement portant soit sur un accroissement des transferts de TVA (ce qui implique, pour éviter une réduction des recettes de l'État, une augmentation de la TVA), soit sur une augmentation de la CSG, soit une combinaison de ces deux mesures.
Si, à titre d'exemple, le financement passait pour moitié par la TVA et pour moitié par une réduction des dépenses, ces dernières devraient diminuer de 12 milliards d'euros et les taux de TVA devraient augmenter de 1 point377(*).
Un rehaussement de la TVA présente des difficultés certaines, dans la mesure où cet impôt pèse sur l'ensemble des consommateurs. Cette solution, souvent évoquée par les économistes, présente toutefois l'intérêt de porter sur les produits importés autant que sur les produits français, alors que les cotisations sociales, elles, pèsent intégralement sur des emplois situés en France.
En outre, la France se distingue par une taxation de la consommation inférieure à celle des pays européens comparables : le taux normal est l'un des plus faibles de l'Union européenne, et l'application des taux réduits à un nombre important de produits aboutit à un taux effectif moyen de 9,7 % seulement en 2019378(*).
Enfin, si la TVA est souvent critiquée pour son manque de progressivité, une hausse des taux pourrait justement atténuer cet aspect en portant en priorité sur les biens non essentiels, consommés par les ménages aisés : un déplacement de ces produits vers le taux normal des produits actuellement soumis aux taux réduits de 5,5 % ou 10 % permettrait d'accroître le produit indépendamment du niveau même de ces taux.
Au total, une bascule des cotisations sociales vers la TVA ou la CSG ne saurait être que partielle. Compte tenu du taux très élevé des prélèvements obligatoires en France, la mission d'information considère que le financement d'une telle réforme devrait aussi passer par une réduction des dépenses de la Sécurité sociale pouvant prendre plusieurs formes déjà identifiées dans le débat public, telles que, pour le financement des retraites, l'introduction progressive d'une part de capitalisation et l'allongement de la durée globale du travail au cours de la vie.
Le financement passerait aussi par une action sur les dépenses fiscales liées aux retraites, dont la remise en cause, déjà prévue partiellement par le projet de loi de finances pour 2026 avant son abandon au cours des débats, de l'abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites, dont le coût annuel est de 4,6 milliards d'euros379(*).
Recommandation n° 15 : financer le renforcement des allégements de cotisations sociales par :
- l'introduction d'une part de TVA sociale et/ou d'un réalignement des différents taux de CSG ;
- et/ou une diminution des dépenses de la Sécurité sociale, dans le cadre d'une réforme des retraites pouvant inclure l'introduction progressive d'une part de capitalisation et l'allongement de la durée globale du travail au cours de la vie ;
- et/ou la réduction ou la suppression de dépenses fiscales telles que l'abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites les plus importantes.
* 374 Antoine Foucher, Sortir du travail qui ne paie plus, L'Aube, 2024.
* 375 Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024.
* 376 Le sous-directeur du financement de la sécurité sociale indiquait ainsi qu'un point de cotisation déplafonnée représente 7 milliards d'euros.
* 377 Selon la direction générale du Trésor, le rendement net d'une augmentation de l'ensemble des taux de 1 point de pourcentage est de 11,4 milliards d'euros (Trésor-Info, Analyse de la composition des recettes de TVA, 25 septembre 2025).
* 378 Conseil des prélèvements obligatoires, La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), un impôt à recentrer sur son objectif de rendement pour les finances publiques, février 2023.
* 379 Projet de loi de finances pour 2026, annexe « Voies et moyens », tome II « Dépenses fiscales ». Ce chiffrage correspond au coût de l'abattement de 10 % sur le montant des pensions, y compris alimentaires, et des retraites.