B. LES SANCTIONS ADMINISTRATIVES : UN VOLET À RENFORCER
1. Les lacunes du régime de suspension et de révocation des agents
a) Un régime qui dépend du statut des agents
Les cas de violences alléguées sur des enfants dans le périscolaire donnent en principe lieu à une enquête administrative. Celle-ci s'efforce d'établir si les faits allégués ont bien eu lieu et de déterminer les responsabilités en cause. Elle cherche aussi à savoir si l'environnement de travail (locaux, organisation, dysfonctionnement systémique, etc.) a permis la commission des faits. Ainsi, ses conclusions peuvent fonder la décision d'engager ou non des poursuites disciplinaires ou pénales pour les fautes professionnelles éventuellement constatées, mais elles orientent également les mesures d'amélioration de l'organisation du service.
Dans une même école, la prise en charge des enfants pendant le temps périscolaire est assurée par des personnes relevant de régimes juridiques distincts : fonctionnaires territoriaux, le plus souvent adjoints d'animation ou ATSEM, agents contractuels de droit public recrutés à l'année scolaire, vacataires, salariés de droit privé employés par une association délégataire, animateurs occasionnels sous contrat d'engagement éducatif régi par les articles L. 432-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Le pouvoir d'écarter un agent soupçonné de violences ou d'atteintes sexuelles sur un enfant, son fondement juridique, sa durée maximale et sa traçabilité dépendent de ce statut. Ils dépendent aussi, s'agissant des pouvoirs du préfet, du fait que l'accueil a été déclaré ou non comme accueil collectif de mineurs (ACM) au sens de l'article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles.
· Pour le fonctionnaire titulaire ou stagiaire, le fondement d'une éventuelle mesure de suspension figure aux articles L. 531-1 à L. 531-5 du code général de la fonction publique. La procédure disciplinaire est fixée par le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 et l'échelle des sanctions figure aux articles L. 533-1 et suivants du code général de la fonction publique.
L'article L. 531-1 permet ainsi de suspendre le fonctionnaire présumé auteur d'une faute grave, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun. La décision appartient à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, laquelle saisit sans délai le conseil de discipline. L'agent conserve son traitement, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement, et sa situation doit être définitivement réglée dans un délai de quatre mois. Cette mesure n'est pas une sanction mais une mesure conservatoire prise dans l'intérêt du service : elle n'est donc pas précédée des formalités de la procédure disciplinaire, ni communication préalable du dossier, ni entretien, ni motivation obligatoire. Une présomption de faute suffit, à condition que les griefs présentent un caractère de vraisemblance suffisant et soient étayés par des pièces du dossier76(*).
La suite de la procédure dépend étroitement du cours de la procédure pénale. L'article L. 531-2 prévoit qu'à l'expiration du délai de quatre mois, si aucune décision administrative définitive n'a été prise, le fonctionnaire qui ne fait pas l'objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions, et que celui qui en fait l'objet est également rétabli, sauf si les mesures décidées par l'autorité judiciaire ou l'intérêt du service y font obstacle.
L'article L. 531-3 ouvre, lorsque le fonctionnaire n'est pas rétabli par décision motivée, la possibilité d'une affectation provisoire dans un emploi compatible avec les obligations du contrôle judiciaire auquel il est éventuellement soumis ou, à défaut, d'un détachement d'office à titre provisoire dans un autre corps ou cadre d'emplois. L'article L. 531-4 limite à la moitié la retenue possible sur la rémunération, les suppléments pour charges de famille demeurant intégralement versés. L'article L. 531-5, enfin, dispose qu'en cas de non-lieu, de relaxe, d'acquittement ou de mise hors de cause, l'autorité hiérarchique procède au rétablissement dans ses fonctions.
Le point essentiel de ce régime tient à la référence aux poursuites pénales. Celles-ci supposent la mise en mouvement de l'action publique, c'est-à-dire l'ouverture d'une information judiciaire ou une citation à comparaître. Sont donc exclus le simple dépôt de plainte, l'enquête préliminaire et le classement sans suite77(*). Tant que le parquet en reste au stade de l'enquête préliminaire, le plafond de quatre mois de suspension s'impose donc sans dérogation possible, alors même que cette enquête préliminaire dépasse très souvent quatre mois.
· Pour l'agent contractuel de droit public, le fondement des mesures de suspension est l'article 36 A du décret n° 88-145 du 15 février 1988. L'autorité territoriale peut suspendre le contractuel auteur d'une faute grave, manquement professionnel ou infraction de droit commun, la durée de la suspension ne pouvant excéder celle du contrat. L'agent conserve sa rémunération et les prestations familiales obligatoires. Comme le fonctionnaire, sauf poursuites pénales, il ne peut être suspendu au-delà de quatre mois et, à l'expiration de ce délai, si aucune décision n'a été prise, il est rétabli dans ses fonctions. En cas de poursuites, une retenue d'au plus la moitié de la rémunération est possible. Les sanctions applicables sont énumérées à l'article 36-1 du décret précité : avertissement, blâme, exclusion temporaire de trois jours au plus, exclusion de quatre jours à six mois pour un contrat à durée déterminée ou à un an pour un contrat à durée indéterminée, et licenciement sans préavis ni indemnité de licenciement. La différence pratique avec le titulaire tient à la borne contractuelle : pour un animateur recruté à l'année scolaire, c'est le terme du contrat, et non le délai de quatre mois, qui met fin à la mesure.
