Sur "France Télécom face à ses défis et les réponses à préparer"

L'avenir de France Télécom: un défi national

M. Gérard Larcher, Sénateur

Rapport No 260 / 1995 - 1996 / Commission des Affaires économiques et du Plan

Table des matières

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

C'est le 8 novembre dernier que la Commission des Affaires économiques du Sénat a confié à votre rapporteur la mission d'élaborer un rapport d'information sur l'avenir de France Télécom, dont le thème directeur était " France Télécom face à ses défis et les réponses à préparer ". Il lui était ainsi demandé de donner une suite au rapport d'information sur " l'avenir du secteur des télécommunications en Europe " qu'il avait présenté et que la commission avait approuvé le 30 novembre 1993. Il s'agissait, à travers ce nouveau rapport d'information, de fournir au Sénat des éléments d'appréciation pouvant contribuer à enrichir ses réflexions sur les réformes envisagées, par le Gouvernement, dans le domaine des télécommunications.

Pour répondre au mandat qui lui était confié, votre rapporteur a réalisé un important programme d'investigations et s'est, notamment, déplacé à Bonn, à Bruxelles et aux États-Unis.

Il a souhaité rencontrer, en premier lieu, les organisations du personnel de France Télécom, dont les mandataires sont souvent venus en délégation et parfois à plusieurs reprises. En France et en Europe, il a également eu des entretiens directs avec les dirigeants de Deutsche Telekom, les responsables du ministère allemand des télécommunications, les commissaires européens en charge du dossier, MM. Van Miert et Bangemann, tous les ministres français concernés, le Président de France Télécom, le Président et le Directeur général de la Poste, les entreprises clientes ou concurrentes de France Télécom, les industriels fabriquant des équipements de télécommunications, les associations d'usagers et plusieurs experts du secteur.

Lors de son déplacement aux États-Unis, il a pu discuter avec les cadres des équipes de France Télécom installées à New-York, avec des analystes financiers, avec des dirigeants de grands opérateurs téléphoniques, avec des chercheurs, ainsi qu'avec les responsables des principaux organismes en charge du contrôle du marché des télécommunications au plan fédéral et local.

Pour comprendre, mieux encore qu'à travers ses rencontres avec les centrales syndicales, les préoccupations et les aspirations des salariés de France Télécom, il a organisé dans son département des rencontres individuelles et collectives avec un certain nombre d'entre eux pour pouvoir converser directement avec des gens qui, sans avoir de mandat représentatif, étaient représentatifs des différents métiers de l'entreprise.

Au total, à l'achèvement de son programme de travail, il aura réalisé plus de 60 auditions et réunions qui lui auront permis de rencontrer, sur le dossier qui lui a été confié, près de 200 personnes de tous horizons, dont un grand nombre de salariés et de syndicalistes ^{1( * )} .

Par ailleurs, la Commission des Affaires économiques a elle-même entendu certaines de ces personnes les 24 et 31 janvier derniers.

A l'issue de ces quatre mois de travail, votre rapporteur s'est forgé la conviction que, pour les prochaines années, France Télécom a l'impératif du changement pour principal horizon, que sa réussite est un enjeu national et que les mesures nécessaires à cette réussite sont à prendre sans tarder.

Il a soumis l'ensemble de ses conclusions à la Commission des Affaires économiques qui les a approuvées le mardi 12 mars 1996.

Ces conclusions, les analyses qui les sous-tendent et les propositions qui les accompagnent sont exposées ci-après.

TITRE I : FRANCE TÉLÉCOM : LE CHANGEMENT COMME SEUL HORIZON, UN DÉFI NATIONAL À RELEVER

France Télécom est confrontée à une pluralité de défis. Tous peuvent pourtant se résumer d'un mot : changement.

Le secteur économique dans lequel l'entreprise intervient est entré dans une ère de mutations. La rapidité des progrès techniques commence même à rendre fugace la notion d'impossibilité.

Dans les dix jours qui ont précédé la publication du présent rapport, on a annoncé qu'il était désormais possible de transmettre, en une seconde, sur une fibre optique, et sous forme de codes informatiques, l'équivalent du fonds documentaire d'une bibliothèque riche de 250.000 livres. La moitié des possessions de la bibliothèque du Sénat, l'une des plus importantes de Paris, en une seconde ! Qu'annoncera-t-on au cours des dix prochains mois ?

Qui aurait dit il y a trois ans qu'un réseau de télécommunications mondial pouvait connaître une progression quasi géométrique du nombre de ses abonnés ? Pourtant, dans la seule année 1994, le clan des " branchés " d'Internet est passé de 12,2 à 26,1 millions de membres. 13,9 millions de personnes connectées supplémentaires ; plus de 110 % d'augmentation !

Les différents marchés nationaux sont tous aspirés dans le même tourbillon international. Les opérateurs multiplient alliances et stratégies mondiales.

Les frontières économiques établies deviennent vaporeuses. Les métiers hier distincts de l'audiovisuel, de l'informatique et des télécommunications tendent à se fondre dans une globalité encore informe : le " multimédia ".

Les règles de droit applicables sont en complet remodelage. Ce qui était prohibé, il y a peu, commence à être autorisé et ce qui était permis -des droits exclusifs sur le téléphone par exemple- tend à être interdit. Des cloisonnements juridiques rigoureux, tels ceux existant encore le mois dernier aux États-Unis entre marché local et marché interurbain ou entre câblo-opérateurs et compagnies téléphoniques, explosent. Qui, il y a deux mois, en France, aurait prédit que ce ne serait pas Deutsche Telekom qui serait retenu comme opérateur de télécommunications par le Bundestag ?

Dans cet environnement en voie de complète recomposition, France Télécom ne peut pas rester en retrait. Les mouvements de l'extérieur lui imposent des évolutions internes si elle veut rester " en phase " avec son milieu naturel.

Cette adaptation n'est pas nécessairement aisée. L'entreprise a hérité de son riche passé d'immenses atouts mais aussi de lourds handicaps. Néanmoins, elle n'a pas le droit à l'inertie. Dans cette affaire, elle engage au-delà d'elle-même et de la communauté humaine qui l'anime. Elle met en jeu le destin du pays qui l'a porté au premier plan et qui a besoin d'elle pour acquérir des positions fortes dans le monde de demain.

C'est donc non seulement pour elle-même mais aussi pour la Nation que France Télécom doit relever les défis que lui lance l'avenir.

CHAPITRE I - FRANCE TÉLÉCOM EST UNE ENTREPRISE STRATÉGIQUE POUR LA FRANCE: SON AVENIR EST UN ENJEU NATIONAL

Si d'aucuns doutaient de l'assertion qui précède, le seul bilan des acquis de notre opérateur de télécommunications et des perspectives qui lui sont ouvertes suffirait à étouffer leur scepticisme.

FRANCE TÉLÉCOM EST AUJOURD'HUI L'UNE DES PLUS GRANDES ENTREPRISES FRANÇAISES

UN GÉANT NATIONAL

Par les résultats

Mieux qu'un long exposé, le rappel lapidaire de quelques chiffres permet de prendre conscience de la force des positions qu'occupe France Télécom dans notre économie.

En 1994, en France, l'entreprise téléphonique est ^{2( * )} :

celle qui a réalisé le plus gros bénéfice (9,2 milliards de francs), devançant largement les banques, tels le Crédit agricole (2e ; 5,8 milliards) ou la Caisse des dépôts (3e ; 4 milliards), les industriels comme LVMH (5e) ou Alcatel (8e ; 3,6 milliards), les pétroliers (Total, 10e ; 3,3 milliards), les assureurs (Axa, 15e ; 2,2 milliards) et les distributeurs (Carrefour, 18e ; 2,1 milliards) ;

le plus gros investisseur (35,8 milliards de francs) devant EDF, la SNCF et la Générale des Eaux (14,9 milliards de francs) ;

la deuxième entreprise de services avec 130 milliards de francs de chiffre d'affaires, derrière EDF mais devant la Poste et la SNCF.

le cinquième employeur (150.000 salariés en effectifs permanents), la Poste (près de 300.000), la SNCF, la Générale des Eaux (215.000) et Alcatel Alsthom (197.000) se classant avant.

Ce poids, propre à l'entreprise France Télécom stricto sensu, ne reflète qu'une partie de sa puissance. Elle est, en effet, à la tête d'un groupe totalisant quelque 150 filiales, qui ajoutent 20 milliards de francs de chiffre d'affaires à celui issu du téléphone et environ 17.000 salariés aux effectifs de la maison mère.

Par l'étendue des activités

Une large diversification autour du métier de base

France Télécom a cessé depuis longtemps de cantonner ses activités au seul téléphone. Elle pilote, au travers de ses filiales, toute une gamme de services périphériques à son coeur de métier.

A ce titre, la compagnie générale des communications (Cogecom), la holding ^{3( * )} qui rassemble l'ensemble des filiales et gère les participations du groupe dans une cinquantaine d'autres sociétés, est organisée en quatre grands pôles d'activité : réseaux, mobiles et terminaux, logiciels et services audiovisuels.

Au premier rang du pôle réseaux , on trouve des entreprises de renom sur la scène nationale et internationale : Transpac et FCR.

Transpac exploite le réseau français de transmission de données par paquets. C'est le réseau public de transmission de données le plus important dans le monde. Il compte plus de 100.000 abonnés en France et s'étend dans plusieurs pays d'Europe. Transpac propose également des services à valeur ajoutée : administration de réseaux, sécurisation des données, messagerie professionnelle, échange de documents informatisés...

FCR commercialise les liaisons spécialisées internationales, l'épine dorsale des grands réseaux mondiaux d'entreprises. A travers ses partenariats, FCR est le représentant de France Télécom dans la gestion des réseaux publics étrangers. A la tête d'une flotte de navires câbliers, cette filiale est également spécialisée dans l'ingénierie financière et technique des systèmes de câbles sous-marins.

Le pôle mobile est un domaine où le groupe a incontestablement pris du retard par rapport à ses homologues étrangers.

Il commence néanmoins à décliner une palette de prestations très complète dans la téléphonie mobile (Radiocom 2000, le radiotéléphone analogique, Bi-Bop, le téléphone de poche, Itinéris, le radiotéléphone numérique à la norme européenne GSM), mais aussi en matière de radiomessagerie (Alphapage, Eurosignal et Opérator).

Operator est commercialisé par TDF-RS, filiale à 100 % de Télédiffusion de France (TDF). France Télécom Mobiles Radiomessagerie propose pour sa part Alphapage, à vocation essentiellement urbaine, et Eurosignal, service " bip " couvrant la France, l'Allemagne et la Suisse.

En matière de terminaux , EGT fournit une large gamme d'équipements commercialisés sous le nom de France Télécom Équipements : radiotéléphones, télécopieurs, téléphones, récepteurs de radiomessagerie. France Télécom Logiciels et Systèmes (FTLIS) regroupe les activités logiciels et services à valeur ajoutée de Cogecom.

FTLIS comprend notamment les sociétés Télésystèmes, Diagram (ex-SCBF) et leurs filiales respectives, ainsi que des participations dans le domaine des logiciels (Sema, IBSI...) et des services à valeur ajoutée, notamment à travers Eucom. Ces prises de participations, majoritaires et minoritaires, permettent à France Télécom d'être un intervenant majeur dans le secteur français de l'informatique. Télésystèmes (administration de réseaux...) et Diagram (banques, finances...) comptent notamment parmi les plus importantes sociétés françaises de services et d'ingénierie en informatique.

Trois filiales sont tout particulièrement présentes dans le domaine de l'image : Télédiffusion de France (TDF), VTCOM et France Télécom Câble.

" Dialogues ", la revue interne du groupe France Télécom, dans le numéro intitulé " Portrait de groupe " en faisait la présentation suivante :

" TDF maîtrise l'ensemble de la chaîne de diffusion des images, du son et des données, de la conception à l'exploitation. A ce titre, elle commercialise des réseaux de radiodiffusion et de télédiffusion en France métropolitaine et dans les DOM-TOM.

VTCOM se situe sur le marché des services à valeur ajoutée de l'audiovisuel, au carrefour des télécommunications et de l'image. Elle intervient dans l'élaboration des images analogiques, numériques et dans le domaine de la Télévision Haute-Définition (TVHD). Son offre commerciale dans ce domaine concerne l'ensemble des prestations liées à la TVHD : prises de vue, montage, réception, transmission...

France Télécom Câble a été créée en 1992 à la suite de prises de participations majoritaires dans le capital de diverses sociétés commerciales d'exploitation. Ces sociétés exploitent une douzaine de réseaux câblés de télévision. FT Câble place France Télécom au quatrième rang des câblo-opérateurs français ".

Pour l'exercice 1994, le chiffre d'affaires consolidé des filiales était de 20,2 milliards de francs. Par grands domaines d'activité, ce chiffre d'affaires se décomposait comme suit :

	Chiffre d'affaires 1994	% du CA
Activités des réseaux	9.282 MF	46 %
Audiovisuel et multimédia	4.496 MF	22 %
Mobiles et terminaux	3.859 MF	19 %
Logiciels et services	2.602 MF	13 %

En 1994, le résultat net consolidé -part du groupe- de la Cogecom s'est élevé à 210 millions de francs.

Des participations financières très hétérogènes

France Télécom utilise certaines de ses filiales détenues à 100 % -telles France Télécom Financière Internationale- pour prendre des participations dans le capital de certains de ses partenaires étrangers.

