IV. L'INFORMATION PUBLIÉE SUR LES DÉPENSES FISCALES PEUT ÊTRE PLUS RICHE ET PLUS ACCESSIBLE
Pour conclure, le rapporteur spécial a profité de ce panorama de la pratique des dépenses fiscales en Europe pour s'intéresser à la façon dont ils géraient et suivaient ces dispositifs sur long terme, afin d'identifier d'éventuelles bonnes pratiques.
A. LE SUIVI DES DÉPENSES FISCALES PAR LA FRANCE EST RECONNU MAIS RESTE PERFECTIBLE
1. La France dispose d'un cadre institutionnel bien établi pour assurer le suivi des dépenses fiscales
Chaque année, l'annexe Voies et moyens, tome II, annexée au projet de loi de finances, recense les dispositifs de dépenses fiscales et présente, pour chacun d'eux, des informations détaillées sur leur coût, leurs objectifs, leurs bénéficiaires et leurs références juridiques. La Cour des comptes complète cette information par ses travaux annuels sur l'exécution et les résultats du budget de l'État, qui comportent également une analyse des dépenses fiscales.
Cette information est jugée relativement complète par l'économiste Agustin Redonda, spécialiste des comparaisons internationales de défenses fiscales auditionné par le rapporteur spécial. La France obtient ainsi de bons résultats dans le Global Tax Expenditures Transparency Index (GTETI), où elle se classe 9e sur 116 juridictions. Ainsi en est-il notamment des excellents résultats obtenus pour le cadre institutionnel et pour l'étendue et la qualité des informations descriptives publiées. Le rapport français permet notamment d'identifier les objectifs poursuivis, les bénéficiaires et les fondements juridiques des différents dispositifs, et fournit des estimations désagrégées du manque à gagner fiscal.
La France dispose donc d'un socle d'information solide et transparent, permettant au Parlement, au Gouvernement et aux organismes de contrôle de connaître précisément les principaux dispositifs et leur coût. Les dépenses fiscales sont par ailleurs intégrées au processus budgétaire et font l'objet d'un suivi annuel, ce qui constitue un point positif important.
2. Des marges de progression demeurent en matière de chiffrage et d'évaluation
Si dans le projet de loi de finances pour 2025, 387 des 474 dépenses fiscales recensées faisaient l'objet d'un chiffrage, pour 125 d'entre elles, l'évaluation se limitait cependant à un simple ordre de grandeur. Ceci limite fortement les possibilités de suivi et de contrôle de l'évolution du coût de l'ensemble des dépenses fiscales.
Agustin Redonda juge en outre que la France pourrait mieux documenter les changements de méthode et de norme fiscale de référence, afin de pouvoir distinguer les évolutions réelles du coût des dispositifs des évolutions résultant d'un changement de périmètre ou de méthodologie.
Cependant, le principal point faible du système français réside dans l'évaluation des dépenses fiscales. Alors que l'information sur leur existence et leur coût est relativement développée, leur efficacité fait l'objet d'un suivi beaucoup plus limité.
La grande revue de 2011 constitue à cet égard le principal exercice d'ensemble. Elle avait identifié près de 40 milliards d'euros de dépenses fiscales jugées peu ou pas efficientes. Depuis cette revue, aucune évaluation systématique et globale comparable n'a été conduite, malgré les dispositions des lois de programmation des finances publiques prévoyant des exercices périodiques d'évaluation.
Si des évaluations ponctuelles ont été réalisées depuis lors, ces travaux montrent surtout que la France dispose bien de capacités pour les réaliser, mais qu'elles restent ponctuelles, sectorielles et insuffisamment coordonnées. Pour Agustin Redonda, « les principales faiblesses concernent l'absence d'un véritable cadre d'évaluation ainsi que le très faible nombre d'évaluations ex post disponibles. »
La commission d'enquête sur les aides publiques aux entreprises partage ce constat et déplore l'absence de structure administrative chargée de suivre et d'analyser régulièrement les aides publiques versées aux entreprises, recommandant de « confier au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) le soin de réaliser tous les trois ans une évaluation pour chaque dépense fiscale supérieure à 50 millions d'euros, et une revue de dépenses pour les dépenses fiscales inférieures à ce seuil. »
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, le rapporteur spécial a pu auditionner des magistrats de la première chambre de la Cour des comptes, dont Guilhem Blondy, le secrétaire général du CPO. En tant que praticiens des évaluations des politiques publiques, les magistrats financiers ont pointé que le nombre de dépenses fiscales ne permettrait pas la réalisation d'évaluations systématiques et nécessiterait une priorisation, par exemple selon leur coût. Le rapporteur spécial estime que cette priorisation pourrait être plus politique, en privilégiant certaines politiques prioritaires.
3. Plusieurs choix de la France en matière de norme fiscale de référence interrogent
La définition des dépenses fiscales relève en partie des choix méthodologiques propres à chaque pays. L'enjeu essentiel réside dès lors dans la transparence du système fiscal de référence, les autorités devant expliciter les principes retenus pour le définir et signaler clairement toute modification susceptible d'affecter l'identification ou le chiffrage des dépenses fiscales. En outre, la continuité et la comparabilité des séries chronologiques doivent également être préservées, afin que les évolutions observées reflètent les changements réels plutôt que des modifications de méthode.
Dans ses réponses écrites au rapporteur spécial, Agustin Redonda fait état de plusieurs désaccords majeurs avec la norme fiscale de référence française.
Premièrement, « comme F. Ecalle et la Cour des comptes, je considère que la décision de ne comptabiliser que la moitié du manque à gagner lié aux dépenses fiscales de TVA, au motif de l'affectation des recettes de TVA entre différents niveaux de gouvernement, n'est pas appropriée. »
Deuxièmement, « la classification des taux réduits de TVA est, selon moi, discutable », la direction de la législation fiscale incluant les taux réduits sur les biens de première nécessité dans sa norme fiscale de référence. Pour Agustin Redonda, « les mesures fiscales ne devraient pas être classées comme dépense fiscale (...) en fonction de leurs objectifs politiques affichés. Après tout, la plupart poursuit des objectifs d'intérêt général. »
Troisièmement, suivant le même raisonnement, il note que le quotient fiscal « figurait autrefois dans la liste des dépenses fiscales annexée au projet de loi de finances, avant d'en être retiré au motif qu'il ferait désormais partie de la norme fiscale ».
Partant de ces observations, il conclut que « les modifications du benchmark devraient être documentées de façon détaillée et les autorités devraient publier, lorsque cela est possible, des séries rétropolées114(*) permettant de préserver la comparabilité dans le temps. »
Si l'annexe « voies et moyens, tome 2 » permet d'assurer un suivi annuel des dépenses fiscales déclassées, et comporte une description de la norme fiscale de référence, le rapporteur spécial, rappelle que la commission des finances s'est aussi prononcée contre le choix du ministère des finances de ne présenter que la moitié du manque à gagner lié aux dépenses fiscales de TVA (cf. supra). Ce choix étant universellement décrié, il recommande à la direction de la législation fiscale de revenir sur ce choix, afin d'afficher un niveau de dépenses fiscales plus sincère.
Recommandation : revenir sur le choix méthodologique de ne comptabiliser les dépenses fiscales relatives à la TVA qu'à hauteur de la part revenant à l'État (Gouvernement).
* 114 Rétropoler : recalculer des données historiques en remontant le temps pour les adapter à de nouvelles normes, méthodes ou classifications.