B. ...QUI POURRAIT LIMITER GRANDEMENT LA CAPACITÉ D'ACTION DES ÉTATS MEMBRES ET REMETTRE EN CAUSE LES RÉGLEMENTATIONS NATIONALES
La méthode d'évaluation des zones tendues telle que décrite précédemment impose ainsi de lourdes contraintes aux États membres, limitant grandement leur capacité d'action en matière de politique de logement, et risquant de remettre en cause les législations et réglementations nationales en vigueur, notamment en France.
D'une manière plus générale, l'équilibre d'ensemble du texte lui-même interroge puisque de nombreuses restrictions sont imposées aux autorités qui veulent réglementer le marché de la location courte durée mais rien n'est imposé aux plateformes de location.
1. La définition européenne de la zone tendue est très contraignante...
La proposition de règlement contient une définition très précise des zones tendues en matière de logement, basée sur des critères prédéfinis, eux-mêmes reposant sur des seuils et données fournis par la Commission européenne.
Parmi ces critères, la règle du rapport prix/revenu apparaît contestable puisqu'elle ne permet pas de rendre compte de la complexité et de la diversité des marchés locaux du logement. Par ailleurs, la Commission européenne n'a pas fourni de justifications claires pour l'établissement des seuils de huit et dix années. Même en dessous du seuil de huit années, les autorités locales et nationales pourraient avoir un besoin légitime d'agir, en fonction des spécificités de leur territoire.
Par ailleurs, les données fournies par la Commission européenne pour calculer ce rapport prix/revenu posent question. Pour le moment, ces données - regroupées dans la base Mapadomo - ne sont pas disponibles mais elles pourraient l'être à un niveau de nomenclature des unités territoriales statistiques NUTS21(*) 3 (qui correspond aux départements français), et éventuellement au niveau des unités administratives locales (UAL), correspondant aux communes.
De nombreux États membres, dont la France, ont indiqué à la Commission européenne la nécessité de disposer de données au niveau des communes. Imposer une analyse à l'échelle d'un département entier masquerait la diversité des situations locales. Un département rural peut ainsi voir coexister des villes touristiques avec un fort taux de résidences secondaires ou de meublés de tourisme, et des communes rurales avec, au contraire, un excédent de logements.
Par ailleurs, l'article 12 de la proposition de règlement prévoit que les mesures adoptées par les autorités nationales et locales ne doivent pas excéder une durée de cinq ans, bien qu'elles puissent faire l'objet d'une prorogation, sous couvert d'un réexamen selon les critères précédemment énoncés. Instaurer une durée maximale pour de telles mesures ne semble pas approprié, étant entendu que la durée de cinq ans est trop courte.
En outre, la proposition de règlement prévoit, à l'article 6, paragraphe 5, que la Commission européenne est « habilitée à adopter des actes délégués » pour modifier les seuils des critères définissant la zone tendue, ainsi que l'annexe du présent règlement concernant « les données, les seuils, les indicateurs et la méthode de calcul utilisés, lorsque des évolutions objectives, démontrées par des données statistiques pertinentes ou d'autres éléments de preuve fiables, rendent ces modifications nécessaires pour garantir une mesure précise des pressions sur l'accessibilité financière des logements ».
Cette habilitation soulève une difficulté, dans la mesure où les éléments couverts par ces actes délégués sont déterminants pour l'évaluation des zones tendues. Or, l'article 290 du TFUE autorise seulement la Commission européenne à prendre des actes délégués « qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif ». Cette proposition d'habilitation est d'autant plus regrettable que les actes délégués ne sont pas aujourd'hui transmis aux Parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité, alors qu'ils constituent des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle, rendant partiel le contrôle de subsidiarité exercé par les Parlements nationaux.
2. ...pouvant conduire à une modification des zones tendues existantes, voire à la diminution du nombre de communes éligibles
D'après les informations communiquées par le ministère du logement aux rapporteurs, l'impact réel de cette nouvelle définition européenne de la zone tendue sur notre réglementation est encore difficile à mesurer précisément. En effet, les autorités françaises ne disposent pas encore de tous les éléments de la part de la Commission européenne22(*) permettant de réaliser des projections, et de savoir combien de communes françaises seraient potentiellement couvertes par ces zones tendues européennes.
Selon la Commission, ces zones tendues couvriraient cependant plus de 40 % de la population de l'Union européenne, ce qui est un ordre de grandeur comparable au zonage de tension utilisé en France.
Toutefois, selon le ministère du logement, ce zonage européen constituerait un changement de méthodologie important et, même si les ordres de grandeur restaient les mêmes, il n'est pas garanti qu'il n'y ait pas de nombreuses communes entrantes ou sortantes. Le zonage français s'appuie sur de nombreux critères, parmi lesquels certes le ratio prix-revenu, mais également le niveau des loyers, la demande de logement social non satisfaite, ou encore le taux de résidences secondaires (cf. encadré infra).
Le règlement sur les zones tendues en France concernant les meublés de tourisme
Pour l'application de la réglementation sur les meublés de tourisme, les zones tendues sont celles où s'applique la taxe sur les logements vacants (TLV), et qui sont listées en annexe du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts.
Récemment, le décret du 25 août 2023 a élargi le périmètre des zones tendues pour inclure les communes « tendues et touristiques », dans l'objectif de répondre aux problématiques soulevées par le phénomène d'attrition des résidences permanentes dans les zones touristiques. En mai 2024, 3 697 communes étaient ainsi couvertes, contre 1 140 dans le zonage en vigueur jusqu'en août 2023.
Source : site du ministère du logement
Ainsi, selon l'article 232 du code général des impôts, « la taxe annuelle sur les logements vacants » est applicable :
1° Dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social ;
2° Dans les communes ne respectant pas les conditions prévues au 1° du présent I où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou la proportion élevée de logements affectés à l'habitation autres que ceux affectés à l'habitation principale par rapport au nombre total de logements ».
Il convient de noter que la loi de finances pour 202623(*) prévoit, à partir du 1er janvier 2027, la fusion de la taxe sur les logements vacants (TLV) et de la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV), qui est perçue par les communes et les intercommunalités qui ne sont pas situés en zone tendue en une taxe unique : la taxe sur la vacance des locaux d'habitation (TVLH).
Cette réforme conserve toutefois des modalités d'application différenciées selon que les communes sont situées en zone tendue ou non tendue. La définition de la zone tendue reste la même. La liste des communes situées en zone tendues est précisée par le décret n° 2026-831 du 25 août 2026 relatif au champ d'application de la taxe sur la vacance des locaux d'habitation prévue par l'article 1406 bis du code général des impôts.
Plus largement, cette définition stricte de la zone tendue européenne priverait les États membres de pouvoir réglementer de manière préventive, sans attendre que les problèmes ne soient visibles sur les trois années précédentes. Par ailleurs, seuls les objectifs d'accessibilité financière et de disponibilité des logements pourraient, selon le texte de la proposition de règlement, justifier des mesures restrictives de la part des autorités nationales. Or, certains dispositifs nationaux comme la réglementation sur le changement d'usage peuvent répondre à plusieurs objectifs.
En outre, l'article 14 de la proposition de règlement suscite plusieurs interrogations. Il introduit une clause de sauvegarde des mesures existantes qui est insuffisante et crée de l'insécurité juridique. Cet article prévoit en effet que le présent règlement ne s'applique pas aux mesures adoptées avant l'entrée en vigueur du texte mais précise « qu'une autorité compétente peut réexaminer ces mesures conformément au présent règlement ».
3. Cette proposition de règlement empêcherait également les États membres de prendre des mesures de régulation en dehors des zones tendues et concernant les locations des résidences principales, remettant en cause notre réglementation nationale
Cette proposition de règlement interdirait aux États membres de réglementer les locations de courte durée en dehors des zones tendues, alors que c'est le cas en France, notamment par le biais de la procédure de changement d'usage. En effet, depuis novembre 2024, la procédure de changement d'usage peut être mise en oeuvre par toute commune qui le souhaite, sur délibération24(*). Dans les communes autres que celles connaissant une tension particulière sur le marché du logement25(*), cette délibération doit cependant être « motivée par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant ».
En outre, cette proposition de règlement limiterait aussi grandement la capacité d'action des États membres à réglementer les locations des résidences principales, qui sont exclues de son champ d'application. Il s'agit pourtant d'un outil essentiel pour lutter contre la pénurie de logements, utilisé notamment par la France. En effet, notre cadre juridique prévoit, s'agissant des résidences principales, une durée maximale de location à 120 jours par an. La loi « Le Meur-Echaniz » précité a même abaissé ce seuil à 90 jours pour les communes qui le souhaitent, sur délibération motivée du conseil municipal.
4. Ces nouvelles obligations pour justifier les mesures restrictives constitueraient des charges administratives très lourdes pour les autorités nationales et surtout locales
La proposition de règlement engendrerait une charge administrative très lourde pour les autorités nationales et surtout locales, qui sont souvent en première ligne dans la politique du logement, comme c'est le cas en France.
Cet accroissement de la charge administrative fait redouter que certaines communes cessent de prendre des mesures de régulation, en raison de la complexité des procédures. Ce risque est d'autant plus prégnant que les villes concernées peuvent être des villes touristiques de petite taille, non outillées pour répondre à des exigences administratives trop importantes.
Par ailleurs, l'existence de ces nouvelles obligations, notamment statistiques, pourrait conduire à un contentieux accru, en offrant aux plateformes de nouveaux motifs pour contester les mesures mises en oeuvre.
Cette proposition de règlement apparaît donc contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
*
La commission des affaires européennes du Sénat a, en conséquence, adopté la proposition de résolution européenne portant avis motivé suivante :
* 21 Nomenclature des unités territoriales statistiques
* 22 Les données - fournies par la Commission européenne - pour réaliser l'évaluation de la zone tendue n'ont pas été transmises aux États membres, tout comme les précisions méthodologiques nécessaires au calcul du ratio prix/revenu (il convient de savoir si ce calcul se fait sur la base du revenu par personne ou par ménage).
* 23 Article 108 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026.
* 24 Article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation.
* 25 Les communes connaissant une tension particulière sont celles appliquant la taxe sur les logements vacants, mentionnées par le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts.