INTRODUCTION
Le lundi 5 octobre 2026, le Gouvernement a notifié à la commission des finances un projet de décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
Le présent rapport contient un avis rendu par la commission des finances sur ce projet de décret en application de l'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui dispose, s'agissant des projets de décrets d'avance, que « la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret ».
Le projet de décret d'avance prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 405,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 415,5 millions d'euros en crédits de paiement.
La loi organique prévoit qu'un décret d'avance doit respecter trois conditions de fond : les ouvertures par décret d'avance ne doivent pas excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale ; il ne peut être pris qu'en cas d'urgence ; enfin, il ne doit pas détériorer l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances, ce qui implique des annulations à due concurrence des ouvertures ou la constatation de recettes supplémentaires.
En outre, l'article 14 de la loi organique dispose que « le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article1(*) et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ». Les crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours sont ceux ouverts par la loi de finances initiale, aucune loi de finances rectificative n'ayant été promulguée au titre de 2026.
Un décret d'avance et un décret d'annulation de crédits ayant déjà été pris le 11 juin dernier2(*), ainsi qu'un décret d'annulation le 10 septembre3(*), il conviendra de les prendre en compte pour vérifier le respect, par le présent projet de décret, des conditions prévues par la loi organique.
I. EN OUVRANT DES CRÉDITS JUSTIFIÉS SUR LE FOND, SANS TOUTEFOIS LES COMPENSER PAR DES ÉCONOMIES RÉELLES, LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE AGGRAVE LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT
Le projet de décret d'avance ouvre des crédits sur quatre programmes appartenant à trois missions du budget général. Ces ouvertures de crédit portent sur deux sujets : la mise en oeuvre du plan « climat, adaptation, sécheresse, incendies » (CASI) en soutien aux agriculteurs, d'une part, et la prorogation d'aides aux professionnels face à la hausse du coût de l'énergie, d'autre part.
A. LA MISE EN oeUVRE DE MESURES DE SOUTIEN AU SECTEUR AGRICOLE (224,5 MILLIONS D'EUROS)
1. Le décret d'avance vise majoritairement à financer certaines promesses faites au monde agricole mais non budgétées jusqu'alors
Le décret procède à l'ouverture de 214,5 millions d'euros4(*) sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».
Ces crédits ont vocation à financer le volet agricole du plan « Climat, Adaptation, Sécheresse, Incendies » (CASI), annoncé le 4 septembre dernier.
En premier lieu, un total de 176 millions d'euros est destiné à alimenter le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), via l'action 22 du programme 149 qui comprend les crédits destinés à financer la part étatique de l'assurance récolte.
Comme en 2024 et en 2025, il s'agira de ré-abonder ce fonds, créé en 2010, qui a pris le relais du régime de garantie contre les calamités agricoles qui existait depuis 1964, alors que le gouvernement avait inopportunément pris l'initiative, contre l'avis du Sénat, de diminuer, en loi de finances initiale pour 2026, sa dotation budgétaire de 60,5 millions d'euros. Le ministère estimait alors dans les explications transmises, qu'il existait un « faible besoin de paiement du fond au regard de ses réserves et du contexte de sinistralité ».
Les rapporteurs spéciaux de la mission avaient pourtant eu l'occasion d'indiquer, à propos de la baisse des moyens alloués au FNGRA qu'il fallait « malheureusement craindre, au regard des aléas climatiques, sanitaires et économiques qui s'intensifient, que l'exécution excède de nouveau ce montant et que des mouvements de crédits infra annuels seront nécessaires » 5(*) .
Aux crédits alloués à ce fonds s'ajoute le produit, qui est dévolu au FNGRA, de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole, dont le produit reste stable et qui s'établit annuellement à 120 millions d'euros environ. Il s'agit de contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments, aux véhicules et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles. Or, la faiblesse du taux de couverture assurantielle, qui demeure une réalité, explique la stagnation du produit de cette taxe additionnelle ces dernières années et la nécessité de ré-abonder une nouvelle fois la dotation, ce qu'une meilleure anticipation gouvernementale de la forte sinistralité aurait sans doute permis d'éviter.