· Le vacataire constitue un angle mort de la réglementation. L'article R. 331-1 du code général de la fonction publique prévoit que les personnes engagées pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés ne sont pas des agents contractuels au sens de ce code. Le vacataire n'est donc couvert ni par les dispositions des articles L. 531-1 et suivants, ni par l'article 36 A du décret de 1988. Sa qualification résulte de trois conditions cumulatives dégagées par l'arrêt Planchon du Conseil d'État du 23 novembre 198878(*) : la spécificité dans l'exécution de l'acte, la discontinuité dans le temps et une rémunération liée à l'acte. Il suffit qu'une seule fasse défaut, par exemple une présence hebdomadaire sur les mêmes fonctions, pour que l'agent soit en réalité un contractuel, le juge procédant à la requalification lorsque l'intéressé a occupé de manière continue un emploi correspondant à un besoin permanent. Deux conséquences en découlent. D'une part, aucune procédure de suspension n'existe explicitement pour le véritable vacataire : la commune cesse simplement de lui confier des vacations, sans décision, sans motivation, et donc sans trace conservée. Seule la mesure de suspension ou d'interdiction préfectorale est codifiée (article L. 227-10 CASF). D'autre part, dans le périscolaire, beaucoup de personnes qualifiées de vacataires sont juridiquement des contractuels, ce qui fragilise rétroactivement les évictions décidées sans procédure.
· Lorsque la commune délègue le périscolaire à une association, l'animateur est un salarié de droit privé et le maire n'a sur lui aucun pouvoir disciplinaire. Seule l'association peut prononcer une mise à pied conservatoire sur le fondement de l'article L. 1332-3 du code du travail, sous réserve de l'engagement rapide d'une procédure de licenciement.
· S'y ajoute, pour tous les intervenants en accueil collectif de mineurs, la suspension temporaire d'activité que le III de l'article L. 133-6 du code de l'action sociale et des familles permet à l'employeur de prononcer lorsque le FIJAISV révèle une condamnation non définitive ou une mise en examen (cf. supra, II.B.2.a). Ce régime ne suppose aucune faute : il suffit qu'une information judiciaire objective (mise en examen, condamnation non définitive) soit portée à la connaissance de l'employeur. La décision appartient au directeur de l'établissement, elle est facultative, et doit être justifiée par le risque pour les personnes accueillies, non par une culpabilité établie. Le même III prévoit que, lorsque l'incapacité est avérée et qu'il n'est pas possible de proposer un autre poste n'impliquant aucun contact avec les personnes accueillies, il est mis fin au contrat de travail ou aux fonctions de l'intéressé. Il ouvre enfin une voie de relèvement de l'incapacité dans les conditions de l'article 132-21 du code pénal et des articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale.
Par ailleurs, indépendamment de l'employeur, l'article L. 227-10 du code de l'action sociale et des familles permet au préfet, après avis de la commission départementale compétente en matière de jeunesse et de sport, de prononcer une interdiction temporaire ou permanente d'exercer auprès de mineurs. En cas d'urgence, il peut prononcer une mesure de suspension limitée à six mois, laquelle s'applique jusqu'à l'intervention d'une décision définitive lorsque l'intéressé fait l'objet de poursuites pénales. Ce pouvoir ne vaut toutefois que pour les accueils déclarés au titre de l'article L. 227-4.
Contrairement à la suspension décidée par l'employeur de l'agent, le fondement de cette suspension préfectorale est le risque, pas la faute. En outre sa portée est générale : la personne n'est pas seulement écartée de la commune qui l'employait mais de tout accueil collectif de mineurs. Surtout, la mesure est inscrite au fichier des cadres interdits (CADINT), consultable via « téléprocédure d'accueil de mineurs » (TAM), ce qui empêche la réembauche ailleurs, alors qu'actuellement une suspension purement municipale ne laisse aucune trace dont puisse bénéficier un autre employeur.
Le Conseil d'État juge que l'autorité compétente est tenue d'abroger la mesure, à la demande de l'intéressé, lorsqu'il est établi qu'il n'existe plus aucun risque pour les mineurs (CE, 2 juin 2014, n° 374 291) ; un non-lieu, une relaxe ou un acquittement n'y oblige donc pas à lui seul.
Le juge pénal dispose de son côté du 12° bis de l'article 138 du code de procédure pénale, qui permet d'assortir un contrôle judiciaire de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ; il s'agit d'une faculté et non d'une obligation.
Le tableau ci-dessous récapitule ces différentes mesures.
