B. PLUSIEURS DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT COM(2026) 580 FINAL SUSCITENT DES INTERROGATIONS AU TITRE DU CONTRÔLE DE SUBSIDIARITÉ
1. Des changements injustifiés dans la gouvernance d'Europol au profit de la Commission européenne
Tout d'abord, force est de constater que les articles 69, 75, 76 et 78 de la proposition de règlement, relatifs à la gouvernance d'Europol tendent à mettre cette dernière sous l'autorité de la Commission européenne, au lieu de celle des États membres.
Les dispositions visées sont plus particulièrement :
· l'augmentation du nombre de représentants (d'un à deux) de la seule Commission européenne au sein du conseil d'administration, tandis que le nombre de représentants des États membres demeurerait stable (à un par État membre) (article 69) ;
· l'instauration d'un « quasi droit de veto » à la Commission européenne sur les décisions du conseil d'administration. En effet, dans l'hypothèse où la Commission exprimerait de fortes préoccupations au sujet d'une proposition de décision présentée au conseil d'administration sur des questions liées au règlement délégué (UE) 2019/715, qui porte règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom, ainsi qu'au statut des fonctionnaires et au régime applicable aux autres agents, le conseil d'administration devrait reporter l'adoption de la décision concernée. Puis, dans un délai de quinze jours, le conseil d'administration devrait alors réexaminer la décision, l'adoption étant conditionnée à majorité des deux tiers, incluant les représentants de la Commission, ou une majorité des quatre cinquièmes des représentants des États membres (article 74) ;
· la mise en place d'un conseil exécutif pour préparer les décisions du conseil d'administration (article 75).
· la désignation du directeur exécutif d'Europol, non plus par le Conseil de l'Union européenne, mais par le conseil d'administration de l'agence sur la base d'une liste de candidats établie par la Commission (article 76).
Ces évolutions ne résultent ni d'une demande de l'agence Europol ni du groupe de contrôle parlementaire conjoint (GCPC). Car, en l'état des traités, Europol est une agence d'appui et de renfort des services de police des États membres (article 88 du TFUE). Elle n'a pas d'autre raison d'être. Ces services sont les interlocuteurs du quotidien de l'agence. Et ses priorités opérationnelles sont définies sur la base des retours d'expérience et des demandes de ces services au sein de la stratégie EMPACT.
Il est donc non seulement légitime mais également nécessaire qu'Europol ait un lien « structurel » avec ces services et les États membres.
En revanche, la Commission européenne n'a, aux termes des traités, aucun rôle opérationnel en matière de police et de sécurité intérieure.
Il faut signaler que le Bundesrat allemand, dans une décision rendue le 16 octobre dernier, a également exprimé ses fortes réserves sur ce projet de gouvernance.
2. L'extension des compétences d'Europol appelle trois observations
Autre point d'attention, l'extension de la compétence d'Europol appelle deux observations.
L'extension des compétences à la lutte contre les cyberattaques et les violations des mesures restrictives de l'Union européenne ne semblent pas poser problème, du fait de leur caractère transfrontalier et de leur lien avec des enquêtes pénales. Il en va de même pour les violences de genre.
En revanche, l'octroi d'une compétence par Europol en matière de lutte contre les « menaces hybrides » paraît contraire au principe de subsidiarité et doit à ce titre être exclue car une part majeure des actions de lutte contre ces menaces relève des services de renseignement et, par là même, de la sécurité nationale qui demeure de la seule responsabilité des États membres », aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE).
Le cas échéant, en cas de nécessité et, à titre de compromis, certaines infractions susceptibles de constituer de possibles « menaces hybrides », pourraient être ajoutées à la liste des infractions pénales relevant de la compétence d'Europol (annexe I).
3. De nouvelles obligations de transmissions d'informations excessives, des États membres vers Europol
Parmi les autres sujets de préoccupation, il faut mentionner les articles de la proposition qui contraindraient divers services de l'État à transmettre obligatoirement et systématiquement des informations à Europol ou à donner à cette agence, « un accès direct et immédiat » à leurs bases de données.
L'article 8, paragraphe 7, permettrait à Europol de demander aux États membres des transmettre des informations pertinentes, et, le cas échéant, des « éléments de renseignement criminel », pour faciliter les tâches opérationnelles ou d'analyse d'Europol. Les autorités des États membres devraient y répondre « dans les meilleurs délais » et motiver leur refus de ne pas apporter la contribution demandée.
Dans le même esprit, les dispositions des paragraphes 1 et 2 de l'article 9, prévoient, sur un pied d'égalité avec les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres, d'une part, un « accès direct et immédiat » d'Europol à certaines informations sensibles43(*), et, d'autre part, l'obtention rapide d'autres catégories d'informations fiscales, sociales ou douanières44(*), lorsque cela est nécessaire à l'agence pour l'accomplissement de ses missions de lutte contre la criminalité économique et financière.
Les États membres pourraient toutefois refuser ces accès dans certains cas limités45(*) ou les soumettre à une demande motivée ou à une autorisation judiciaire préalable46(*).
En outre, l'article 9, paragraphe 5, impose aux cellules de renseignement financier, comme Tracfin en France, de donner suite aux demandes dûment justifiées qui sont présentées par Europol, dans le cadre d'opérations de confiscation d'avoirs criminels47(*).
Ces articles n'apparaissent pas conformes au principe de subsidiarité pour les motifs suivants :
a) en premier lieu, ces transmissions d'informations massives et « à sens unique », des États membres vers Europol, posent à la fois une question de principe (pourquoi Europol aurait-elle besoin d'un accès direct et immédiat aux registres immobiliers, commerciaux et d'état civil ?), et constitueraient pour les services nationaux compétents une charge administrative excessive. Elles nécessiteraient des créations d'emplois ou, si elles ne sont pas possibles, une mobilisation exclusive d'effectifs supplémentaires pour accomplir ces tâches administratives. Ces transmissions s'effectueraient ainsi au détriment de la disponibilité opérationnelle, ce qui serait aberrant ;
b) l'accès direct et immédiat d'Europol aux données personnelles sensibles (registres d'état civil, registres immobiliers nationaux, registres de commerce...) des bureaux nationaux de recouvrement des avoirs serait de surcroît contraire aux exigences et principes constitutionnels de notre pays. En effet, l'agence Europol qui est une agence de soutien aux services de police des États membres ne peut être assimilée à un tel bureau. En outre, les justifications pour un tel accès manquent, tout comme les garanties appropriées pour assurer la protection des données de nos concitoyens. Certes, les États membres pourraient exiger une demande motivée et refuser cet accès dans un certain nombre de cas limités48(*), mais en réalité, pour se conformer aux exigences précitées, le caractère direct et immédiat de l'accès envisagé semble devoir être supprimé ;
c) de plus, ces articles semblent inverser les relations entre les États membres et Europol qui sont inscrites dans les traités. En effet, d'une agence d'appui et de renfort aux États membres, Europol, deviendrait, dans les dispositions précitées, une agence en « surplomb » de ceux-ci, avec la possibilité de leur demander des informations, de les relancer, de les contraindre à motiver leur refus, etc. ;
d) les articles 8 et 9 tentent d'intégrer Europol, et par là-même la Commission européenne du fait des changements de gouvernance précités, dans des échanges d'informations comprenant des éléments de « renseignement ». Une telle insertion ne serait pas conforme aux traités, d'une part, parce qu'Europol n'est pas un service de renseignement et, d'autre part, parce que ces derniers relèvent exclusivement de la sécurité nationale et disposent de leur propre circuit d'échanges d'informations au niveau européen.