En effet, le montant total des indemnités de solidarité nationale que doit verser le FNGRA en octobre et en novembre, estimé à 321 millions d'euros, est loin d'être couvert par le niveau de trésorerie du FNGRA à date (65 millions d'euros à fin septembre 2026). Afin de pouvoir opérer un versement de la différence, soit 280 millions d'euros, et alors que la loi de finances pour 2026 ne lui permet que de mobiliser 104 millions d'euros, le gouvernement se retrouve contraint de rechercher 176 millions d'euros via le présent décret d'avance.
En deuxième lieu, le décret d'avance comprend 22 millions d'euros devant permettre de financer, jusqu'à fin 2026, le guichet exceptionnel de soutien au gazole non routier (GNR) agricole, pour permettre un remboursement aux agriculteurs concernés de 15 centimes d'euro par litre de GNR. Cette mesure, même si elle est en-deçà des 25 centimes d'euro par litre sollicités par les syndicats agricoles, apparaît particulièrement attendue.
Enfin, 16,5 millions d'euros sont destinés au « fonds de réarmement agricole », à la main des préfets, qui bénéficiera par ailleurs de 90 millions d'euros récemment dégelés. Il s'agit d'une aide de minimis destinée à soutenir les exploitations agricoles fragilisées par la longue période sèche et caniculaire de l'été 2026.
2. Des mesures spécifiques pour les agriculteurs antillais frappés par la sècheresse causée par le phénomène « El Niño »
Le décret d'avance prévoit 10 millions d'euros de crédits de paiements (CP) pour abonder le fonds de secours outre-mer (FSOM), au bénéfice des agriculteurs ultramarins affectés par la sècheresse, en particulier aux Antilles. Ainsi, en raison du phénomène « El Niño », la Martinique a été placée par la préfecture en alerte sècheresse en mai et en juillet, tout comme une partie de la Guadeloupe en juillet.
Le fonds de secours outre-mer est porté par le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ». Doté de 17,27 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 17,84 millions d'euros en CP en loi de finances initiale pour 20266(*), il permet :
- pendant une catastrophe, de financer l'acquisition de matériels destinés à protéger les bâtiments endommagés et de traiter les conséquences immédiates et urgentes de la catastrophe, en répondant aux premières nécessités des victimes ;
- après une catastrophe, de fournir une aide directe aux personnes et aux micro-entreprises dont les biens très endommagés ne sont pas assurés. Les exploitants agricoles non assurés peuvent également bénéficier du fonds de secours outre-mer, qui permet l'indemnisation de leurs pertes.
Le fonds de secours outre-mer a par exemple été mobilisé après le passage du cyclone Garance à La Réunion pour indemniser notamment les producteurs de canne à sucre.
Si l'aide apportée aux agriculteurs antillais est bienvenue, le rapporteur général relève toutefois que les crédits du FSOM, qui permettent d'indemniser également des particuliers et des petites entreprises non agricoles, ne pourront probablement plus être mobilisés en cas de catastrophe en outre-mer d'ici à janvier 2027, à moins d'une ouverture de crédits supplémentaire en loi de finances de fin de gestion. En effet, 49 % des CP initialement prévus, soit 8,8 millions d'euros, ont déjà été consommés début octobre 2026, pour répondre notamment aux demandes d'indemnisation des agriculteurs réunionnais qui n'avaient pu être couvertes en 2025. Le FSOM dispose donc de 19 millions d'euros pour répondre aux demandes des agriculteurs antillais.
Les agriculteurs antillais ont également accès au fonds de réarmement agricole, qui prend la forme d'une aide7(*) exceptionnelle à la trésorerie plafonnée à 10 000 euros par exploitation.
* 1 L'article 14 de la loi organique prévoit la possibilité de prendre des décrets d'annulation de crédits dans certaines circonstances, sans ouverture simultanée de crédits.
* 2 Décret n° 2026-489 du 11 juin 2026 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance et décret n° 2026-490 du même jour portant annulation de crédits.
* 3 Décret n° 2026-857 du 10 septembre 2026 portant annulation de crédits.
* 4 214 514 403 euros.
* 5 Projet de loi de finances pour 2026, mission « Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales », annexe numéro 3 au rapport de M. Jean-François Husson, Rapporteur général (rapporteurs spéciaux : MM. Christian Klinger et Victorin Lurel).
* 6 Loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
* 7 L'aide à la trésorerie apportée par le fonds de réarmement agricole se distingue de l'indemnisation des pertes que permet le FSOM.