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Mesure |
Fondement |
Personnes concernées |
Durée |
Observations |
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Suspension du fonctionnaire |
Art. L. 531-1 à L. 531-5 du code général de la fonction publique |
Fonctionnaires titulaires ou stagiaires |
Quatre mois, prolongeables seulement en cas de poursuites pénales |
Faute grave présumée ; rétablissement au bout de quatre mois si l'action publique n'a pas été mise en mouvement, alors que l'enquête préliminaire dure souvent davantage |
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Suspension du contractuel |
Art. 36 A du décret n° 88-145 du 15 février 1988 |
Agents contractuels de droit public |
Quatre mois sauf poursuites pénales, dans la limite de la durée du contrat |
Pour un animateur recruté à l'année scolaire, le terme du contrat met fin à la mesure |
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Fin des vacations |
Aucun (art. R. 331-1 du code général de la fonction publique) |
Vacataires |
Sans objet |
Aucune décision, aucune motivation, aucune trace ; requalification possible en contractuel (jurisprudence Planchon) |
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Mise à pied conservatoire |
Art. L. 1332-3 du code du travail |
Salariés d'une association délégataire |
Jusqu'à l'issue d'une procédure de licenciement engagée rapidement |
Le maire n'a pas de pouvoir disciplinaire sur ces salariés |
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Suspension pour risque |
III de l'art. L. 133-6 du CASF |
Tout intervenant en accueil collectif de mineurs |
Jusqu'à la décision pénale définitive |
Faculté de l'employeur, ouverte seulement si le FIJAISV révèle une mise en examen ou une condamnation non définitive |
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Suspension ou interdiction préfectorale |
Art. L. 227-10 du CASF |
Personnes participant à un accueil collectif de mineurs ou l'organisant |
Suspension d'urgence de six mois, ou jusqu'à la décision définitive en cas de poursuites ; interdiction temporaire ou permanente |
Accueils déclarés seulement ; inscription au fichier des cadres interdits (CADINT) |
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Interdiction dans le cadre du contrôle judiciaire |
Art. 138, 12° bis du code de procédure pénale |
Personnes placées sous contrôle judiciaire |
Durée du contrôle judiciaire |
Simple faculté du juge |
b) La nécessité de prévoir une mesure de suspension en urgence systématique et plus longue
D'une part, il est nécessaire que l'employeur n'ait aucune hésitation pour appliquer la mesure de suspension : une telle mesure doit devenir automatique dès lors que des faits graves sont signalés. En outre, à l'issue du délai de suspension, même si la procédure judiciaire éventuelle se poursuit, l'animateur doit être affecté sur un emploi sans contact avec les mineurs et, si possible, dans un endroit éloigné géographiquement du lieu du signalement79(*).
Il arrive donc fréquemment que le maire suspende sur le fondement de l'article L. 531-1 du Code général de la fonction publique ou de l'article 36 A du décret de 1988, et qu'au quatrième mois, l'enquête n'ayant pas encore abouti et l'action publique n'ayant donc pas été mise en mouvement, l'agent doive être rétabli dans ses fonctions.
Par ailleurs, il convient de souligner que la suspension préfectorale d'urgence de l'article L. 227-10 est plafonnée à six mois, sa prolongation jusqu'à la décision définitive supposant, ici encore, des poursuites.
Compte tenu des délais d'enquête en matière d'infractions sexuelles sur mineurs, souvent longs et complexes, il serait utile de prévoir un délai unifié de huit mois pour ces deux types de mesures décidées, l'une par l'autorité de rattachement de l'agent concerné, l'autre par le préfet ou la commission départementale compétente.
Recommandation : Allonger à huit mois la durée de suspension administrative, aujourd'hui fixée à quatre ou six mois, afin de mieux articuler le temps administratif et le temps judiciaire et de permettre à l'enquête administrative d'aboutir, le cas échéant, à une révocation.
c) La nécessité de mieux mobiliser le pouvoir de suspension du préfet
La mesure de suspension de l'article 227-10 constitue actuellement la mesure de référence pour écarter, indépendamment de toute procédure judiciaire et lors d'un contrôle d'honorabilité, une personne dont on estime qu'elle représente un risque pour les mineurs. Entre 2024 et 2025, selon les données recueillies par la rapporteure, 324 mesures avaient été prononcées, ce qui ne semble pas être un nombre très élevé pour l'ensemble du territoire national. D'après la DJEPVA, ce chiffre serait cependant en très forte hausse pour 2026. En mai 2026, le gouvernement a indiqué que 31 % des interdictions prononcées en ACM en 2024-2025 étaient définitives, les autres mesures étant des interdictions temporaires ou des suspensions : à leur échéance, les personnes concernées peuvent de nouveau intervenir en ACM si un organisateur les recrute.
Cet outil pourtant efficace semble avoir été longtemps sous-mobilisé, en particulier dans le périscolaire. Les signalements remontent en effet parfois mal jusqu'au préfet et les organisateurs, notamment les communes, peuvent préférer un traitement disciplinaire interne à une suspension administrative assortie d'un signalement au procureur.
Toutefois, la situation semble évoluer depuis le début de 2026. Le projet de loi relatif à la protection des enfants, examiné par le Sénat à partir de la fin octobre 2026, étend ce pouvoir de police aux accueils non déclarés. Le préfet pourra y ordonner des contrôles inopinés, suspendre ou fermer la structure et prononcer des interdictions d'exercer.
Lors de son audition par la commission, le préfet des Hauts-de-Seine a indiqué qu'il mettait systématiquement en oeuvre, dès qu'il recevait un signalement, cette mesure de suspension en urgence de l'article L 227-10 du CASF. Il a également indiqué que l'éventuel classement sans suite était une information à prendre en compte mais que ses causes devaient être examinées pour pouvoir prendre ou non une décision définitive.
Ainsi, les préfets utilisent la mesure de l'article L. 227-10 régulièrement mais de manière inégale selon les départements, et l'ampleur réelle de sa mise en oeuvre par rapport aux signalements en provenance des ACM reste inconnue.
Dès lors, plusieurs mesures pourraient être mises en place afin de renforcer l'effectivité de cet outil.
L'article R 227-11 du code de l'action sociale et des familles impose déjà à l'organisateur d'une ACM d'informer le préfet des accidents graves et des situations présentant des risques graves pour les mineurs. Aucune sanction spécifique ne s'applique toutefois en cas d'omission80(*). Dès lors, cette obligation pourrait être inscrite dans la loi et assortie d'une sanction pénale pour l'organisateur, y compris la commune, qui traite un fait grave en interne sans en informer le préfet. Cela permettrait de couvrir les cas où une mairie se contente d'une mesure disciplinaire sans avertir de préfet.
En outre, le préfet pourrait être tenu de suspendre en urgence, ou du moins y être fortement incité, dès lors qu'un signalement crédible de violences sexuelles lui parvient. Il conserverait la possibilité d'y renoncer par décision motivée.
La suspension administrative rapide d'un animateur implique d'améliorer la coordination entre l'enquête administrative et l'enquête pénale. En effet, la suspension administrative prévient l'animateur qui est coupable d'un délit ou d'un crime, qu'il y a une suspicion pesant sur lui. Les deux enquêtes - administrative et pénale - étant indépendantes, il peut être entendu par les services enquêteurs plusieurs semaines, voire plusieurs mois après sa suspension, lui laissant le temps de détruire certaines preuves comme la détention d'images pornographiques ou pédopornographiques.
Enfin, il conviendrait aussi d'encadrer la fin des interdictions temporaires, qui aujourd'hui expirent automatiquement. Leur levée pourrait être conditionnée à un réexamen, voire à une évaluation ou à un suivi, et l'interdiction définitive pourrait devenir la règle pour certains faits.
Recommandations :
- Créer une sanction pénale pour défaut de signalement au préfet d'un fait grave de violences contre des mineurs, afin d'assurer l'alimentation systématique du fichier des cadres interdits (CADINT) ;
- Changer d'échelle et renforcer la mesure d'interdiction préfectorale d'exercer afin de généraliser l'inscription au fichier CADINT des agents concernés, y compris les vacataires, de sorte qu'ils soient tous écartés de toute fonction dans le périscolaire.
d) Ouvrir la possibilité de consulter le traitement des antécédents judiciaires (TAJ)
Le contrôle d'honorabilité repose aujourd'hui sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire, sur le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes et sur le fichier des cadres interdits. Ces trois fichiers supposent une décision de poursuite déjà intervenue. Une personne mise en cause dont la procédure est en cours ou a été classée sans suite n'y figure pas, et peut être recrutée au contact d'enfants sans que rien n'apparaisse.
En application de l'article 230-6 du code de procédure pénale, les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale peuvent mettre en oeuvre le traitement des antécédents judiciaires (TAJ) pour recueillir les données au cours des enquêtes préliminaires ou de flagrance ou au cours des investigations exécutées sur commission rogatoire et concernant tout crime ou délit et certaines contraventions de la cinquième classe. En application du premier alinéa de l'article 230-7 du même code, ces traitements peuvent contenir des informations sur les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer, comme auteurs ou complices, à la commission de ces infractions. Les classements sans suite pour insuffisance de charges n'y sont pas effacés mais y figurent avec une simple mention.
Actuellement, le TAJ est déjà consultable pour des enquêtes administratives. L'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure énumère limitativement les catégories d'emplois concernées : souveraineté, sécurité et défense, corruption et criminalité organisée, jeux, zones protégées, matériels dangereux. Les activités au contact de mineurs n'y figurent pas.
Par ailleurs, l'article 230-8 du code de procédure pénale fait obstacle à la consultation des données en cas de non-lieu ou de classement sans suite. Il s'agirait donc d'y déroger de façon strictement limitée, pour les seules infractions sur mineurs, aux faits de moins de dix ans, pour la seule enquête créée par le présent article, et sous l'autorisation du procureur de la République. Le Conseil constitutionnel a jugé que les données consultées ne peuvent constituer qu'un élément de la décision prise par l'autorité administrative, sous le contrôle du juge.
