II. LES RÉFORMES DES VINGT DERNIÈRES ANNÉES ONT AFFECTÉ LES ENTREPRISES DE MANIÈRE INÉGALE EN FONCTION DE LEUR TAILLE ET DE LEUR SECTEUR D'ACTIVITÉ
A. L'ÉVALUATION PRÉCISE DES CONSÉQUENCES DES RÉFORMES TOUCHANT LA FISCALITÉ DESS ENTREPRISES CONSTITUE UN DÉFI MÉTHODOLOGIQUE
1. Les effets bruts d'une réforme de la fiscalité pesant sur les entreprises ne suffisent pas à prendre en compte son incidence
L'évaluation des effets d'une réforme de la fiscalité pesant sur les entreprises se heurte à d'importantes difficultés méthodologiques. Comme le relève la direction générale du Trésor111(*), il est nécessaire de distinguer les effets de la réforme sur le comportement des entreprises de l'impact d'un contexte macroéconomique troublé, qui n'a été que trop fréquent ces dernières années. Les effets d'une hausse ou d'une diminution de la fiscalité sur la compétitivité des entreprises, nécessairement de long terme et diffus, sont par nature difficiles à évaluer, d'autant que la notion même de compétitivité n'est pas simple à mesurer.
Au-delà de la difficulté à distinguer ce qui relève de l'effet d'une réforme par rapport à d'autres facteurs touchant les entreprises, une réforme a des impacts variés et indirects, par des canaux divers. Par exemple, la diminution des impôts de production peut accroître les bénéfices et donc le produit de l'impôt sur les sociétés ; une baisse des cotisations sociales pourrait avoir un effet à la hausse sur l'emploi, ce qui réduit l'impact sur les finances publiques via la taxe sur les salaires par exemple ou par un effet d'assiette sur les cotisations elles-mêmes ; la réduction du taux de l'impôt sur les sociétés ne se répercute pas totalement sur le produit de cet impôt, car les entreprises sont incitées à investir davantage, ce qui génère de l'activité et, à terme, accroît la base taxable.
Comme l'évoque France stratégie dans le rapport d'évaluation du plan France relance112(*), « la baisse des impôts de production pourrait renforcer la compétitivité des entreprises françaises et conduire à une hausse des investissements et de l'emploi. Mais la baisse de la fiscalité pourrait être reportée vers les profits ou les dividendes par exemple, sans effet sur l'investissement et l'emploi. » L'étude de l'impact de la baisse des impôts de production sur l'emploi implique donc, par exemple, des travaux de recherche académiques poussés.
Il faut en outre considérer les effets de réseau. L'Union des entreprises de proximité (U2P)113(*) a ainsi rappelé que si les entreprises qu'elle représente n'ont pas été concernée par la surtaxe d'impôt sur les sociétés adoptée en loi de finances pour 2025114(*), il n'empêche qu'elles peuvent en subir les conséquences. En effet, une telle surtaxe pesant sur les marges des grandes entreprises opérants en France, ces dernières peuvent se tourner vers d'autres entreprises sous-traitantes ou partenaires, en faisant preuve d'une plus grande sélectivité des investissements et des commandes. Le critère de prix risque en outre d'être particulièrement scruté, ce qui tend à discriminer les entreprises françaises par rapport à leurs concurrents étrangers, notamment non européens.
La question de l'incidence fiscale des prélèvements sur les entreprises doit aussi être prise en compte. En effet, comme indiqué supra, et comme le rappelle Victor Fouquet115(*), les entreprises « ne font que collecter les impôts (elles sont tax payer) ; elles ne les supportent pas (elles ne sont pas tax bearer) ». Autrement dit, la surtaxe d'IS de 2025 risque donc d'être, à terme, payée de façon diffuse, en fonction des différentes élasticités, par les salariés qui verront leurs revenus augmenter moins vite, par les consommateurs qui verront les prix s'accroître ou par les actionnaires qui verront leurs dividendes se réduire. Parmi les salariés, les moins qualifiés risquent d'ailleurs être les premiers à subir les effets de cette surtaxe, car « la demande de travail est beaucoup plus élastique sur les bas salaires ». En France, toutefois, le niveau Smic est réglementé, ce qui pourrait réduire cet effet.
Les effectifs indirects, dits « de bord » d'une réforme de la fiscalité sont donc par nature très complexes à évaluer, et peuvent parfois être aussi importants que les effets « directs » ou « bruts » de la réforme.
2. La portée générale des mesures fiscales rend leur ciblage nécessairement imparfait
Par nature, les réformes fiscales ont une portée générale, puisqu'elles touchent un grand nombre d'entreprises, et leur ciblage est donc toujours imparfait.
Ainsi, par exemple, en 2022, 25,2 % de la CVAE était acquittée par des entreprises du secteur de l'industrie, 19,4 % par des entreprises du secteur du commerce et 12,1 % par des entreprises exerçant des activités financières et d'assurance116(*). Les grandes entreprises acquittaient 50 % de la CVAE en 2020 et les entreprises de taille intermédiaire 31,8 %. En conséquence, une réforme de la CVAE impacte nécessairement un grand nombre d'entreprises participant de secteurs d'activité très différents, et non uniquement les entreprises de taille intermédiaire ou de petite taille de l'industrie.
Toutefois, le développement de dépenses fiscales ciblées permet d'encourager spécifiquement des entreprises dans un secteur d'activité précis, ou particulièrement entravées dans leur activité par un prélèvement spécifique. Une telle politique doit cependant chercher à limiter le nombre de dépenses fiscales créées, au risque de grever trop fortement l'assiette des impôts existants, et rendre difficile tout effort d'évaluer avec sérieux, de façon régulière, leur efficience.
Une autre solution pour contrer la portée générale de la fiscalité est de construire des politiques non-fiscales en faveur des entreprises.
Les règles de concurrence européennes relatives aux aides d'État étant particulièrement contraignantes, il peut dès lors s'agir de politiques plus ciblées, avec par exemple un accompagnement des entreprises ou des collectivités cherchant à les attirer, une facilitation règlementaire, l'intégration au sein d'un projet territorial. À cet égard, le label « Territoires d'industrie », porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), permet depuis 2018 de favoriser le redéploiement de l'industrie dans 183 zones définies, regroupant 630 intercommunalités. Cette politique passe par exemple par l'accompagnement des territoires pour réaliser des études et concevoir l'implantation de nouvelles entreprises, lorsque les projets sont particulièrement complexes.
3. L'évaluation des effets des réformes est souvent insuffisante
En partie en raison des difficultés méthodologiques rencontrées, les réformes récentes de la fiscalité des entreprises ont souvent été engagées avec des évaluations insuffisantes pour comprendre les effets précis des réformes engagées et des prélèvements existants.
Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les aides publiques aux entreprises117(*) a ainsi considéré que si l'éligibilité des entreprises aux dispositifs d'aides est bien vérifiée par les administrations publiques, des défaillances importantes persistent concernant leur suivi et leur évaluation. De nombreux dispositifs échappent toujours à une évaluation régulière, rendant impossible de savoir s'ils ont permis d'atteindre les objectifs qui leur étaient assignés. L'empilement de près de 2 267 dispositifs n'a jamais fait l'objet d'une évaluation systématique par les pouvoirs publics.
Par exemple, la baisse des impôts de production a été concomitante d'une hausse du rendement de l'impôt sur les sociétés (voir infra).
Selon l'U2P118(*), ces réformes ont pu améliorer la rentabilité apparente des entreprises, élargissant mécaniquement l'assiette taxable, grâce à la hausse des bénéfices déclarés et à la disparition de dispositifs complexes à intégrer en crédit d'impôt. Dans ce sens, une hausse du rendement de l'IS peut n'être pas uniquement liée à une augmentation de la pression fiscale, mais aussi à une amélioration des résultats des entreprises et à une simplification partielle du système.
Pour autant, du point de vue d'une petite entreprise, cet effet global masque des situations très hétérogènes car elles ne bénéficient pas de la même dynamique de profitabilité que les grandes entreprises, et leur fiscalité dépend davantage de leur activité réelle que des effets macroéconomiques des réformes.
À ce jour, les modèles utilisés par les administrations pour simuler les effets d'une réforme fiscale peinent à prendre en compte l'effet de vase communicant que peut avoir la baisse d'un impôt sur l'assiette d'un autre prélèvement. La diversité des structures imposées et des situations dans lesquelles elles se trouvent - ouverture à l'international, niveau de gamme de la production, santé financière etc. - réduisent de même la capacité à concevoir, mais aussi à évaluer les effets des réformes fiscales.
* 111 Réponse au questionnaire de la mission d'information.
* 112 Comité d'évaluation du plan France relance, Rapport final. Volume II - évaluation des dispositifs, chapitre 13 La réduction des impôts de production, France stratégie, janvier 2024.
* 113 Réponse au questionnaire de la mission d'information.
* 114 Article 48 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 (voir également une description de cette surtaxe en annexe 1).
* 115 Fondapol, Victor Fouquet, Justice fiscale : comment nous avons trahi 1789, juin 2026.
* 116 Nadine Levratto, Philippe Poinsot et Luc Tessier, Suppression de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et réindustrialisation de la France : une cohérence discutable, Revue d'économie industrielle, n° 187, troisième trimestre 2024.
* 117 Transparence et évaluation des aides publiques aux entreprises : une attente démocratique, un gage d'efficacité économique, rapport n° 808 (2024-2025), tome I, présenté par Fabien Gay, rapporteur, au nom de la commission d'enquête sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, déposé le 1er juillet 2025.
* 118 Réponse au questionnaire de la mission d'information.