EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 20 octobre 2026, sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial, sur la pratique de la dépense fiscale : étude de cas européens.
M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux avec une communication de notre collègue Pascal Savoldelli sur son étude de cas européens sur la pratique de la dépense fiscale.
M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - C'est un sujet passionnant. Nous avons vu ensemble ce que le Gouvernement nous propose dans son projet de loi de finances (PLF) pour 2027 ; prenons désormais un peu de hauteur et intéressons-nous à une problématique particulière, la question des dépenses fiscales. Celle-ci présente en effet un intérêt particulier pour le rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements », puisqu'au sein de cette mission, c'est ce qui reflète le mieux les conséquences de choix politiques pris par les gouvernements successifs.
Instrument majeur de l'intervention économique de l'État, elles permettent d'orienter les comportements des ménages et des entreprises, de soutenir l'investissement et de favoriser l'innovation. Mais leur développement soulève une question essentielle : comment garantir que les avantages fiscaux consentis produisent effectivement les résultats attendus, au meilleur coût pour les finances publiques ?
C'est précisément pour répondre à cette question que j'ai souhaité engager un travail de comparaison internationale, en examinant les pratiques de nos partenaires européens, leurs choix en matière de dépenses fiscales et les enseignements que nous pouvons en tirer pour la France.
Mes travaux se sont appuyés sur les contributions des services économiques en ambassade, ainsi que sur l'expertise toujours précieuse de notre division de la législation comparée. Enfin, pour ne pas tomber dans la simple carte postale descriptive et inscrire cette observation dans un cadre conceptuel solide, j'ai souhaité entendre plusieurs économistes et spécialistes des finances publiques qui se sont exprimés sur le sujet, comme François Ecalle ou Agustín Redonda, économiste spécialisé dans la comparaison internationale des dépenses fiscales, qui, avec la collaboration d'experts nationaux, travaille à produire une base objective et normée de comparaison internationale de la pratique des dépenses fiscales.
Certes, les comparaisons internationales doivent être interprétées avec prudence, car j'ai constaté que les pays ne retiennent pas tous la même définition de la dépense fiscale. Comme le dit l'adage, comparaison n'est pas raison. Ces comparaisons apportent néanmoins un éclairage précieux. À titre d'exemple, on observe que, si la France se distingue par le nombre de ses dispositifs, n'étant surpassée en ce domaine que par l'Italie, sa pratique, à l'inverse, ne se détache pas particulièrement de celle de ses pairs si l'on rapporte le coût de ces dépenses au PIB. C'est pourquoi je recommande, près de vingt ans après le rapport de Didier Migaud et Gilles Carrez - j'ai d'ailleurs toujours eu, en dépit de nos désaccords politiques, d'excellentes relations avec ce dernier, qui était député de mon département -, de mener de nouveau une revue exhaustive des dépenses fiscales, pour simplifier notre norme fiscale en se fondant sur des critères rationnels, objectifs, d'efficacité économique, sociale et environnementale.
Dans le cadre de cette revue, une attention particulière pourra être portée au crédit d'impôt recherche (CIR), première dépense fiscale française depuis 2022 et principale dépense fiscale donnant lieu à des remboursements. En outre, j'ai pu constater que la plupart de nos pairs disposaient d'un mécanisme équivalent, ce qui fournit un point de comparaison intéressant.
Sur le fond, le soutien public à la recherche et au développement répond à une justification économique solide : les entreprises ne captent pas toutes les retombées de leurs investissements en recherche, alors qu'elles en supportent les coûts et les risques. Les incitations fiscales permettent de réduire ce coût et donc de stimuler l'innovation. Elles le font sans obliger les pouvoirs publics à sélectionner en amont les technologies les plus prometteuses.
Ce modèle s'est largement diffusé : en 2025, trente-quatre des trente-huit pays de l'OCDE proposaient des allégements fiscaux en faveur de la R&D. Mais nos partenaires ont retenu des modalités différentes, dont nous pouvons nous inspirer.
Le premier enseignement est qu'il faut mieux cibler les aides vers les entreprises dans lesquelles elles produisent le plus d'effet.
La littérature économique montre que l'effet d'additionnalité du crédit d'impôt recherche est généralement plus élevé pour les petites entreprises. Selon l'OCDE, un euro d'aide génère 1,4 euro de dépenses supplémentaires de R&D dans les entreprises de 10 à 49 salariés, contre seulement 0,4 euro dans celles de plus de 250 salariés.
À cet égard, l'équivalent espagnol du CIR est particulièrement intéressant, puisque son taux d'additionnalité est estimé à 1,5. Ses modalités doivent donc être étudiées. En particulier, ce dispositif repose à la fois sur un taux de 25 % appliqué au volume des dépenses de R&D et sur un taux bonifié de 42 % pour les seules dépenses qui dépassent la moyenne des exercices précédents. Cette combinaison permet de soutenir l'effort de recherche tout en encourageant son accroissement.
L'Allemagne et les Pays-Bas proposent également des mécanismes plus favorables aux petites et moyennes entreprises (PME). Le dispositif néerlandais présente un autre avantage : une procédure d'autorisation préalable qui sécurise les entreprises quant à l'éligibilité de leurs dépenses. Il s'agit là d'une piste intéressante pour améliorer la prévisibilité du soutien fiscal et faciliter son utilisation par les entreprises qui disposent de moyens administratifs plus limités.
Le deuxième enseignement est qu'il faut mieux encadrer les aides et prévoir des contreparties.
La comparaison européenne montre que les dépenses fiscales ne sont pas nécessairement des dispositifs inconditionnels.
Au Royaume-Uni, le mécanisme de plafonnement de certaines aides à la R&D, dit PAYE cap, lie notamment le montant de l'aide aux obligations déclaratives et de paiement de l'employeur au titre de la paie. En Italie, le dispositif en faveur de l'investissement dans le Mezzogiorno prévoit, quant à lui, le remboursement intégral du crédit d'impôt, majoré des intérêts, si l'entreprise délocalise son investissement avant l'expiration d'un délai de cinq ans.
Je n'ai pas retenu ces deux exemples au hasard. Ils nous invitent à mieux articuler le bénéfice d'un avantage fiscal avec les objectifs poursuivis : soutenir la recherche, encourager l'investissement productif et protéger les retombées économiques attendues sur le territoire.
Le troisième enseignement est qu'il ne faut pas faire de la dépense fiscale l'unique instrument de la politique d'innovation.
Nos partenaires européens ne se limitent pas à ces instruments, y compris ceux qui y sont les plus favorables. Le Royaume-Uni, malgré un soutien fiscal à la R&D, dont le coût approchait 10 milliards d'euros en 2025, accompagne cette politique d'un effort de recherche plus large. Il en va de même dans des pays comme les Pays-Bas ou l'Allemagne. Hors de l'Europe, les États-Unis incarnent à l'inverse un modèle davantage centré sur les aides directes.
Ces financements ne s'opposent pas, ils sont complémentaires. Les aides directes permettent de soutenir des projets risqués, de long terme, ou dont la rentabilité privée est incertaine, là où les incitations fiscales sont davantage adaptées aux projets proches de la commercialisation.
Enfin, cette comparaison internationale met en évidence une dernière priorité, celle de l'évaluation des dépenses fiscales.
La France dispose d'un suivi budgétaire relativement complet et reconnu dans les comparaisons internationales. Mais l'ensemble des spécialistes que j'ai interrogés s'accordent sur le fait que les dépenses fiscales françaises sont insuffisamment évaluées.
L'Irlande propose, à cet égard, un cadre intéressant, qui prévoit de préparer l'évaluation dès la création du dispositif, en définissant des objectifs explicites, des critères de réussite et les données nécessaires à son suivi. C'est exactement ce que nous réclamons tous, dans nos débats, quelles que soient nos opinions politiques, lorsque nous votons sur un nouveau dispositif.
Nous devons nous inspirer de ces pratiques pour mettre en place un cadre d'évaluation régulier, proportionné au coût des dispositifs et suffisamment indépendant de l'administration qui les pilote.
L'objectif de ce travail n'était pas de remettre en cause par principe les dépenses fiscales. Il est de permettre à notre commission de tirer les leçons des expériences étrangères pour rendre notre politique fiscale plus lisible, plus efficace et mieux contrôlée.
Voilà un rapport qui m'apparaît mesuré dans ses recommandations et ses conclusions.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Les propos du rapporteur spécial étaient mesurés, certes, mais il faudra voir quelle sera la déclinaison opérationnelle des recommandations, qui le sera peut-être moins...
En tout cas, à ce stade, je suis d'accord avec notre rapporteur spécial. J'aurais d'ailleurs davantage mis en exergue la dernière recommandation, qui vise à mettre en oeuvre un cadre effectif d'évaluation publique et indépendante des dépenses fiscales.
L'évaluation est, en effet, la principale lacune de notre système de finances publiques. On sait pourtant déjà évaluer les politiques de santé. Ainsi, pour mesurer l'effet d'un traitement, on répartit la population testée en deux groupes : celui qui bénéficie du médicament expérimenté, d'une part, et celui qui prend un placébo, d'autre part. On suit ensuite leur évolution dans le temps, pour apprécier l'efficacité du produit. Or, en matière de finances publiques, on ne procède pas à un suivi dans le temps de cohortes de bénéficiaires de mesures fiscales, pour apprécier l'efficacité de ces dernières.
En écoutant cette communication, je me demandais quelles seraient les conséquences si l'on appliquait telles quelles les mesures allemandes ou irlandaises en France. Je ne suis pas certaine que les effets seraient identiques, car notre système est différent.
En tout cas, je remercie notre rapporteur spécial de souligner, à l'attention du Gouvernement, qu'avant de modifier telle ou telle loi ou tel ou tel mécanisme, il conviendrait de disposer d'études préalables permettant d'apprécier l'efficience des évolutions proposées.
Mme Florence Blatrix Contat. - Merci pour ce travail éclairant. Chaque année nous débattons, lors de l'examen du projet de loi de finances, de l'efficacité des mesures fiscales. Dans un contexte budgétaire, où nous devrons réaliser des efforts pour ramener notre déficit à un niveau soutenable, toutes les pistes doivent être examinées, y compris celles qui concernent les dépenses fiscales. La question du ciblage de ces dernières est essentielle. Notre collègue Vanina Paoli-Gagin intervient d'ailleurs régulièrement sur ce sujet chaque année, pour démontrer que le CIR est plus efficace dans les PME que dans les grands groupes, où il peut donner lieu parfois à des effets d'aubaine. Nous devons donc mener une réflexion pour définir avec précision les dépenses de R&D éligibles au CIR.
Le travail de comparaison internationale de notre rapporteur spécial nous éclaire sur la démarche que nous devrons suivre pour améliorer l'efficacité de la dépense publique, afin de faire face au mur budgétaire qui se dresse devant nous, car tel est bien notre voeu à tous, quelles que soient nos opinions politiques.
Mme Nathalie Goulet. - Pouvez-vous nous indiquer quelle est l'importance des dépenses fiscales dans les différents pays que vous avez étudiés ? Quelle part de leur budget consacrent-ils à ces mesures ?
Lorsque l'on rédige un rapport de contrôle budgétaire, on se demande toujours légitimement comment on peut traduire concrètement dans le droit ses recommandations. Avez-vous une idée de la manière dont on pourrait instaurer une méthode plus transparente et efficace en matière d'évaluation en France, en se fondant sur le travail de comparaison qui a été réalisé ?
Demander une évaluation ne revient pas à se prononcer ipso facto sur l'opportunité, ou non, d'un mécanisme. L'évaluation est détachable et indépendante des dispositifs existants ou que l'on souhaite mettre en oeuvre. Il convient de systématiser cette démarche, car elle pourrait être utile dans un grand nombre de domaines, comme en matière d'aide au développement. Est-il possible, selon vous, d'introduire cette démarche dans la loi ou dans la pratique rapidement ?
Mme Sophie Primas. - Même si comparaison n'est pas raison, ce rapport fournit des pistes de réflexion intéressantes. En effet, procéder à l'évaluation de nos politiques publiques et de nos dépenses fiscales devrait être un préalable à l'élaboration du budget. Ma question portera sur le CIR. Il a été dit que ce dispositif donnait de meilleurs retours sur investissement dans les PME que dans les grands groupes. Il ne faut pas oublier toutefois, comme notre rapporteur le dit lui-même, son importance sur tout l'écosystème de l'innovation. Celui-ci inclut évidemment la recherche universitaire fondamentale, la recherche appliquée, mais aussi les grandes entreprises innovantes, qui jouent un rôle d'entraînement pour les PME et les sous-traitants avec lesquels elles travaillent. Je serai donc moins affirmative que notre rapporteur sur ce sujet, mais cela ne m'empêchera pas de voter ce rapport avec plaisir.
M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - Ce rapport constitue une première étape modeste. Il faut savoir faire preuve d'humilité. J'ai fait un choix. Le but était de présenter un rapport susceptible d'exprimer la position de la commission des finances. Il ne s'agissait pas pour moi d'ouvrir la discussion sur le CIR ou sur d'autres dispositifs, sur lesquels nos appréciations peuvent diverger. Nous aurons l'occasion d'en débattre lors de l'examen du projet de loi de finances. En l'occurrence, j'y insiste, j'ai surtout voulu essayer de prendre de la hauteur, ce qui n'est pas toujours simple.
J'ai voulu lever deux tabous. Tout d'abord, on peut débattre des dépenses fiscales, discuter de leur évaluation. Il suffit, pour cela, d'en avoir la volonté. Ensuite, j'ai voulu ouvrir la réflexion sur la conditionnalité des dispositifs. J'ai voulu ouvrir ces deux champs de réflexion, que l'on ne devrait pas éluder en démocratie.
Madame Goulet, tous les services économiques des pays ne m'ont pas transmis des informations suffisamment homogènes pour établir la comparaison que vous me demandez. Il m'est donc difficile de vous donner aujourd'hui des données État par État. Au fond, vous me posez la question du coût et de l'évolution des différents systèmes.
Quant à la suite à donner à ces travaux, je le dis avec humilité, je n'ai pas toutes les réponses à toutes ces questions. Peut-être pouvons-nous interroger la Cour des comptes sur la place qu'elle pourrait jouer dans un cadre d'évaluation rigoureux en France et la forme que ce dernier prendrait. Si vous adoptez ce rapport et estimez que la réflexion mérite d'être poursuivie, je suis prêt à continuer à travailler sur le sujet.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et a autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.