· Deux modalités de contrôle possibles
Il existe deux moments où la consultation du TAJ pourrait avoir lieu, chacun avec ses avantages et ses inconvénients.
- Au moment du contrôle d'honorabilité
En théorie, c'est le moment qui permet le contrôle le plus protecteur, puisque tout le monde serait criblé. Une telle solution pose toutefois un problème pratique. Il s'agirait de millions de contrôles par an (animateurs, intervenants scolaires et périscolaires, éducateurs sportifs, bénévoles...). Or, chaque concordance exige un examen humain, car le TAJ ne comporte que des éléments fragmentaires et il ne peut pas fonder une décision à lui seul. Le système de vérification des antécédents doit permettre de répondre en quelques jours, ce qui est incompatible avec une enquête administrative à chaque concordance.
Par ailleurs, le criblage de toute une catégorie de population active et dans un fichier de mises en cause poserait sans doute un problème de proportionnalité entre les objectifs de protection des données et de la vie privée et celui de la protection des enfants81(*), qui pourrait susciter des difficultés en matière de conformité à la Constitution.
- Quand l'autorité administrative reçoit un signalement
Il s'agirait ici d'interroger le TAJ sur une personne précise, à propos d'un risque concret déjà allégué, ce qui rend la consultation plus proportionnée.
L'autorité qui consulte pourrait ensuite agir sur un fondement légal : il s'agirait du préfet (L. 227-10, L. 227-15 CASF, L. 212-13 code du sport), qui pourrait décider d'une suspension d'urgence, puis d'une interdiction après une procédure contradictoire.
Le TAJ permettrait alors de mieux apprécier le signalement : il permettrait de vérifier s'il existe des mises en cause antérieures pour des faits similaires, ailleurs ou dans un autre secteur. Par exemple, un signalement isolé serait renforcé par la découverte qu'il existe des plaintes classées dans d'autres départements, ce qui peut se produire pour un récidiviste qui change régulièrement d'employeur.
Le TAJ se serait ainsi consulté qu'une fois, de façon ciblée. Si l'examen aboutit à une interdiction, celle-ci serait en revanche inscrite dans le fichier des cadres interdits, lui permettant alors de remonter automatiquement lors de tous les contrôles d'honorabilité ultérieurs, dans tous les secteurs.
Recommandation : Permettre la consultation du traitement d'antécédents judiciaires (TAJ) par l'autorité administrative, à la demande de l'employeur, en cas de signalement.
e) Faciliter la révocation ou le licenciement en cas d'atteinte sur mineurs
La procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale et un classement sans suite ne fait pas obstacle à une révocation. Mais, selon les cas, l'employeur peut être contraint de réintégrer un agent auprès d'enfants parce qu'il estime prendre un trop grand risque en allant jusqu'à la révocation ou au licenciement. Actuellement, aucune disposition, parmi celles qui encadrent la possibilité de mettre définitivement fin aux fonctions d'un agent, ne distingue les atteintes aux mineurs. Leur gravité est donc appréciée au cas par cas, par l'employeur puis par le juge, qui exerce un contrôle entier de proportionnalité.
Il semble donc pertinent d'inscrire dans la loi et les décrets applicables que les violences physiques, psychologiques ou sexuelles commises sur un mineur dans l'exercice ou à l'occasion des fonctions constituent un manquement d'une particulière gravité. Ces faits seraient ainsi de nature à justifier plus systématiquement la révocation ou le licenciement, et regardés comme une faute grave permettant la suspension. Placée à l'article L. 530-1 du code général de la fonction publique, déjà applicable aux agents contractuels, cette règle couvrirait l'ensemble des agents publics. Elle ne créerait aucun automatisme, mais adresserait un signal clair aux employeurs comme au juge.
Par ailleurs, il convient de permettre aux employeurs d'affecter plus facilement leurs salariés ou leurs agents sur un emploi sans contact avec des mineurs. Pour les agents publics, les dispositions statutaires ne le permettent pas. Plusieurs maires auditionnés ont indiqué procéder malgré tout à de telles réaffectations, tout en étant conscients de leur fragilité juridique en cas de recours devant le juge administratif.
Recommandations :
- Faciliter le licenciement d'un salarié ou la révocation d'un agent auteur de violences sur mineurs ;
- Inscrire dans le statut de la fonction publique et dans le code du travail que toute violence commise par un salarié ou un agent au contact d'enfants constitue un manquement d'une particulière gravité, qui justifie le licenciement ou la révocation de l'agent ;
- Faciliter l'affectation, par l'employeur, d'un salarié ou d'un agent sur un emploi sans contact avec des mineurs.
2. Une mauvaise circulation de l'information entre la justice et l'administration responsable du périscolaire
a) Les modalités d'information des employeurs par la justice
La procédure administrative et la procédure judiciaire sont indépendantes : les deux peuvent être menées parallèlement. Mais l'administration dépend souvent de la procédure judiciaire pour son information et pour la preuve qu'elle doit apporter dans ses propres procédures. Or, la commission a relevé le caractère parcimonieux, souligné par de nombreuses personnes qu'elle a auditionnées, de l'information délivrée par la justice, attitude principalement justifiée par la nécessité de protéger le secret de l'enquête (article 11 du code de procédure pénale).
À l'issue des quatre mois d'éventuelle suspension qu'elle décide au début de son enquête administrative, la collectivité doit statuer sur le sort de l'agent avec les éléments dont elle dispose. À Paris, la brigade de protection des mineurs ne communique, logiquement, qu'avec le Parquet, qui lui-même ne communique qu'imparfaitement avec la commune du fait du secret de l'enquête. Faute de visibilité, la commune peut décider de placer l'agent sur un poste sans contact avec des mineurs.
En fin de procédure, la commune n'est informée que des condamnations incompatibles avec l'exercice de fonctions au contact de mineurs. Elle n'a pas connaissance des classements sans suite, ce qui fait obstacle au suivi de la situation des agents.
Trois régimes juridiques d'information de l'autorité administrative par la justice coexistent à ce jour.
· L'information facultative de l'employeur (article 11-2 CPP)
Cet article permet au parquet, de manière facultative, d'informer par écrit l'administration des décisions rendues contre une personne qu'elle emploie pour un crime ou un délit puni d'emprisonnement.
Trois décisions seulement sont concernées :
- la condamnation, même non définitive ;
- le renvoi devant une juridiction de jugement ;
- la mise en examen.
Cette information est soumise à une condition : le parquet ne peut la transmettre que s'il l'estime nécessaire, « en raison de la nature des faits ou des circonstances de leur commission, pour mettre fin ou prévenir un trouble à l'ordre public ou pour assurer la sécurité des personnes ou des biens ».
Dans les mêmes conditions, le parquet peut informer les personnes publiques des décisions visant une personne dont l'activité est placée « sous leur contrôle ou leur autorité ». Cette disposition peut ainsi bénéficier à une commune qui a confié l'accueil périscolaire à une association.
L'article 11-2 entoure cette information de garanties précises :
- la personne concernée est informée sans délai de la transmission ;
- le parquet notifie sans délai à l'employeur « l'issue de la procédure » ;
- l'information ne peut être communiquée qu'aux personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'activité ;
- elle est confidentielle, et ceux qui la reçoivent sont tenus au secret professionnel, sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal ;
- elle est retirée du dossier de l'agent en cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, sauf si une sanction a été légalement prise sur son fondement.
L'article 11-2-1, créé par l'article 54 de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025, rend l'information obligatoire et sans délai, mais uniquement pour les infractions de criminalité organisée mentionnées aux articles 706-73 et 706-73-1, parmi lesquelles les violences sur mineurs ne figurent pas.
· L'avis des suites données à un signalement (article 40-2 CPP)
Quand une autorité signale des faits au titre du deuxième alinéa de l'article 40 CPP, le procureur de la République doit l'informer des poursuites ou des mesures alternatives décidées. S'il classe l'affaire sans suite, il doit aussi l'en aviser « en indiquant les raisons juridiques ou d'opportunité qui la justifient ». Cette information est ainsi, contrairement à celle de l'article 11-2, obligatoire, mais n'est prévue que pour l'autorité qui a elle-même fait le signalement.
· L'information obligatoire pour les activités au contact de mineurs (article 706-47-4 CPP) pour certaines infractions à l'encontre des mineurs
Cet article déroge à l'article 11-2. Le parquet est alors tenu d'informer l'administration dans deux cas :
- une condamnation, même non définitive ;
- un placement sous contrôle judiciaire assorti de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs.
Une mise en examen non assortie de cette dernière obligation ne déclenche donc pas d'information.
Cette obligation vaut lorsque l'enquête ou l'instruction a établi que la personne exerce une telle activité, et que son exercice est « contrôlé, directement ou indirectement, par l'administration ».
Les infractions concernées sont notamment :
- les infractions sexuelles énumérées à l'article 706-47 ;
- les meurtres et certaines violences criminelles ;
- les violences commises sur un mineur de quinze ans ;
- le harcèlement sexuel ;
- plusieurs atteintes aux mineurs prévues par le code pénal ;
- les infractions terroristes.
Un décret fixe la liste des professions concernées et les autorités qui reçoivent l'information. Les garanties de l'article 11-2 s'appliquent.
· Le rappel de ces règles par deux circulaires en 2026
Une circulaire du garde des Sceaux de mars 2026, sur l'accompagnement des maires nouvellement élus, demande aux procureurs de rappeler aux maires leurs droits au titre des articles 40-2 et 11-2, de conclure avec les communes des protocoles d'échange d'informations, et de prendre contact avec chaque maire dans les deux mois.
Une circulaire du 23 mai 2026 sur les violences sexuelles et sexistes commises en milieu scolaire et périscolaire demande de généraliser ces protocoles avec les collectivités territoriales. Elle demande aussi d'informer l'autorité qui a fait le signalement des suites judiciaires, « y compris en cas de classement sans suite », conformément l'article 40-2 CPP.