4. En contravention avec les traités, un nouveau pouvoir d'injonction aux États membres qui semble faire d'Europol le « superviseur » des services nationaux
D'autres dispositions de la proposition de règlement apparaissent contraires au principe de subsidiarité car, elles aussi, inversent les relations prévues entre les États membres et l'agence Europol et constitueraient des charges administratives disproportionnées. Sur ce point, il faut mentionner les dispositions :
· de l'article 9, paragraphe 3, qui autorisent Europol, lorsque l'agence « estime qu'il existe un risque imminent de disparition des biens dépistés et identifiés » à la suite des activités de lutte contre la criminalité économique et financière, à demander aux autorités compétentes des États membres de prendre des « mesures immédiates » de gel de ces biens, sauf si, dans un délai de 24 heures, cette autorité prouvait qu'une telle mesure serait contraire aux intérêts essentiels de l'État membre concerné en matière de sécurité ;
· de l'article 11, qui lui permettent d'enjoindre à un État membre d'ouvrir une enquête pénale, sauf réponse négative motivée apportée par ce dernier dans le délai d'un mois ;
· de l'article 24, qui imposent aux États membres de doter les pôles opérationnels et spécialisés d'Europol en experts, alors même que ces derniers sont déjà parfois insuffisants pour répondre aux priorités nationales en matière de sécurité (numérique et IA ; lutte anti-terroriste...).
Ces dispositions ont également été critiquées par le Bundesrat allemand dans sa décision précitée du 16 octobre 2026.
5. L'insertion obligatoire de « bureaux d'appui Europol » au sein des unités nationales de l'agence ne semble pas compatible avec le principe de subsidiarité
L'article 26 de la proposition de règlement prévoit l'insertion obligatoire de « bureaux d'appui Europol », composés d'agents d'Europol ayant déjà travaillé dans les services compétents des États membres, au sein des unités nationales Europol, qui sont les bureaux de liaison des États membres auprès de l'agence, dans les capitales.
Officiellement, cette proposition vise à s'assurer que les États membres prennent les mesures appropriées pour bénéficier d'un soutien efficace d'Europol. En réalité, alors qu'Europol fonctionne de manière satisfaisante avec ces unités nationales, une telle insertion donnerait un « signal politique » très négatif. Elle témoignerait en effet, d'une part, d'une volonté de contrôle, par l'agence, de l'activité des unités nationales, dont une part de l'activité relève pourtant de la sécurité nationale, et, d'autre part, d'une défiance des institutions de l'Union européenne à l'égard des actions de coopération des services de police des États membres.
Le Sénat tchèque, dans un avis politique du 21 octobre 2026, a dénoncé la contrariété de cette disposition au principe de subsidiarité.
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La commission des affaires européennes du Sénat a, en conséquence, adopté la proposition de résolution européenne portant avis motivé suivante :
* 43 Registres immobiliers nationaux ; registres nationaux de citoyenneté et de population ; registres nationaux de véhicules à moteur ; registres de commerce ; registres nationaux des bénéficiaires effectifs ; registres centralisés des comptes bancaires (article 6, paragraphe 2, de la directive (UE) 2024/1260 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation des avoirs).
* 44 Données fiscales ; données nationales de sécurité sociale ; informations pertinentes sur les enquêtes pénales ; hypothèques et prêts ; informations sur la monnaie, les opérations de change, les titres, les données douanières, les états financiers annuels des entreprises, les virements électroniques et les cryptoactifs (article 6, paragraphe 3, de la directive (UE) 2024/1260 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation des avoirs).
* 45 Mise en danger d'une enquête en cours ; atteinte disproportionnée par rapport aux intérêts légitimes d'une personne ; les informations concernées ont été transférées par un État membre ou un pays tiers et il n'est pas possible d'obtenir son consentement (mise en pratique du principe de propriété des données
* 46 Ces conditions sont fixées par référence aux articles 5 et 6 de la directive (UE) 2024/1260 précitée.
* 47 Conformément à l'article 12 de la directive (UE) 2024/1260 précitée.
* 48 Si cet accès compromet le bon déroulement d'une enquête en cours, s'il est clairement disproportionné par rapport aux intérêts légitimes d'une personne physique ou morale au regard des finalités pour lesquelles l'accès a été demandé, ou s'il comporte des informations fournies par un autre État membre ou un pays tiers et qu'il n'est pas possible d'obtenir leur consentement en vue d'une transmission ultérieure de ces informations (article 6 de la directive (UE) 2024/1260 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs.