N° 153
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 novembre 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
européennes (1) sur la conformité
au principe de
subsidiarité de la
proposition de
règlement
sur le
logement abordable,
Par Mme Brigitte DEVÉSA et M. Ahmed LAOUEDJ,
Sénatrice et Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Ronan Le Gleut, président ; M. Stéphane Sautarel, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Michaël Weber, Pierre Ouzoulias, Ahmed Laouedj, Rodolphe Alexandre, Thomas Dossus, Marc Laménie, Mmes Sylvie Josserand, Valérie Boyer, M. Cyril Pellevat, Mme Karine Daniel, vice-présidents ; Mme Catherine Belrhiti, MM. Pierre Cuypers, Daniel Gremillet, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, Guy Benarroche, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, M. François Bonneau, Mme Manon Bouquin, MM. Alain Cadec, Rémi Cardon, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, M. Christophe Chaillou, Mme Brigitte Devésa, MM. Bertrand Dupont, Fabien Genet, Mme Annick Girardin, MM. Loïc Hervé, Jean Hingray, Jean-François Husson, Mmes Christine Lavarde, Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Ryan Persaud, Mmes Pernelle Richardot, Elsa Schalck.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Dans le contexte de crise du logement affectant l'ensemble des États membres de l'Union européenne, la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, a fait du logement un sujet de préoccupation majeur de l'Union européenne (UE), sans que cela soit pour autant une compétence de celle-ci.
Entre 2013 et 2024, les prix des logements ont augmenté de plus de 60 % dans l'Union européenne, plus vite que les revenus des ménages, tandis que les loyers moyens ont augmenté d'environ 20 %. Les permis de construire résidentiels ont baissé de 22 % depuis 2021, et environ 20 % des logements sont inoccupés.
Le 16 décembre 2025, la Commission européenne avait ainsi publié un plan européen pour des logements abordables, annonçant des initiatives à venir en la matière. En réponse à ce plan, Mme Amel Gaquerre, M. Ahmed Laouedj et Mme Sophie Primas avaient déposé, le 24 février 2026, une proposition de résolution européenne1(*), examinée par la commission des affaires européennes puis devenue résolution du Sénat le 4 mai 20262(*).
Si cette résolution saluait la prise en compte de cette crise du logement à l'échelon européen, elle appelait à la vigilance quant au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité s'agissant des initiatives européennes à venir en la matière.
La présente proposition de résolution européenne témoigne ainsi de cette vigilance, estimant que la proposition de règlement sur le logement abordable3(*), publié le 9 septembre 2026 par la Commission européenne, ne respecte pas les principes de subsidiarité et proportionnalité affirmés par l'article 5 du Traité sur l'Union européenne (TUE) et le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité sur TUE et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
Cette proposition de règlement sur le logement abordable vise à établir une approche commune européenne pour réguler l'établissement de locations de courte durée ou de résidences secondaires, afin de préserver l'accessibilité financière et la disponibilité des logements au sein de l'Union européenne.
La proposition de règlement propose ainsi une définition des zones qui peuvent être considérées comme tendues en matière de logement, dans lesquelles les États membres pourraient prendre des mesures restrictives à l'égard des locations de courte durée ou de résidences secondaires.
La progression des locations de courte durée, de l'ordre de 93 % entre 2018 et 2024, a conduit à faire de ce marché une activité commerciale d'ampleur au sein de l'Union européenne, les logements concernés par ce type d'activité pouvant représenter jusqu'à 20 % du parc de logements, voire plus dans certaines zones touristiques.
Si l'intention de cette proposition de règlement de réguler le marché de la location courte durée est louable, ce texte suscite plusieurs interrogations quant à sa conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Cette proposition de règlement conduit, en effet, à imposer une harmonisation des conditions d'intervention des États membres, limitant ainsi grandement leurs capacités d'action, voire remettant en cause les cadres réglementaires nationaux, alors que la politique du logement constitue une compétence nationale.
La commission des affaires européennes considère ainsi que cette proposition de règlement ne respecte pas les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
I. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT EMPIÈTE SUR LES COMPÉTENCES DES ÉTATS MEMBRES S'AGISSANT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT, QUI EST UNE COMPÉTENCE NATIONALE
Si la crise du logement, affectant tous les États membres de l'Union européenne, peut justifier une intervention de l'Union européenne en la matière, celle-ci doit respecter les principes de subsidiarité et proportionnalité, conformément à l'article 5 du traité de l'Union européenne (TUE).
C'était en substance le message contenu dans la résolution du Sénat n° 100, en date du 4 mai 2026, adoptée à l'initiative de Mme Amel Gaquerre, M. Ahmed Laouedj et Mme Sophie Primas.
Le chemin est certes étroit, mais il s'agit là de la garantie du respect des traités, d'autant que la France dispose, en matière de logement, d'une politique structurée et avancée qui fait - à certains égards - figure de modèle en Europe.
Or, cette proposition de règlement sur le logement abordable - qui vise à établir un cadre européen harmonisé s'agissant des mesures prises par les États membres pour réglementer les locations courte durée et les résidences secondaires - ne semble pas se conformer aux principes précités de subsidiarité et de proportionnalité. La base juridique choisie apparaît ainsi contestable.
A. AU VU DE LA CRISE DU LOGEMENT AFFECTANT TOUS LES ÉTATS MEMBRES, UNE ACTION DE L'UNION EUROPÉENNE PEUT APPARAÎTRE PERTINENTE DANS LES LIMITES DU RESPECT DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ
Dans sa résolution européenne n° 100 (2025-2026) précédemment citée, le Sénat avait alerté sur le fait que les futures initiatives en matière de logement puissent ne pas respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité (cf. encadré infra).
Le Sénat avait déjà alerté sur un risque en matière de subsidiarité, dans sa résolution européenne n° 1004(*) (2025-2026)
Dans cette résolution, le Sénat saluait « la prise en compte par l'Union européenne des enjeux relatifs au logement, par le biais notamment du Plan européen pour les logements abordables et de la stratégie européenne pour la construction de logements, les actions en la matière pouvant avoir des conséquences très concrètes sur la qualité de vie des citoyens européens ». Il affirmait « toutefois que l'action de l'Union européenne [devait] venir en soutien des États membres, sans imposer de nouvelles règles contraignantes et uniformes, les problématiques des États membres étant diverses en matière de logement et la dimension locale, très prégnante ».
Le Sénat indiquait également, dans cette résolution, partager « l'analyse de la Commission européenne selon laquelle le marché de la location de courte durée doit être encadré, eu égard à ses conséquences sur le marché du logement », mais rappelait que « la France [avait] adopté des mesures à cette fin », soulignant « l'extrême vigilance du Sénat quant au respect du principe de subsidiarité » et affirmant « que le futur acte législatif annoncé par la Commission européenne ne devra pas entraver la mise en oeuvre des politiques nationales et locales, notamment celles développées en France depuis plusieurs années. ».
L'encadrement des locations de courte durée et des résidences secondaires est un sujet crucial pour lutter contre cette crise du logement.
Si les offres de logement sur les plateformes de location de courte durée ne représentent, à l'échelle de l'Union européenne, que 1,2 % de l'offre de logement globale, cette part peut monter à 20 %, voire plus dans certaines villes touristiques.
Ainsi, dans le centre de Madrid, la part des locations de courte durée représente 40 % du parc locatif de longue durée. À Paris, une étude récente montre que le taux d'annonces de logements disponibles rapporté au total des logements est de 3,5 %, mais peut aller jusqu'à 20 % dans certains quartiers touristiques (Opéra, Champs-Élysées, Notre-Dame)5(*). Dans certaines villes, comme à Biarritz, la part des résidences secondaires s'élève à 40 % du parc immobilier total de la commune6(*).
Toutefois, cette nécessité d'intervenir pour réguler ce marché de la location de courte durée ou des résidences secondaires, ne justifie pas une intervention de l'Union européenne, qui outrepasserait la répartition des compétences telle que garantie par les traités, ce qui semble être le cas en l'espèce (cf. infra).
* 1 Proposition de résolution n° 431 (2025-2026) de Mme Amel GACQUERRE, M. Ahmed LAOUEDJ et Mme Sophie PRIMAS, déposée au Sénat le 24 février 2026 n° 431 (2025-2026).
* 2 Résolution n° 100 (2025-2026), devenue résolution du Sénat le 4 mai 2026.
* 3 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de mesures dans les États membres afin de préserver l'accessibilité financière et la disponibilité du logement, dit règlement sur le logement abordable (COM (2026) 599 final.)
* 4 Résolution n° 100 (2025-2026), devenue résolution du Sénat le 4 mai 2026.
* 5Étude de l'Atelier parisien d'urbanisme (Apur), « Locations meublées touristiques à Paris en 2025 », janvier 2026. Cette étude note également qu'avec les Jeux olympiques, le nombre d'annonces de locations Airbnb à Paris avait explosé : en août 2024, on comptait près de 98 000 annonces, ce qui faisait de la capitale française la première métropole au monde en termes de logements Airbnb. Depuis, leur nombre a décru : il était, en octobre 2025, de 82 000 dont 48 000 concernent des logements entiers disponibles.
* 6 Source INSEE.