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Texte |
Décisions concernées |
Stade de la procédure |
Caractère |
Qui est informé |
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Art. 40-2 CPP |
Poursuites, mesures alternatives, classement sans suite avec ses motifs |
Décision du parquet sur les poursuites |
Obligatoire |
L'autorité qui a fait le signalement |
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Art. 11-2 CPP |
Condamnation même non définitive, renvoi devant une juridiction de jugement, mise en examen, puis issue de la procédure |
À partir de la mise en examen ou du renvoi en jugement |
Facultatif, si le parquet l'estime nécessaire |
L'employeur ; l'autorité de contrôle |
|
Art. 706-47-4 CPP |
Condamnation même non définitive ; contrôle judiciaire avec interdiction d'exercer auprès de mineurs |
Contrôle judiciaire ou jugement |
Obligatoire |
L'administration désignée par décret |
b) Une pratique qui semble éloignée des textes
Les témoignages recueillis par la mission montrent cependant, au moins jusqu'à récemment, l'écart entre ces textes et la réalité.
- À Créteil, un signalement a été fait en février 2026. Depuis, la commune n'a reçu aucune information. Pour suspendre l'agent, elle a dû s'appuyer sur une enquête administrative portant sur sa manière de servir.
- À Charly, deux mois ont séparé la suspension de l'agent de la première information officielle, arrivée par la presse.
- À Colombes, la brigade de protection des mineurs a interrogé des enfants dans une école sans que le maire soit prévenu. Il a fallu l'intervention du préfet pour qu'un contact s'établisse avec le procureur.
- À Vincennes, la commune apprend les classements sans suite « par la rumeur ou par les parents ». Lorsque la commune a elle-même saisi le parquet au titre de l'article 40, ce silence est contraire à l'article 40-2. Selon la maire, la circulaire de mars 2026 n'est ainsi pas appliquée dans le Val-de-Marne, même si les parquets se montrent plus ouverts depuis quelques mois.
c) Des limites qui tiennent aux textes eux-mêmes
Même s'ils étaient parfaitement appliqués, ce qui n'est pas le cas, ces textes laisseraient l'employeur sans information à plusieurs moments importants.
· Aucun des trois mécanismes ne couvre la phase d'enquête
L'article 11-2, qui prévoit la possibilité pour le parquet de transmettre des informations à l'autorité administrative, énumère de façon limitative, comme cas de transmission, des décisions prises une fois l'enquête terminée : mise en examen, renvoi en jugement, condamnation. L'article 706-47-4, quant à lui, ne s'applique qu'en cas de condamnation ou de contrôle judiciaire.
Aucune information du maire n'est donc prévue aux différentes phases de l'enquête : plainte, garde à vue ou audition, alors que c'est souvent, compte tenu de la durée de l'enquête, pendant cette phase que l'employeur doit décider de suspendre, maintenir ou réaffecter l'agent. Si l'enquête préliminaire se termine par un classement sans suite, l'employeur n'aura jamais été informé par ces deux voies, comme les procureurs entendus par la commission l'ont rappelé, en renvoyant au législateur pour éventuellement remédier à cette lacune.
· Le droit d'être informé dépend de l'origine de la procédure
L'article 40-2 ne bénéficie qu'à l'autorité qui a fait le signalement. Lorsque la famille porte plainte directement au commissariat, la commune n'a aucun titre à être informée et peut même ignorer que la procédure existe.
· Le classement sans suite laisse l'employeur dans l'incertitude
L'article 11-2 prévoit que l'employeur soit informé de l'issue de la procédure. Mais cette obligation ne joue que si une première information lui a été transmise. De plus, le retrait de l'information du dossier de l'agent ne vise que le non-lieu, la relaxe et l'acquittement.
Une commune qui n'a pas fait de signalement ne connaît donc ni le classement ni son motif, alors même que ce motif peut être déterminant pour elle, un classement n'équivalant pas à une déclaration d'innocence : sans ce motif, l'employeur ne peut pas décider en connaissance de cause s'il doit réintégrer l'agent ou non. À Vincennes, des agents restent ainsi suspendus pendant des mois, sans que la commune sache que la procédure est close.
· Le maire informé ne peut rien dire aux familles
L'information transmise au titre de l'article 11-2 est couverte par le secret professionnel, et ne peut être communiquée qu'aux personnes compétentes pour suspendre l'agent. Même mieux informé, le maire ne pourrait donc pas répondre aux questions des familles.
Faute d'autre interlocuteur, les familles se tournent pourtant souvent vers la mairie, qui ne peut donc rien leur apprendre (cf. supra, III.A.4.a). Le maire de Charly décrit ainsi la place de la commune une fois la justice saisie : elle « reste au centre de toutes les attentes, tout en se retrouvant en périphérie de l'information ». À Charly comme ailleurs, les familles ont appris les faits par la presse. La défiance qui en résulte touche indistinctement la commune, l'école et la justice. Le maire de Colombes y voit l'origine de la médiatisation des affaires : « si les familles étaient informées normalement, elles ne chercheraient pas à médiatiser les affaires ».
Dès lors, plusieurs axes paraissent devoir guider la mise en oeuvre d'une meilleure information de l'employeur et de l'autorité administrative avant et pendant les poursuites judiciaires.
D'abord, l'autorité administrative et le cas échéant l'employeur doivent pouvoir être informés même lorsqu'ils ne sont pas à l'origine du signalement. Ensuite, le ministère public doit pouvoir informer de l'existence d'une procédure et de la qualification retenue. Il s'agit ensuite d'informer dans la durée plutôt qu'une seule fois, de manière à ce que l'autorité administrative dispose des éléments nécessaires pour prendre les mesures qui s'imposent. Enfin, l'avis de classement adressé à l'autorité administrative doit en préciser le motif, car il n'aura pas les mêmes conséquences selon qu'il procède d'une absence d'infraction ou d'une insuffisance de preuves.
S'agissant du stade de l'enquête, l'information délivrée par le ministère public pourrait intervenir dès la garde à vue ou l'audition libre.
Dans la mesure où cette information interviendrait ainsi au stade le moins avancé de la procédure, le respect de la présomption d'innocence impose de l'encadrer strictement afin de garantir que le signalement n'a lieu qu'à bon escient. Ainsi, il faudrait qu'il existe, à l'issue de la mesure de garde à vue ou d'audition libre, des indices graves ou concordants rendant vraisemblable que cette personne a commis ou tenté de commettre une ou plusieurs des infractions visées à l'article 706-47-4 du code de procédure commises par une personne habituellement au contact de mineurs. La personne intéressée devra être informée de cette communication et l'information transmise doit être retirée du dossier de la personne concernée par l'administration en cas de non-lieu, relaxe ou acquittement.
Le maire lorsqu'il est l'employeur et, dans tous les cas, le préfet, seraient destinataires de ces informations, aux fins de mise en oeuvre de leurs pouvoirs de police administrative.
De manière générale, la commission estime nécessaire de renforcer le partage d'informations et les échanges entre l'ensemble des acteurs locaux en matière de protection des enfants. Ces échanges pourraient trouver leur place au sein des conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD), instances de concertation entre l'État, la justice, les collectivités territoriales et les acteurs de terrain. Le maire, le préfet et le procureur de la République en sont membres de droit. La composition du CLSPD, arrêtée par le maire, peut associer d'autres acteurs, tels que l'éducation nationale, la protection judiciaire de la jeunesse, le département ou les associations.
L'article L. 132-5 du code de la sécurité intérieure permet en outre de créer, au sein du CLSPD, des groupes de travail et d'échange d'informations à vocation territoriale ou thématique. La question des violences dans le cadre périscolaire pourrait y être traitée, en y associant notamment les SDJES. Ce cadre autorise l'échange d'informations à caractère confidentiel entre les membres du groupe, celles-ci ne pouvant être communiquées à des tiers.
Enfin, la commission juge opportun de créer auprès de chaque préfet une cellule d'appui aux communes confrontées à des violences périscolaires, qui pourrait notamment les accompagner en matière de gestion de crise, d'appui juridique, de communication avec les familles et de liens avec le parquet.
Recommandations :
- Rendre obligatoire l'information de l'employeur du périscolaire et du préfet par le parquet dès le stade de l'enquête (notamment sur la garde à vue, l'audition libre et le classement sans suite), lorsqu'il existe des raisons plausibles de craindre pour la sécurité des mineurs, afin de la prise d'une mesure administrative de suspension ;
- Organiser, au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) - instances de coordination des acteurs de sécurité et de prévention - le partage d'informations sur les violences sexuelles faites aux mineurs, sans remettre en cause le secret de l'enquête, avec des points d'étape réguliers entre les élus et le parquet ;
- Créer auprès de chaque préfet une cellule d'appui aux communes confrontées à des violences sur mineurs dans leurs accueils périscolaires, associant les SDJES et chargée de l'appui juridique, de la gestion de crise, de la communication avec les familles et du lien avec le parquet.
* 76 Conseil d'État, 2 mars 1979, n° 11336.
* 77 Conseil d'État, 19 novembre 1993, n° 74235.
* 78 Ce, Planchon, n° 59236.
* 79 Actuellement, l'affectation provisoire de l'article L. 531-3 n'est ouverte qu'en cas de poursuites et le III de l'article L. 133 6 du CASF, qui prévoit une suspension pour risque, exige une mise en examen ou une condamnation non définitive.
* 80 L'article 434-3 du code pénal prévoit la sanction pénale du défaut de non-signalement de violence sur mineur, mais il n'est pas assez précis pour renvoyer clairement au cas du défaut de signalement d'une situation menaçant la sécurité du mineur, cas qui justifie la mise en oeuvre par le préfet de sa prérogative de suspension.
* 81 Décision 2017-670 QPC : « La liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif ».