B. REDONNER DE LA LISIBILITÉ AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE PAR LE TRAVAIL
Si la part du financement du système de protection sociale par les cotisations sociales est passée de 77 % en 1959 à 54 % en 2022, cette évolution ne résulte pas d'une diminution du niveau des cotisations sociales, dont le montant en pourcentage du PIB a plutôt augmenté sur cette période, mais du fort développement des recettes fiscales affectées à la sécurité sociale380(*).
Ce mouvement reste inabouti et, surtout, prend des formes qui rendent le système illisible, par la sédimentation de réformes sans vision d'ensemble.
La mission d'information retient de ses auditions, ainsi que des travaux de la mission Bozio-Wasmer, la nécessité de viser à terme une reconfiguration des ressources de la sécurité sociale reposant sur l'adéquation entre la nature de la prestation et la cotisation.
De nombreux organismes et économistes spécialisés381(*), dont plusieurs auditionnés par la mission d'information, insistent sur la nécessité de clarifier le lien entre les cotisations et contributions sociales et la nature des prestations offertes.
On constate ainsi que certaines cotisations sociales patronales contribuent au financement de prestations universelles et indépendantes du travail comme les allocations familiales ou les prestations de santé. À l'inverse, l'impôt, outil de nature redistributive, contribue au financement de prestations dont le montant dépend des contributions de chacun, telles que les pensions de retraite (à laquelle est affectée la C3S).
En outre, la juxtaposition de taux « normaux » de cotisations sociales et d'allégements des mêmes cotisations, compensés par des affectations d'impôts tels que la TVA, brouille la compréhension du financement de la sécurité sociale, alors que les allégements de cotisations peuvent être considérés moins comme un coût pour la collectivité que comme une manière de rendre le barème progressif par rapport aux rémunérations382(*).
Or, lorsque la justification d'un prélèvement disparaît aux yeux des personnes assujetties, le consentement risque de disparaître.
La mission propose donc, comme le fait la mission Bozio-Wasmer, de regrouper l'ensemble des cotisations à des prestations contributives (retraite, chômage) dans un « nouveau salaire brut ».
Une telle présentation de la fiche de paie rendrait visible, pour le salarié, le caractère de « salaire différé » que représentent, au moins en partie, ces cotisations. En outre l'effet désincitatif, déjà cité, du poids des cotisations sociales sur l'augmentation des salaires serait en partie atténué : le salarié comprendrait que l'amélioration de sa situation ne vient pas seulement de l'augmentation de son salaire net, mais aussi du montant même des cotisations qui, en s'y ajoutant, accroissent des droits à des prestations futures.
Les prestations universelles, garanties à tous les résidents et dont le montant ne dépend pas de la contribution (santé, famille, dépendance), auraient vocation, pour leur part, à être financées par des prélèvements de nature fiscale. L'assiette de ces prélèvements ne devrait pas se limiter au travail, mais être la plus large possible, puisqu'elles profitent à tous.
La mission d'information ne méconnaît pas les difficultés techniques et juridiques qui entoureraient une telle bascule, compte tenu des masses financières à déplacer d'une assiette à une autre et des difficultés à choisir la meilleure ressource fiscale. Par exemple, certains impôts sont payés au niveau du foyer fiscal, alors que les cotisations sociales sont calculées par salarié. Une nouvelle définition du salaire brut pourrait aussi être difficile, juridiquement, à imposer aux entreprises et aux partenaires sociaux.
La mission considère toutefois que le principe, difficilement contestable, d'une telle réforme et son objectif de lisibilité et donc d'acceptabilité des contributions sociales doivent conduire à en faire un objectif clair pour l'action publique.
Recommandation n° 16 : poursuivre et parachever la mise en cohérence du financement de la protection sociale entre cotisations sociales, pour les prestations dont le montant dépend du niveau de cotisation, et ressources fiscales pour les prestations universelles.
* 380 Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 249-250.
* 381 Voir notamment le rapport d'étape de 2013 du HICFPS sur la clarification et la diversification du financement des régimes de protection sociale, qui a établi la distinction entre les logiques contributive et universelle, reprise par la suite dans de nombreuses analyses, dont celles de la mission Bozio-Wasmer.
* 382 Voir Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 253 et 254.