I. IV. LE PÉRISCOLAIRE : UN TEMPS CENTRAL DE LA JOURNÉE DE L'ENFANT, UNE ABSENCE D'IMPULSION POLITIQUE
1. Un temps devenu central, mais resté un impensé des politiques publiques
La réforme des rythmes scolaires portait une ambition de continuité éducative. Elle s'est accompagnée de la création des projets éducatifs territoriaux (PEDT), destinés à articuler les temps scolaire, périscolaire et extrascolaire autour d'un projet commun. Selon M. Vincent Peillon, ancien ministre de l'éducation nationale, plus de la moitié des communes concernées s'étaient dotées d'un PEDT, ce qui constituait une avancée inédite en matière de concertation locale.
Le projet éducatif territorial (PEDT)
Créé par la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école, dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires, le PEDT organise les activités périscolaires dans le prolongement du service public de l'éducation et en complémentarité avec lui. Facultatif, il est élaboré à l'initiative de la commune ou de l'intercommunalité, qui en assure le pilotage. Il associe les services de l'État, la caisse d'allocations familiales (Caf) et les acteurs éducatifs locaux.
Le PEDT précise les objectifs éducatifs poursuivis et leur articulation avec les projets d'école, les activités proposées et les publics concernés. Il fixe aussi les modalités d'organisation et d'encadrement, ainsi que le dispositif de suivi et d'évaluation.
Le PEDT fait l'objet d'une convention signée par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), le préfet, le directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen) et, le cas échéant, la Caf. Conclu pour une durée maximale de trois ans, il ouvre droit à des taux d'encadrement assouplis et conditionne certains financements.
La mise en oeuvre de la réforme s'est toutefois révélée difficile. Elle a suscité de fortes tensions dans les écoles, notamment sur le partage des locaux entre enseignants et équipes d'animation. Surtout, elle a été conduite sans véritable pilotage interministériel : entendu par la commission, M. Vincent Peillon a souligné que le ministère de l'éducation nationale était resté l'unique interlocuteur des collectivités territoriales, alors même que le temps périscolaire ne relève pas de son champ de compétences.
Bien que 84 % des communes soient revenues à la semaine de quatre jours dès la rentrée 201882(*), la réforme des rythmes scolaires a laissé une empreinte durable : le périscolaire est devenu un service public que les parents jugent désormais indispensable. Pour autant, ni le contenu du temps périscolaire ni la place qu'il occupe dans la vie de l'enfant n'ont été véritablement pensés.
Plusieurs facteurs expliquent ce défaut de conceptualisation du périscolaire :
· un temps défini par défaut : faute de définition de son contenu et de statut juridique unique, le périscolaire se résume au temps qui précède et suit la classe, qui n'est pas un temps d'enseignement et ne relève pas de l'éducation nationale ;
· un temps encore déconsidéré : de nombreuses familles continuent de parler de « garderie », et une représentation persiste selon laquelle l'animateur occupe les enfants tandis que l'enseignant les instruit. Dans une enquête administrative83(*) portant sur une école confrontée à des violences commises par un animateur sur des enfants, l'inspection générale de la Ville de Paris relève même « une équipe condescendante envers le périscolaire », " méprisant le périscolaire ". Dans un " climat toxique au sein de l'école, scolaire contre périscolaire ", le conseil d'école est vécu comme " malaisant ", les enseignantes adressant des reproches au périscolaire, souvent avec des éléments à charge, et rappelant qu'elles ont des diplômes, elles » ;
· une absence de cadre national : l'organisation du périscolaire relève de chaque collectivité, sans pilotage ni vision d'ensemble à l'échelle de l'État. À l'échelle nationale, le rôle du ministère chargé de la jeunesse se limite à un rôle de contrôle, et uniquement des centres périscolaires déclarés sous forme d'accueils collectifs de mineurs.
Rétablir la confiance des parents dans le périscolaire suppose de le penser comme un temps éducatif à part entière, au service de la continuité éducative de l'enfant. Or, la rapporteure a été frappée, tout au long de ses travaux, par l'absence de politique publique nationale en la matière.
Ce temps relève certes de la compétence des communes. L'action de l'État ne saurait pour autant se limiter au contrôle du respect de la réglementation applicable aux accueils collectifs de mineurs. Il lui revient également d'impulser la construction d'un temps éducatif qui, selon les termes de l'article L. 551-1 du code de l'éducation, prolonge le service public de l'éducation et s'inscrit en complémentarité avec lui, sans se substituer aux activités d'enseignement et de formation. Cette ambition figurait parmi les objectifs de la réforme des rythmes scolaires de 2013. Elle ne s'est toutefois jamais véritablement concrétisée.
Faute de pilotage interministériel, le périscolaire s'est développé de manière fragmentée, au gré des contraintes locales plutôt qu'au regard des besoins des enfants. Sans remettre en cause la compétence des collectivités territoriales en matière d'accueil périscolaire, il revient néanmoins à l'État de fixer un cadre définissant le rôle, la durée et l'articulation des temps scolaire et périscolaire afin de reconquérir du temps d'apprentissage efficace tout en respectant le rythme des enfants.
2. Un fonctionnement en silo
Le périscolaire reste très marqué par un fonctionnement en silo, alors même que, dans de nombreux cas, notamment pour les temps du matin, du midi et du soir, il se déroule dans les locaux de l'école. Ce sont ainsi les mêmes enfants, dans les mêmes locaux et parfois avec les mêmes personnels - les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem) - qui sont présents sur les deux temps.
La mise en place de projets communs au service de la continuité éducative, le partage des locaux, mais aussi la transmission d'informations essentielles (enfant malade, chute, etc.) dépendent de liens personnels et non d'un protocole institutionnel.
Comme le souligne M. Patrick Bloche, ancien adjoint à la maire de Paris chargé des affaires scolaires : « Lorsque j'étais maire d'arrondissement, cela m'avait déjà frappé. Lorsqu'un problème survenait dans une école, le premier réflexe de l'inspecteur de circonscription consistait à savoir s'il avait eu lieu sur le temps scolaire ou sur le temps périscolaire. J'avoue que, du côté de la Ville de Paris, c'était exactement le même réflexe. Lorsque cela arrivait sur le temps scolaire, la Ville de Paris disait " ouf, ce n'est pas nous ", et quand cela arrivait sur le temps périscolaire, l'inspecteur de l'éducation nationale disait " que la ville se débrouille ". »
De même, la participation du responsable du centre périscolaire au conseil d'école dépend de la bonne volonté de l'équipe enseignante. Ainsi à Paris, en 2017, « 30 % des responsables éducatifs ville, c'est-à-dire ceux qui ont en charge l'étude et l'animation, étaient invités par les directrices et les directeurs d'école au conseil d'école »84(*).
Scolaire et périscolaire : une cohabitation plutôt qu'une coopération
« Comme il faisait froid, nous avons décidé de garder les enfants dans leur classe pendant le temps de récréation. Les enfants m'ont expliqué où étaient conservés les feutres et les feuilles de papier : nous les avons utilisés, puis rangés - peut-être pas assez bien. Le lendemain, le directeur périscolaire m'a demandé de prendre une photo de la classe en arrivant afin de vérifier que je la rendais dans le même état et de ne pas utiliser les feutres et les feuilles payés par l'éducation nationale... Or, deux heures auparavant, ces mêmes enfants ont utilisé les mêmes feutres et les mêmes feuilles. C'est un exemple de l'absence de communication entre ces deux mondes »85(*).
Or, cette dichotomie entre scolaire et périscolaire n'est pas comprise des parents. M. Bloche soulignait d'ailleurs en 2017 que la plupart des questions posées en conseil d'école portaient « avant tout sur les temps périscolaires, car la mise en place des TAP86(*) est encore récente ».
La rapporteure constate que ce fonctionnement en silo se retrouve également entre les ministères. Interrogée sur l'absence de dispositif permettant aux familles de signaler des violences commises dans le cadre périscolaire, à l'image de la plateforme Signal-sports mise en place pour lutter contre les violences sexistes et sexuelles dans les clubs sportifs, Mme Marina Ferrari, ministre chargée des sports et de la jeunesse, a indiqué que ce dispositif avait été créé en 2019 et lancé en 2020, à une période où la jeunesse n'était pas rattachée au ministère des sports : « Pourquoi ce qui a été fait dans le domaine du sport n'est-il pas encore en vigueur pour les accueils collectifs de mineurs ? Je pense notamment à la plateforme de signalement. Parce que le périmètre du ministère a évolué : le portefeuille ministériel de Roxana Maracineanu ne comprenait pas les accueils collectifs de mineurs. La plateforme, actuellement au stade de la préfiguration, devrait être opérationnelle dans les prochaines semaines ».
Alors même que la prise de conscience des violences sexistes et sexuelles dans le milieu sportif est née, notamment, d'affaires de violences commises par des adultes sur des sportifs mineurs, le ministère chargé de la jeunesse n'a pas été associé à cette démarche.
Enfin, la rapporteure relève que ce fonctionnement en silo transparaît jusque dans les réponses apportées par les administrations centrales à ses questions et à ses demandes de documents. Interrogé sur le nombre, par département, de suspensions et d'interdictions administratives d'exercer dans un accueil de mineurs, le ministère de l'intérieur a indiqué que cette question relevait du périmètre du ministère des sports, alors même que les interdictions sont prononcées par les préfets. La rapporteure a alors contacté le ministère de la jeunesse, qui n'a pas apporté de réponses, malgré des relances.
Quant au ministère chargé de la jeunesse, interrogé sur l'opportunité de permettre aux associations et aux organisateurs d'accueils collectifs de mineurs d'avoir connaissance des sanctions prononcées contre un personnel de l'éducation nationale en raison d'un comportement inapproprié envers un mineur - lorsque ces sanctions sont inférieures au licenciement, à la révocation ou à la mise à la retraite d'office -, il s'est borné à répondre : « voir avec l'éducation nationale ».
La commission estime que ce fonctionnement en silo risque de diluer les responsabilités et d'empêcher toute vision partagée de la protection de l'enfant. Elle appelle donc à réunir rapidement l'ensemble des acteurs du périscolaire et de la protection de l'enfance afin de définir une politique commune, mise en oeuvre de manière coordonnée par l'éducation nationale, les collectivités territoriales, les services déconcentrés de l'État, la justice et les associations.
Recommandation : Réunir des états généraux de la protection de l'enfant associant l'éducation nationale, les collectivités territoriales, le ministère chargé de la jeunesse, les services de la protection de l'enfance, la justice, la police, la gendarmerie et les associations.
3. Redonner une cohérence à la journée de l'enfant
La journée d'un enfant scolarisé se caractérise aujourd'hui par une juxtaposition de temps (accueil du matin, enseignement, pause méridienne, accueil du soir, mercredi), à laquelle répond une juxtaposition de responsabilités.
a) Mettre fin à l'anonymat des adultes qui encadrent les enfants
Le contraste est à cet égard frappant entre les relations que les parents entretiennent avec l'équipe scolaire et celles qu'ils entretiennent avec l'équipe périscolaire : s'ils connaissent l'enseignant de leur enfant et le directeur de l'école, l'équipe d'animation leur est souvent inconnue. Mieux connaître les adultes au contact de leurs enfants contribuerait à restaurer leur confiance dans le périscolaire. La commission souhaite donc que tous les accueils périscolaires et extrascolaires communiquent aux parents un organigramme des personnes intervenant auprès des enfants, chaque commune restant libre d'en définir les modalités (affichage, mot dans le carnet de liaison, courriel, etc.). Le responsable du périscolaire doit également tenir à disposition les nom, prénom et fonction de toute personne intervenant au cours de l'année, y compris les remplaçants et les vacataires, ce qui suppose la tenue d'un registre complet et à jour des personnels présents.
Par ailleurs, des intervenants extérieurs, qui ne sont pas des animateurs, prennent parfois en charge un groupe d'enfants sur le temps périscolaire, par exemple pour un atelier sportif ou culturel. Leur identité doit être communiquée aux familles dans les mêmes conditions, ainsi qu'au directeur du centre périscolaire, responsable de la sécurité des enfants, en amont de toute intervention.
Enfin, la distinction entre temps scolaire et temps périscolaire est souvent mal comprise des familles. La commission invite donc à organiser, à chaque rentrée scolaire, une réunion d'information des parents consacrée au périscolaire. Un « kit de rentrée » pourrait leur être remis à cette occasion, comprenant notamment une présentation du fonctionnement du périscolaire, le projet pédagogique et l'organigramme.
Recommandations :
- Mettre fin à l'anonymat des adultes qui encadrent les enfants : communiquer aux parents l'organigramme de l'accueil périscolaire et extrascolaire, mentionnant les nom, prénom et fonction de tout adulte intervenant auprès des enfants, y compris les remplaçants et les vacataires ;
- Tenir à disposition des parents un registre complet et à jour des personnes présentes ;
- Transmettre la liste des intervenants extérieurs avant leur intervention ;
- Organiser à chaque rentrée scolaire une réunion d'information des parents sur le périscolaire et remettre à toutes les familles un « kit de rentrée » (organigramme, fonctionnement du périscolaire, projet pédagogique, etc.).
b) Faire du conseil d'école un lieu d'échanges sur la continuité éducative entre temps scolaire et temps périscolaire
Dans de nombreuses écoles, une coordination existe, mais elle repose le plus souvent sur des échanges informels et sur la bonne volonté des personnes. La médiatisation des violences commises dans le cadre périscolaire a révélé la cohabitation, au sein d'un même lieu, de deux temps qui s'ignorent, voire s'opposent.
Un premier pas a été franchi pour renforcer la coordination : entendu par la commission, M. Édouard Geffray, ministre de l'éducation nationale, a indiqué avoir donné instruction aux recteurs de faire participer les responsables du périscolaire aux conseils d'école.
Cette participation doit être effective, généralisée et pérennisée. L'organisateur de l'accueil périscolaire, qui ne peut aujourd'hui siéger au conseil d'école que sur invitation, doit en être membre de droit et participer à l'ensemble de ses réunions. L'instruction récemment donnée aux recteurs doit donc être consacrée par une modification de l'article D. 411-1 du code de l'éducation.
Plus largement, le ministre de l'éducation nationale appelle « au minimum à organiser la participation réciproque des deux autorités dans les instances de l'une et de l'autre »87(*).
Le renforcement des interactions entre les activités périscolaires et l'éducation nationale prévu par les PEDT ne s'est pas concrétisé sur le terrain.
À court terme, la commission propose de renforcer la continuité éducative en s'appuyant sur un document qui existe déjà, mais dont les modalités d'élaboration pourraient être revues : le projet éducatif88(*) que tout organisateur d'accueil collectif de mineurs est tenu d'élaborer, en concertation avec son équipe, en application de l'article R. 227-25 du code de l'action sociale et des familles. Il précise notamment la nature des activités proposées, les modalités de participation des mineurs et les modalités de fonctionnement de l'équipe d'animation.
L'organisateur et le directeur des accueils collectifs de mineurs
L'organisateur de l'accueil collectif de mineurs est la personne physique ou morale responsable de l'accueil. Il s'agit de la commune si elle gère directement e centre de loisirs ou dans l'association ou l'entreprise à qui elle a délégué le service.
L'organisateur déclare l'accueil auprès du SDJES, rédige le projet éducatif, recrute l'équipe d'animation, procède au contrôle d'honorabilité.
Le directeur de l'accueil collectif dirige l'accueil au quotidien. Il met en oeuvre le projet éducatif, encadre l'équipe d'animation et est l'interlocuteur des familles.
La rapporteure propose que les objectifs éducatifs de ce projet pédagogique, ainsi que les principales activités prévues pour les atteindre, soient présentés chaque année par l'organisateur du centre périscolaire ou son représentant lors d'une réunion dédiée du conseil d'école. Lors de cette réunion dédiée du conseil d'école, le bilan périscolaire de l'année écoulée doit également être présenté.
Cette instance réunit en effet l'ensemble de la communauté éducative : le directeur d'école et les enseignants, le maire ou son représentant et les représentants des parents d'élèves89(*). L'inspecteur de l'éducation nationale de la circonscription y assiste de droit.
L'organisateur du périscolaire conserve l'entière responsabilité de l'élaboration et du contenu de son projet. Celui-ci ferait toutefois l'objet d'une discussion, puis d'un avis du conseil d'école. Cette procédure favoriserait les convergences avec le projet d'école et permettrait un échange avec les représentants des parents d'élèves sur le temps périscolaire et son contenu, ce qui n'existe pas aujourd'hui.
Le contenu du projet doit naturellement tenir compte de l'âge des enfants et des différents moments de la journée. Les enfants doivent pouvoir disposer de temps de respiration avant les enseignements et entre ceux-ci.
Consciente de la densité des ordres du jour des trois réunions annuelles du conseil d'école, et afin de permettre un débat qui ne soit pas contraint par le temps, la rapporteure propose que les échanges sur ce projet éducatif aient lieu lors d'une quatrième réunion, qui lui serait consacrée.
Les obligations réglementaires de service des enseignants du premier degré, définies par le décret n° 2017-444 du 29 mars 2017, prévoient, outre vingt-quatre heures hebdomadaires d'enseignement, cent huit heures annuelles consacrées à d'autres missions, dont six heures de participation aux conseils d'école obligatoires. Une modification de ces obligations aurait une portée générale, inadaptée à une réunion qui ne concernerait que les écoles dotées d'un accueil périscolaire.
En revanche, la participation des enseignants à cette réunion pourrait être rémunérée par une indemnité spécifique, dont le coût serait partagé entre la commune et l'éducation nationale.
Recommandation : Faire du conseil d'école un lieu d'échanges pour lutter contre le fonctionnement en silos entre le scolaire et le périscolaire (présence de droit d'un représentant du périscolaire, présentation du projet pédagogique de l'accueil périscolaire)
c) Organiser une coordination régulière entre direction d'école et direction du périscolaire
Au-delà de la mise en place d'une continuité éducative, la coordination opérationnelle entre l'école et l'accueil périscolaire doit être renforcée.
L'exemple de Créteil est à cet égard éclairant. Entendu par la commission, M. Laurent Cathala, maire de la commune, a indiqué avoir mis en place des agents référents « qui travaillent avec les directeurs d'école dans le cadre d'une convention qui fixe les tâches de chacun ». Ce dispositif représente un coût pour la commune, notamment du fait d'une prime versée aux directeurs d'école. Selon M. Cathala, « le duo formé par la directrice et le référent fonctionne plutôt bien, surtout dans les situations de crise ».
Dans le prolongement de cette expérience, la rapporteure propose d'instituer des réunions régulières - par exemple une par période comprise entre deux vacances scolaires - entre la direction de l'école et celle de l'accueil périscolaire. Ce rendez-vous offrirait un cadre pour régler les questions pratiques liées au partage des locaux, suivre l'avancement des projets communs et échanger sur la situation individuelle de certains enfants. Située à la jonction des temps scolaire et périscolaire, cette coordination relève d'une responsabilité partagée : son financement doit être assumé conjointement par l'éducation nationale et les collectivités territoriales.
Ces réunions et ces échanges réguliers d'informations contribueraient également à protéger les enfants les plus vulnérables, que pénalise toute information absente ou mal transmise. Il s'agit notamment de garantir la continuité des projets d'accueil individualisé (PAI), par exemple pour les enfants allergiques ou asthmatiques, et de mieux accompagner les enfants à besoins éducatifs particuliers.
Recommandations :
- Prévoir des réunions régulières entre la direction de l'école et celle de l'accueil périscolaire, instaurer un binôme entre la direction d'école et la direction l'accueil périscolaire ;
- Protéger les enfants les plus vulnérables : garantir la continuité des projets d'accueil individualisé (PAI) et de l'accompagnement des enfants en situation de handicap sur le temps périscolaire, et porter une attention particulière à ces enfants, plus exposés aux violences et moins en mesure de les dénoncer.
d) Prévenir et résoudre les conflits entre équipes scolaires et périscolaires
Les témoignages recueillis par des journalistes, comme les rapports d'audit de l'inspection générale de la Ville de Paris consécutifs à des affaires de violences sexuelles, mettent en évidence des tensions parfois très vives entre équipes enseignantes et équipes d'animation, pouvant aller jusqu'au conflit ouvert. Celles-ci portent souvent sur l'usage des locaux ou du matériel : absence d'espace permettant aux animateurs de déposer leurs effets personnels, refus d'accès à certaines salles de classe.
Témoignages anonymisés de conflits entre le scolaire et le périscolaire
« Lors d'une concertation entre les enseignants et la direction du périscolaire, il avait été convenu qu'aucun animateur ni aucune ASEM n'interviendrait dans les classes sans son propre matériel, le matériel pédagogique des enseignants étant exclusivement réservé aux activités scolaires. Cet engagement n'a pas été respecté. Il avait pourtant été décidé que des caisses de matériel seraient préparées et déposées devant les classes concernées à 15 h les mardis et vendredis. Cette organisation n'a jamais été mise en oeuvre, alors même que le matériel existe et que ce fonctionnement était opérationnel les années précédentes. »
« Le matériel utilisé dans la cour le vendredi n'est pas systématiquement rangé. Cette tâche incombe alors aux enseignants le lundi matin, alors qu'elle ne relève pas de leurs missions. »
« Certains conseils ont débouché sur de grosses tensions, notamment [...] lorsqu'il a été évoqué le fait de ne pas partager les matériels et les tapis. »
L'article L. 212-15 du code de l'éducation permet au maire d'utiliser les locaux scolaires en dehors des heures d'enseignement, après avis du conseil d'école. Ce cadre ne prévoit toutefois aucun mécanisme de résolution des différends au quotidien.
La rapporteure propose donc qu'en cas de conflit persistant, le directeur d'école et le directeur de l'accueil périscolaire soient tenus d'en référer respectivement à son supérieur hiérarchique ou à l'organisateur de cet accueil.
Recommandation : En cas de conflit persistant entre l'équipe enseignante et l'équipe d'animation, obliger sous peine de sanction administrative le directeur d'école et le responsable opérationnel du périscolaire à en référer à leur hiérarchie respective.
e) Expérimenter un « pilote unique » entre le temps scolaire et le périscolaire pour renforcer la cohérence des temps éducatifs
Lors de son audition, M. Edouard Geffray, ministre de l'éducation nationale a déclaré « le moment venu, [il faudra] réfléchir à l'institutionnalisation de regards croisés, notamment celui des directeurs d'école sur ce que font les animateurs périscolaires ».
La commission partage ce point de vue. À plusieurs reprises lors des auditions a été posée la question d'un « pilote unique » pour le temps scolaire et périscolaire.
La commission est toutefois consciente des profonds changements juridiques et organisationnels qu'impliqueraient une telle évolution et des réticences qu'elle pourrait entraîner auprès des personnes de l'éducation nationale, des personnels périscolaires mais aussi des élus. En outre, une telle évolution aurait sans doute des répercussions sur le rôle des directeurs d'école. Enfin, la diversité des territoires, de l'organisation du périscolaire et de la taille des écoles doit également être prise en compte.
Aussi, la commission propose d'expérimenter, dans un nombre limité de communes, de placer les animateurs sous la responsabilité des directeurs d'école. L'objectif est de renforcer la cohérence entre le temps scolaire et le temps périscolaire. Cette possibilité de transfert de responsabilité se limiterait ainsi, au moins au stade de l'expérimentation, aux écoles où l'accueil périscolaire se fait dans les locaux scolaires.
Une convention entre la commune et l'éducation nationale préciserait les modalités de mise en oeuvre de cette mesure.
Recommandation : À titre expérimental, lorsque le centre périscolaire se situe dans l'école, permettre par convention de placer les animateurs sous la responsabilité des directeurs d'école, afin de renforcer la cohérence entre le temps scolaire et le temps périscolaire.
* 82 Réponse du ministère de l'éducation nationale à la question écrite n°05787 de Mme Françoise Cartron du 21 juin 2018, Sénat.
* 83 Rapport n°26-15 sur l'école Boulard, juillet 2026, IGVP.
* 84 Audition de M. Patrick Bloche, compte rendu du 15 septembre 2026.
* 85 Audition de Mme Victoire Haffreingue-Moulart, compte rendu du 14 septembre 2026.
* 86 Temps d'activités périscolaires.
* 87 Compte rendu du 30 septembre 2026.
* 88 Ce document propre à chaque ACM est distinct du PEDT. Le projet éducatif du centre de loisirs peut décliner les objectifs et axes fixés dans le cadre du PEDT à l'échelle de la commune.
* 89 Le délégué départemental de l'éducation nationale y participe également.