Ainsi, à la fin de 1990, elle a été amenée à prendre une participation de 5 %, pour un montant de plus de 2 milliards de francs, dans l'opérateur de télécommunications mexicain Telmex, à la suite de la privatisation de ce dernier.

Cependant, de la date de sa transformation en exploitant autonome à début 1993, elle a aussi été conduite à s'engager, à l'instigation du Gouvernement, dans le capital de sociétés ayant peu, voire rien à voir avec sa logique d'activités. En deux ans, elle a investi quelque 2 milliards de francs dans des entreprises publiques des secteurs de l'assurance, de la banque et de l'électronique (Bull, Thomson).

Rien qu'au début de 1993, elle a soutenu 3 opérations de ce type. Elle a pris une participation dans les groupes publics d'assurances AGF (2,5 %, pour un montant de 754 millions de francs) et UAP (0,5 %, pour un montant de 292 millions de francs). Il lui a également été demandé d'acheter à l'État des titres THOMSON SA pour un montant de 379 millions de francs. Via deux holdings créées avec CEA-Industries et THOMSON-CSF, France Télécom s'est enfin vu instiguée de participer, à hauteur de 11,7 %, au capital du fabricant franco-italien de semi-conducteurs SGS-THOMSON (346 millions de francs).

Il serait pour le moins audacieux de prétendre que ce rôle de " factotum " d'une politique industrielle défaillante lui ait permis de développer ses compétences. Ceci doit être gardé en mémoire lorsqu'il s'agira d'examiner les moyens de préparer l'avenir, afin d'éviter toute reproduction de tels errements.

Il n'en reste pas moins vrai que l'intégration du groupe constitué par France Télécom et ses filiales tend à s'accentuer. Depuis l'an dernier Cogecom a cessé de produire un rapport financier spécifique et France Télécom publie des comptes consolidés incluant ceux de Cogecom.

UN GRAND MONDIAL

Par sa taille

France Télécom est le quatrième opérateur mondial par le chiffre d'affaires réalisé dans le secteur des télécommunications (25,6 milliards de dollars en 1994). Elle se classe derrière le japonais NTT (71,1 milliards de dollars), l'américain ATT (50,1 milliards de dollars) et Deutsche Telekom (37,3 milliards de dollars), mais devance le britannique BT (21,6 milliards) et Telecom Italia (18 milliards).

France Télécom est également le quatrième opérateur mondial en termes de trafic international (2,5 milliards de minutes en 1994).

L'opérateur assure sa présence à l'étranger à travers un réseau de bureaux auquel s'ajoutent des représentations commerciales.

Il a des bureaux permanents dans les pays suivants : États-Unis -où, à New York, votre rapporteur a pu apprécier la grande compétence des équipes de France Télécom North America-, Argentine, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie, Belgique, Suède, Hongrie, République Tchèque, Pologne, Russie, Inde, Chine, Japon, Indonésie. Des représentations commerciales existent à Honk-Hong, Singapour, aux Pays-Bas et au Brésil. Certains bureaux disposent d'équipes commerciales en charge de la promotion des produits et services internationaux du groupe.

Par ses participations à l'étranger

Dans la droite ligne de l'un des objectifs stratégiques de son contrat de plan, France Télécom tend à s'appuyer sur ses compétences et ses points forts pour se développer à l'étranger. C'est ainsi que le groupe tend à prendre des participations dans les sociétés téléphoniques de pays à fort potentiel et à y exporter son savoir-faire dans plusieurs domaines : la modernisation des réseaux de base, les mobiles, l'ingénierie et l'expertise technique.

Depuis 1990, année de sa transformation en opérateur autonome, l'entreprise a engagé une politique très active d'investissements à l'étranger.

D'une manière générale le groupe oriente ces investissements vers :

- la zone Asie-Pacifique, qui est en fort développement ;

- l'Amérique latine, où il détient des participations dans de grands opérateurs nationaux en Argentine (Telecom Argentina) et au Mexique (Telmex);

- l'Europe de l'Est, où il participe déjà à l'offre d'un service mobile en Pologne et en République Tchèque, ainsi qu'à des opérations en Russie.

Dans les pays développés, notre exploitant public s'intéresse, en particulier, à l'ingénierie de réseaux, aux services mobiles, aux services aux entreprises et au multimédia. Il a ainsi été choisi, en février dernier, par la Suède pour moderniser, aux côtés de l'opérateur national Télia, le réseau téléphonique des administrations et collectivités locales suédoises (un contrat de 9 milliards de francs sur 5 ans, que se partageront les deux entreprises).

La présence de France Télécom à l'étranger s'appuie sur l'acquisition de droits d'exploitation, par la participation aux privatisations de réseaux téléphoniques de base et par l'obtention de licences dans le secteur des mobiles. Dans ces diverses opérations, France Télécom se présente souvent dans le cadre d'un consortium constitué avec d'autres opérateurs.

Parmi les principales réalisations de 1994 et 1995, on notera le protocole d'accord signé, dans le domaine des réseaux de base , par France Télécom, Deutsche Telekom et US West avec Rostelecom pour la construction d'un réseau longue distance en fibres optiques en Russie. Parallèlement, Westbalt Telekom, société détenue à 49 % par le groupe, a inauguré son réseau public de télécommunications dans la région de Kaliningrad (Russie). D'importants contrats ont également été signés au Vietnam, pour la construction de plusieurs centaines de milliers de lignes, et en Indonésie, pour la construction, ainsi que l'exploitation d'un réseau de 460.000 lignes. En outre, France Télécom poursuit la modernisation des réseaux de télécommunications au Mexique et dans la partie nord de l'Argentine.

Dans le domaine des mobiles , on citera la signature, en juin dernier, avec le ministère des postes et télécommunications du Liban d'un contrat de réalisation et d'exploitation d'un réseau GSM. France Télécom est également entré dans le consortium MTS titulaire d'une licence d'exploitation exclusive d'un réseau de téléphonie mobile à Moscou pour une durée de dix ans. En outre, l'offre de France Télécom Mobile International a été retenue par le Gouvernement belge pour l'exploitation du second réseau GSM (Mobistar) en Belgique (ce réseau sera opérationnel en 1996).

En matière d'ingénierie et de conseil , le groupe a poursuivi ses activités dans de nombreux pays et a notamment remporté deux contrats relatifs à l'installation de systèmes de gestion des abonnés en Afrique du Sud et en Indonésie.

A la fin de 1994, les investissements à l'étranger atteignaient un montant cumulé de 6 milliards de francs environ.

Le groupe réalise ou contrôle, en prenant en compte les parts de capital détenues, un chiffre d'affaires à l'étranger qui s'est élevé, en 1994, à environ 6,5 milliards de francs dont la plus grande partie provient de Telecom Argentina (Argentine) et de Telmex (Mexique). Il convient de préciser que les prises de participation du groupe dans certains pays contribuent à favoriser la présence d'industriels français dans ces pays, dans le domaine de la téléphonie publique par exemple.

Signalons pour mémoire que France Télécom dispose, pour ses investissements financiers à l'étranger, d'une capacité d'investissement de 20 milliards de francs programmés sur la période couverte par son deuxième contrat de plan (1995/1998), soit 15,5 % de ses investissements totaux.

Rappelons également qu'à la fin de 1995, France Télécom a créé avec le groupe informatique italien Olivetti une société commune, dont l'objectif est de devenir le principal opérateur alternatif de télécommunications en Italie.

Par ses alliances internationales

Une exigence stratégique

Un des premiers objectifs du groupe est de répondre aux besoins de ses clients ayant des activités dans plusieurs pays et de les accompagner dans leur expansion internationale. Or, il ne peut, à lui seul, leur proposer une gamme complète de services partout dans le monde, alors même que le marché des réseaux de communication interne des firmes transnationales -d'envergure encore limitée- connaît des taux de croissance annuels de 15 à 20 % qui, d'après les experts devraient se poursuivre jusqu'à la fin de la décennie. En outre, c'est sur ce marché que s'élaboreront les savoir-faire qui décideront des positions respectives dans le monde des télécommunications du début du troisième millénaire. D'où l'importance stratégique d'alliances avec des grands opérateurs étrangers pour couvrir l'ensemble de la planète.

D'ailleurs, il y a déjà plusieurs années que les plus puissantes compagnies de télécommunications de pays étrangers ont constitué des partenariats internationaux pour répondre aux besoins d'une clientèle d'entreprises multinationales. Il s'agit principalement de Concert -regroupant BT, le premier britannique, et MCI, le deuxième américain- mais aussi d'Uniworld (associant ATT et ses partenaires de World Partners -KDD, Singapore Telecom- et les européens fédérés au sein d'Unisource, à savoir le suédois Télia ainsi que les opérateurs historiques néerlandais, suisse et, récemment, espagnol). Ces deux groupes ont commencé à proposer des prestations sur le marché international en 1994.

Signalons ici que la Compagnie générale des Eaux (CGE), 2ème opérateur français de téléphonie mobile, et Unisource ont fondé, en avril 1995, une filiale commune -SIRIS- dont l'objectif est de détenir plus de 10 % du marché français des télécommunications professionnelles d'ici l'an 2000.

C'est dans ce contexte de restructuration internationale du secteur que doit se comprendre les alliances nouées entre France Télécom et Deutsche Telekom, ainsi qu'entre les deux européens et l'américain Sprint.

L'accord avec Deutsche Telekom

Après avoir été ébauchées au début de la décennie au sein de leur filiale Eunetcom détenue à parité (50-50), les bases du rapprochement de Deutsche Telekom et France Télécom ont été jetées fin 1993 au travers d'un protocole de rapprochement, qui prévoyait la constitution d'une société -dénommée Atlas- fédérant les offres de services des deux grands opérateurs en matière de transmission de données, de réseaux privés virtuels et de liaisons internationales.

L'ambition d'Atlas peut se résumer d'une formule : proposer des prestations " sans coutures " à l'échelle planétaire aux entreprises multinationales. Il s'agit d'éviter à ces entreprises d'avoir à gérer un contrat de télécommunications différent dans chaque pays où elles sont installées, ainsi que les problèmes techniques de connexion ou de compatibilité de divers réseaux de transmission de données qu'elles peuvent avoir à utiliser.

L'intérêt commercial d'une telle structure découle du fait qu'elle garantit aux entreprises multinationales une offre homogène permettant le développement de services très sophistiqués.

En décembre 1994, France Télécom et Deutsche Telekom ont conclu l'accord Atlas, sur la base du protocole signé auparavant.

Cet accord a aussitôt été notifié à la Commission européenne. Celle-ci, après presqu'une année de discussions, a en définitive autorisé la mise en oeuvre du projet, en novembre dernier, sous réserve du respect de plusieurs conditions, justifiées par le souci d'éviter que l'accord ne porte atteinte au jeu de la concurrence dans le secteur.

Atlas a commencé à proposer ses services sur le marché européen à compter du 1er janvier 1996.

Globlal one

Pour élargir l'assise territoriale de leur alliance, France Télécom et Deutsche Telekom ont signé, en juin 1994, un protocole d'accord avec le troisième opérateur nord-américain, Sprint, afin de constituer, ensemble, une filiale présente sur tous les continents : Global one.

Global One a vocation à fournir une offre globale à l'échelle mondiale. Celle-ci inclura des services de voix, de données et d'images pour les multinationales, les grands clients d'affaires et les entreprises ayant des besoins de communications internationales. Elle comportera également des services internationaux pour les particuliers, notamment dans un premier temps, dans le domaine des cartes téléphoniques pour les personnes en déplacement. Enfin, elle proposera des services d'opérateur à opérateur.

Les trois partenaires ont signé, le 22 juin 1995, un accord de partenariat sur la base du protocole de 1994.

Après de longues négociations, à la phase finale desquelles a participé votre rapporteur, cet accord a successivement reçu l'approbation de la commission américaine de surveillance des investissements étrangers, celle du département américain de la Justice et, à la fin de l'an dernier, l'autorisation décisive de la Commission fédérale des communications (FCC).

A la suite de la publication définitive de cette dernière décision, France Télécom, Deutsche Telekom et Sprint ont annoncé la naissance de la nouvelle société le 31 janvier dernier.

Simultanément, France Télécom et Deutsche Telekom ont acquis une catégorie nouvelle d'actions préférentielles de Sprint, d'une valeur totale de 3 milliards de dollars. Suite à cette opération, France Télécom et Deutsche Telekom détiennent chacun environ 7,5 % des droits de vote dans Sprint. Le solde de l'investissement de France Télécom et Deutsche Telekom dans Sprint sera réalisé après l'opération de scission (spinn-off) de Sprint Cellular Co, prévue pour le premier semestre de cette année et qui a pour objet de permettre à Sprint de s'alléger d'une partie de ses activités de téléphonie mobile peu compatibles avec ses nouvelles licences en ce domaine. France Télécom et Deutsche Telekom détiendront alors chacun environ 10 % des droits de vote dans Sprint. En fonction du cours de l'action Sprint Cellular au moment de la scission, la valeur de la transaction devrait se situer dans une fourchette de 3,5 à 3,7 milliards de dollars.

D'après ses créateurs, Global One offrira à ses clients partout dans le monde un seul point de contact vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, et devrait peser environ 25 milliards de francs d'ici à la fin du siècle.

FRANCE TÉLÉCOM EST UNE CARTE MAÎTRESSE POUR LA FRANCE

Les enjeux des télécommunications, ceux de l'économie multimédia et de l'aménagement du territoire, mais aussi l'enjeu européen de la coopération franco-allemande sont cruciaux pour notre pays. Or, sur tous ces terrains, France Télécom occupe une position centrale.

FACE AUX ENJEUX DU MARCHÉ DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Enjeux économiques

En France, on estime habituellement que le secteur des télécommunications lato sensu (services et équipements) emploie directement et indirectement environ 230.000 personnes (dont plus de 170.000 dans les services). Dans l'Union européenne ces activités procurent quelque 1,55 million d'emplois (1 million dans le tertiaire, 300.000 directement et 250.000 indirectement dans l'industrie).

L'an passé, lesdites activités ont généré un chiffre d'affaires impressionnant de 174 milliards de dollars. Grâce à une croissance de 6 % par an, le secteur devrait dépasser, rien que pour l'Europe, le chiffre des 1.000 milliards de francs en 1998, année de la libéralisation totale du téléphone.

Au plan mondial comme en Europe, dans l'ensemble de la branche, les services de télécommunications -le coeur du métier de France Télécom- assurent la plus grande part de ces résultats : pour un marché planétaire global de 545,4 milliards de dollars en 1995, ils représentent 448,4 milliards de dollars (82,3 % du total).

A eux seuls ils devraient générer plus de 3.200 milliards de francs en l'an 2000, car ils englobent les secteurs où les taux de croissance sont les plus spectaculaires. Entre 1984 et 1994, plus de 250 millions de lignes téléphoniques ont été installées dans le monde, soit une croissance de 66 % en 10 ans. Dans le même temps, le trafic international a quadruplé. Pour le seul radiotéléphone, de 1991 à 1995, le nombre d'abonnés a augmenté de 500 %.

Est-il besoin, au vu de tels chiffres, d'expliquer plus avant pourquoi France Télécom est une entreprise stratégique pour la France ?

Enjeux de société

Le plus important n'est pourtant sans doute pas exprimé par les chiffres précités. Un exemple permet de le comprendre. D'ores et déjà, chaque jour , le montant des transactions financières réalisées sous forme électronique, sur le réseau bancaire mondial, s'élève à 12.000 milliards de francs, soit près de deux fois le PIB annuel de la France .

En d'autres termes, les télécommunications ne sont plus un simple moyen de communication mais tendent, bel et bien, à devenir le " système sanguin " de l'économie et de la société.

C'est autour de ces réseaux, de ces techniques, que la vie collective va de plus en plus s'organiser. Ceux-ci semblent désormais avoir vocation à irriguer tous les aspects de la vie en société , pénétrant au plus profond de la vie quotidienne des gens et des processus de la démocratie.

La " révolution multimédia " ne peut qu'accélérer cette évolution.

FACE AUX ENJEUX DE L'ÉCONOMIE MULTIMÉDIA

Une économie émergente

Votre rapporteur le soulignait dans le rapport d'information sur les télécommunications qu'il a présenté en 1993 ^{4( * )} : " Les phénoménaux développements des techniques de numérisation permettent, désormais, de transcrire, de manière identique, sous une forme informatique aisée à stocker et à traiter, tous les types d'informations quelle qu'en soit la présentation : message sonore, texte écrit, image fixe, image animée. Cette unification des techniques de gestion du signe entraîne un effacement des frontières existant entre les infrastructures, les supports et les métiers de secteurs économiques jusqu'alors séparés : les télécommunications, l'audiovisuel et l'informatique ".

Ces trois secteurs tendent aujourd'hui à se fondre dans un ensemble aux contours encore flous, désigné communément sous le terme multimédia.

Or, l'économie du multimédia est , de par le monde, en voie de constitution rapide. Les cinq dernières années ont été marquées par l'apparition accélérée d'une nébuleuse presque planétaire d'alliances, constituées par le jeu de fusions-absorptions ou de prises de participation, entre les divers pôles industriels concernés.

Il ressort ainsi d'une étude de la société Apredia, dont les résultats ont été publiés en novembre 1995, que, si 15 accords de ce type avaient été conclus en 1993, 56 l'avaient été en 1994 et 141 l'ont été sur les seuls huit premiers mois de 1995.

Le caractère international de ces rapprochements est très marqué. Sur la période 1993-1995, plus de la moitié des alliances (54 %) ont été nouées par au moins deux firmes de nationalité différente. Cette internationalisation reflète néanmoins une certaine spécialisation internationale : les logiciels, les microprocesseurs et les programmes pour les États-Unis, les matériels pour le Japon, les télécommunications pour l'Europe .

Il n'en demeure pas moins que les accords les plus remarquables ont pour coeur les États-Unis et que plus du tiers de ceux recensés (34 %) relève des seules firmes américaines.

On peut citer sans être exhaustif : Microsoft/Intel/General Instrument ; Microsoft/NBC ; Walt Disney/ABC ; Westinghouse/CBS ; AT&T/NTT/Sony/Apple ; Microsoft/TCI ; Viacom/Paramount ; US West/Time Warner ; Time Warner/TBS (CNN) ; Time Warner/TCI/Sega.

En revanche, les pactes entre firmes européennes seules et entre firmes japonaises sont relativement peu nombreux, respectivement 8 et 4 % du total. De même, on remarque que les entreprises américaines sont omniprésentes dans ces nouveaux consortiums. Elles sont impliquées dans 72 % d'entre eux, alors que les Japonais n'y participent que pour 20 % et les Européens pour 42 %.

S'agissant de notre pays, on peut simplement évoquer quelques partenariats : France Télécom/France Té lévision ; Canal Plus/CLT ^{5( * )} /Bertels-mann/Philips. On peut, de même, rappeler la prise de contrôle de Canal Plus par la Compagnie Générale des Eaux (2e opérateur de téléphonie mobile) et la Société générale, le lancement de Multivision par la Lyonnaise-Communication, France Télécom, la CLT et TF1, ainsi que le regroupement industriel entre le français Thomson, le japonais Toshiba et l'américain Time Warner pour le développement du CD-Rom de grande capacité (DVD).

En tout état de cause, ces alliances en série commencent à modeler la cartographie de l'économie mondiale du siècle prochain.

La place de l'Europe et de la France dans l'économie multimédia de demain dépend pour une large part des télécommunications

Un enjeu considérable

D'après les études de l'observatoire mondial des systèmes de communication (OMSYC), rassemblées, les industries multimédias (à savoir l'audiovisuel, l'informatique et les télécommunications) représentaient, en 1995, près de 7.000 milliards de francs ^{6( * )} dans le monde et pesaient déjà plus lourd que l'ensemble du marché de l'automobile. En d'autres termes, aujourd'hui, pour 1.000 dollars de produit brut mondial, 59 dollars sont déjà générés directement ou indirectement par le secteur des " infocommunications ".

En l'an 2000, dans quatre ans, ce secteur devrait générer plus de 9.600 milliards de francs , ce qui correspond à une progression de 37 % en 5 ans. Plus du double du taux de croissance prévu pour le reste de l'économie mondiale !

Ni la France, ni l'Europe ne peuvent se permettre d'être absente d'un tel marché ou d'être réduites à y occuper des places secondaires.

Or, l'étude précitée d'Apredia montre que sur le total des alliances multimédias déjà nouées, les opérateurs de télécommunications sont présents dans 41 % des cas, loin devant les détenteurs de droits sur les programmes audiovisuels (31 %), les éditeurs de logiciels (29 %), les constructeurs de matériels informatiques (22 %), les fabricants d'électronique grand public (20 %) et les câblo-opérateurs (18 %).

La concurrence sur le marché du multimédia met en effet en présence deux forces principales : les acteurs qui fournissent les " contenants " (les réseaux électroniques) et ceux qui fournissent les " contenus " (les produits audiovisuels ou informatiques), la jonction entre ces deux catégories d'acteurs étant réalisée grâce aux éditeurs de logiciels. Les fabricants de terminaux (micro-ordinateur ou poste de télévision) sont en retrait par rapport aux acteurs précédents, mais continuent néanmoins, en raison de leurs liens de proximité avec l'utilisateur final, de tenir un rang non négligeable dans le concert des alliances.

La Sillicon Valley domine le monde de l'informatique. Hollywood domine le monde de l'image. Face à l'hégémonie américaine en informatique et en audiovisuel, il faut prendre les moyens de défendre l'exception culturelle européenne. L'obtention de positions européennes fortes dans l'industrie multimédia passe donc par le développement de stratégies articulées autour des télécommunications et de la richesse du patrimoine culturel. Néanmoins, si tous les grands pays du Vieux Continent paraissent avoir adopté une telle attitude, ils ne sont pas dans des situations identiques.

Des situations nationales contrastées

L'Allemagne dispose d'un marché important et de puissants groupes industriels.

En Allemagne, deux acteurs principaux jouent un rôle dans l'industrie du multimédia : d'une part le groupe Bertelsman ^{7( * )} , qui se place parmi les trois premiers groupes mondiaux avec Time Warner et Walt Disney en termes de fournisseurs de " contenus  ", et, d'autre part, Deutsche Telekom, troisième opérateur mondial de télécommunications.

Deutsche Telekom mise sur le transport de programmes multimédia et sur le développement des logiciels nécessaires à ce transport. L'opérateur aspire à réaliser 20 % de son chiffre d'affaires pour de tels services d'ici à l'an 2000.

Notre partenaire d'outre-Rhin a déjà commencé à mettre en oeuvre cette ambition.

Dans le domaine de la clientèle résidentielle, Deutsche Telekom, propriétaire du plus important réseau câblé d'Europe (16 millions de foyers), a créé au début de l'année 1995 une filiale spécialisée dans les services multimédias, Multimédias Software Gmbh (MSG). Installée à Dresde, dotée d'un capital de 27 millions de francs, elle s'appuie sur les sociétés de vente par correspondance, Otto et Quelle, et l'éditeur Bertelsmann. Depuis juin 1995, Deutsche Telekom a également entrepris de tester un premier projet pilote de multimédia dans les villes de Berlin, Hambourg, Cologne/Bonn, Stuttgart, Leipzig, Munich et Nuremberg avec les collectivités territoriales. Ce projet est mené en coopération avec Alcatel-Sel, la filiale allemande d'Alcatel, Bosch-ANT, Hewlett-Packard et IBM.

Dans le domaine des applications professionnelles, Deutsche Telekom mise sur des perspectives de croissance très fortes ; cet optimisme peut expliquer l'entrée à hauteur de 5 % dans le capital du fournisseur d'accès à Internet, America on Line (AOL), et la prise de 30 % des parts dans l'alliance AOL-Bertelsmann. En échange, ces derniers se sont portés acquéreurs de 30 % de T-On Line, le service en ligne de Deutsche Telekom. T-On Line est plutôt destiné aux professionnels et AOL s'attaquera plutôt au marché des particuliers. Depuis fin novembre 1995, le serveur en ligne commun de Bertelsmann et de AOL a fait son démarrage commercial à partir de 51 points d'accès en Allemagne. Notons ici que ce rapprochement fait actuellement l'objet d'investigations de la part de la Commission européenne qui souhaite vérifier qu'il n'y a pas là abus de position dominante.

En Grande-Bretagne, les alliances ont surtout été le fait des opérateurs de télécommunications et des câblo-opérateurs.

L'alliance entre l'opérateur britannique BT et l'opérateur américain longue distance MCI, si elle souhaite dans un premier temps répondre aux besoins en télécommunications des entreprises multinationales, se veut une alliance multimédia globale.

Cette alliance devrait à terme pouvoir bénéficier de l'accord noué entre MCI et le groupe australien de Ruppert Murdoch Nexs Corp, qui s'est concrétisé par l'entrée de MCI dans le capital de son nouvel associé pour 2 milliards de dollars. Cet accord devrait permettre à l'opérateur américain de télécommunications de développer sa stratégie en matière de contenu, puis d'en faire profiter l'alliance BT-MCI. Dès le début 1996, devrait ainsi être mis sur le marché un service en ligne directement sur Internet.

Une caractéristique du marché britannique est également la domination du marché du câble par les câblo-opérateurs d'origine américaine : ils détiennent ainsi plus des deux tiers des franchises. Ce phénomène est d'autant plus important qu'on assiste à une concentration du marché : 75 % des foyers britanniques sont abonnés à l'un des cinq premiers câblo-opérateurs. Cependant, leur développement est actuellement freiné par le monopole de fait du réseau de chaîne à péage BskyB, détenu à 50 % par l'australien Murdoch. Après avoir trusté la quasi totalité des droits dans le sport et le cinéma, il impose ses tarifs aux câblo-opérateurs.

En Italie, les alliances s'organisent autour d'opérateurs de télécommunications.

La société commune constituée par France Télécom et Olivetti ambitionne de devenir le deuxième opérateur de télécommunications du pays.

Dédiée dans un premier temps aux services à valeur ajoutée de télécommunications aux entreprises, déjà ouverts à la concurrence, la nouvelle société commune sera détenue à 51 % par Olivetti et Bell Atlantic et à 49 % par France Télécom. Les partenaires prévoient d'investir 600 millions de francs sur les deux années à venir dans cette nouvelle joint-venture. Cet accord touchera tous les segments du secteur des télécommunications, y compris le câblage sur réseau large bande ou le satellite.

En parallèle, Fininvest, le pôle audiovisuel du groupe Berlusconi est à la recherche d'un opérateur de télécommunications. BT a notamment été pressenti récemment pour entrer dans le capital de Mediaset, filiale audiovisuelle de Fininvest. BT pourrait, en l'espèce, s'appuyer sur sa filiale italienne Albacom, joint-venture avec la banque publique italienne BNL, destinée à opérer dans le secteur déjà libéralisé des services avancés de télécommunications.

En France, les télécommunications constituent un axe central

Dans le domaine des " contenus ", la France dispose de deux groupes puissants dont l'implication dans le multimédia ne fait aucun doute.

Le groupe Havas , dans le capital duquel France Télécom a pris une participation de 5,6 %, affiche une politique volontariste. La faiblesse d'Havas est cependant de n'être majoritaire dans aucune télévision. De ce fait, la stratégie audiovisuelle du groupe n'apparaît pas complètement homogène.

Le groupe Matra-Hachette utilise le savoir-faire de sa filiale américaine Grolier Electronic comme point de départ de sa stratégie multimédia. Il dispose ainsi d'un studio d'une centaine de personnes et étudie actuellement trente à cinquante produits pour une sortie d'ici à deux ou trois ans.

France Télévision de son côté s'est rapprochée du groupe Time Warner. Elle a passé un accord global de coopération de trois ans qui porte à la fois sur les programmes, la musique, les chaînes câblées et satellites ainsi que sur la distribution vidéo.

Dans le domaine des terminaux, Thomson, grâce à des technologies télévisuelles et numériques de pointe, affiche de belles réussites dans le secteur du multimédia et exporte son savoir-faire, notamment aux États-Unis, avec son offre de système de télévision numérique par satellite (DDS).

Le succès de ce service a permis de conclure, en septembre 1995, un contrat de un milliard de dollars pour la fourniture de décodeurs à Tele-TV, un consortium réunissant trois opérateurs de télécommunications : Bell Atlantic, Nynex et Pacific Telesis. Le groupe Thomson doit par ailleurs construire un réseau câblé sans fil qui permettra au consortium de proposer des films et des jeux à domicile.

Néanmoins, à l'analyse, c'est France Télécom qui constitue, pour la France, la meilleure chance d'occuper une place satisfaisante dans l'économie multimédia qui dominera le monde de demain.

D'abord, le groupe occupe le secteur où, nous l'avons vu, l'Europe dispose de la meilleure spécialisation internationale (les télécommunications). Ensuite, il est de tous nos " champions du multimédia " celui qui dispose de l'assise financière la plus large. Son chiffre d'affaires est quatre fois supérieur à celui d'Havas, son bénéfice dix fois plus important ^{8( * )} et sa capacité d'investissement considérable.

Enfin, il manifeste une volonté résolue de s'impliquer dans le développement du marché naissant du multimédia.

Cette stratégie repose sur une politique sélective de partenariats de services non exclusifs avec d'autres acteurs du marché. Ainsi, pour les supports, France Télécom a choisi quatre industriels : Alcatel, Matra Ericsson, Sat et Siemens et, pour les contenus, l'entreprise a conclu un accord cadre de trois ans avec France Télévision. De cette manière, elle participera au cofinancement de films, destinés à une exploitation " pay-per-view ", à des chaînes thématiques diffusant des programmes interactifs.

Pour que la France puisse être de ceux qui atteindront et dépasseront cette " nouvelle frontière " du multimédia, elle a donc besoin de France Télécom. On ne doit jamais l'oublier quand on se préoccupe de l'avenir du groupe.

FACE AUX ENJEUX DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

Le rapport d'information ^{9( * )} de la Mission sénatoriale d'information sur l'aménagement du territoire ^{10( * )} le soulignait déjà: " Les télécommunications joueront dans l'avenir, pour l'aménagement du territoire, un rôle aussi important que les infrastructures de transport. Dès à présent, aucune entreprise ne peut survivre sans branchement téléphonique et peu nombreuses sont celles qui acceptent de s'installer sans être assurées d'un accès facile aux banques de données, aux fichiers informatisés ou à la transmission d'images fixes ou semi-animées ".

D'ailleurs, à l'initiative de sa commission spéciale ^{11( * )} chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le Sénat a introduit un article additionnel (devenu l'article 20 du texte définitif) pour imposer l'établissement d'un schéma national des télécommunications. Votre rapporteur à qui, à l'époque, incombait la tâche de défendre ce dispositif avait d'ailleurs fait valoir, lors de son examen en séance publique, que " les télécommunications portaient pour l'avenir le rêve de tout aménageur : abolir les distances ".

Les développements qui précèdent confirment la pertinence des positions adoptées en ce domaine par notre Haute Assemblée. Demain, la maîtrise des " moyens d'abolir la distance " sera une condition essentielle du développement des zones aujourd'hui enclavées du territoire , celles qui sont exposées au risque " d'exclusion spatiale ".

Mais, à partir du moment où les télécommunications tendent à s'affirmer comme l'un des modes dominants de communication entre les êtres humains, il faudra veiller à ce qu'elles ne deviennent pas un facteur supplémentaire d'exclusion sociale mais, bien au contraire, qu'elles servent d'instrument de lutte contre cette forme d'exclusion.

En ce sens, le contrôle des technologies " démiurgiques " de la communication par un opérateur apte, par sa culture de service public et sa force économique, à transcrire de telles priorités dans son action est aussi un important avantage pour notre pays.

FACE AUX ENJEUX EUROPÉENS

Hors la construction aéronautique et spatiale, les télécommunications se révèlent le secteur des technologies de l'avenir où la coopération franco-allemande est la plus étroite.

Le couple franco-allemand étant le socle de toute la construction européenne, France Télécom est aussi , par maints aspects, une entreprise stratégique pour l'Europe.

*

Il est capital que les chances que France Télécom donne à notre pays et à notre continent ne soient pas gaspillées.

CHAPITRE II : FRANCE TÉLÉCOM EST HÉRITIÈRE D'UNE LONGUE TRADITION ADMINISTRATIVE, SOURCE D'ATOUTS ET DE VULNÉRABILITÉS

France Télécom est une entreprise récente.

Dans notre pays, le développement du téléphone n'a été confié à des compagnies privées que de 1876 (date de son invention) à 1889.

Ensuite, à compter de la nationalisation de la Société française du téléphone ^{12( * )} , cette activité a toujours été assurée par une administration d'État placée sous la même autorité ministérielle que les Postes, l'une des plus anciennes administrations d'État.

Ce n'est que depuis le 1er janvier 1991, suite à la loi de juillet 1990, que cette administration a pris une forme juridique proche de celle d'un EPIC (établissement public industriel et commercial) et dont la quasi-totalité des salariés sont fonctionnaires.

Ainsi, pour comprendre France Télécom, il faut se rappeler qu'au contraire d'autres exploitants publics, tels EDF et la SNCF, elle n'a qu'une expérience et une culture d'entreprise limitées. Ses racines plongent dans le siècle passé et moins de 10 ans après les avoir " replantées dans un autre terreau ", elle devra affronter quelques unes des plus grosses vagues de changement qui vont déferler sur nos économies à l'aube du prochain millénaire.

Le défi est d'autant plus important que si son histoire administrative l'a dotée d'atouts importants, elle lui a aussi légué un certain nombre de vulnérabilités.

ELLE A HÉRITÉ D'UNE TRADITION ADMINISTRATIVE CONTRASTÉE

Pendant longtemps, en France, le téléphone est resté le moyen de communication des notables, le télégraphe assurant l'essentiel des échanges officiels et professionnels.

Ceci explique sans doute que, malgré les progrès techniques qui ont facilité sa pénétration territoriale pendant l'entre-deux guerres, le téléphone ait été " oublié " dans les programmes de reconstruction engagés à partir de 1945. Aussi paradoxal que cela puisse paraître aujourd'hui, au sortir de la Seconde guerre mondiale, les pouvoirs publics ont manifesté un profond désintérêt envers les télécommunications.

Ainsi, jusqu'en 1966, la téléphonie française a été caractérisée par une pénurie de l'offre alors que la demande s'accroissait progressivement.

A cette époque, Fernand Raynaud brocardait notre service téléphonique (" le 22 à Asnières ") et en faisait rire. On ne pouvait guère se glorifier du " service public téléphonique à la française ". C'était plutôt un service public " à la roumaine " puisque le taux d'équipement des deux pays était comparable.

Pour résorber ce retard des communications, on a eu recours aux capitaux internationaux et privés en créant la Caisse nationale des télécommunications (CNT), puis des sociétés par actions louant des équipements à l'administration (Finextel, Codetel...). On l'a souvent oublié, mais à l'époque, ce sont les forces du marché qui sont venues au secours du service public et ont créé les conditions de sa qualité.

Dans " Genèse et croissance des télécommunications " (mars 1983), M. Louis Joseph Libuis décrit fort précisément ce moment clef où, avec le Ve Plan (1966-1970), les télécommunications françaises ont commencé à sortir du tunnel : " Jusqu'alors les télécommunications pratiquaient un autofinancement intégral : à partir du Ve Plan, pour faire face à l'accroissement des investissements, sans faire appel uniquement à des augmentations de tarifs, l'administration des PTT sera autorisée à emprunter, même sur les marchés extérieurs. Ce sera l'objet de la Caisse nationale des télécommunications (CNT) qui sera créée par un décret du 3 octobre 1967.

(...)

Mais les énormes besoins en capitaux qui sont nécessaires pour accélérer les programmes de télécommunications à la fin du Ve Plan conduisent à mettre au point d'autres méthodes de financement. Dans ce but, sont créées, à la fin de l'année 1969, sous l'impulsion du ministre des PTT, M. Robert Galley, des " sociétés de financement du téléphone " (loi du 24 décembre 1969).

Il s'agit là d'une innovation importante. Dans son article premier, la loi de 1969 stipule que " chacune des sociétés de financement a pour objet de concourir, sous la forme du crédit-bail mobilier et immobilier, au financement des équipements de télécommunications dans le cadre de conventions signées avec l'administration des Postes et Télécommunications ".

Quatre sociétés seront successivement créées : Finextel, Codetel, Agritel, Créditel. Grâce à ces sociétés, les moyens de financement des télécommunications acquerront une dimension nouvelle. (...)

Par la suite, à partir de 1971, la Caisse nationale des télécommunications sera autorisée à émettre aussi des emprunts sur le marché français et même, après une modification de ses statuts en 1975, à " participer au capital de sociétés ayant le statut de banque ou d'établissement financier et dont l'objet exclusif est le financement des télécommunications " (...) L'activité de la CNT deviendra très importante à partir de 1974 : 2,6 milliards de francs seront empruntés en 1974, 3,9 en 1975, 4,6 en 1976, 5,5 en 1977, 7,3 en 1978, 8,9 en 1979, 7,1 en 1980 et 8,6 en 1981. A la fin de 1981 la dette de la Caisse dépassait 50 milliards de francs.

(...)

Du point de vue du financement, les mesures prises au cours du Ve Plan marquent donc une étape décisive dans la mise en place de structures solides capables d'apporter aux télécommunications françaises les moyens financiers qui leur avaient fait cruellement défaut jusque-là. Les bases du redressement financier existent désormais ; le VIe Plan permettra de poursuivre le redressement engagé : les crédits d'investissement des télécommunications seront multipliés par 10 (en francs courants) entre 1965 et 1975 ".

Le VIIe Plan, avec 120 milliards de francs engagés de 1976 à 1980, consacrera la priorité reconnue à ce secteur d'activité demeuré dans une sorte de pénombre au cours des vingt années ayant suivi la libération.

Avec le plan de rattrapage du téléphone préparé depuis 1967 et adopté en 1975, la France non seulement a continué à combler son retard mais, en outre, a engagé une nouvelle politique industrielle et a amorcé -après le rapport Nora/Minc de 1978- une diversification de ses réseaux et de ses services de télécommunications (Transpac, Télétel...). Ceci l'a, peu à peu, conduite à occuper l'un des premiers rangs mondiaux du secteur des équipements et des services.

Cependant, à une époque où les télécommunications françaises sont à nouveau à un tournant de leur histoire et où l'État ne semble, pas plus qu'en 1966, en mesure de satisfaire à leurs immenses besoins de financement, il faut garder en mémoire qu'il y a trente ans ce sont les investisseurs privés qui ont secouru -et contribué à sauver- un service public plus que défaillant.

LES ATOUTS DU LEGS ADMINISTRATIF

Depuis sa transformation en exploitant autonome, France Télécom a fortement développé son implantation à l'étranger et a noué d'importantes alliances internationales. C'est un atout récent, mais c'est un atout fondamental face aux mutations que va connaître l'économie des télécommunications. Sur ce point, il convient de rendre hommage à celui qui a été à la fois le concepteur et l'artisan de cette stratégie clairvoyante, M. Marcel Roulet, Président de France Télécom jusqu'en septembre 1995.

Son passé ancien d'administration monopolistique a conféré d'autres avantages à l'opérateur public : l'assise tant technique que commerciale conférée par des réseaux maillant tout le territoire, une clientèle très satisfaite et un centre de recherche (le CNET) de réputation mondiale ; une expérience unique des services en ligne grâce au Minitel ; une productivité comparable à celle de ses principaux homologues ; une grande culture du service public, qui intègre de mieux en mieux les exigences de l'aménagement du territoire.

UNE CONFORTABLE ASSISE TECHNIQUE ET COMMERCIALE

Des réseaux bien établis

Si les réseaux de communication mobile de France Télécom ne couvrent encore qu'une partie du territoire -ce que déplore, à juste titre, les élus ruraux- ^{13( * )} , il n'en va pas de même pour ses réseaux filaires. Ces derniers pénètrent dans la quasi totalité des foyers et relient entre elles toutes les entreprises.

Le tableau ci-après souligne l'ampleur et la densité de ces réseaux filaires.

LES ACTUELS RÉSEAUX FILAIRES DE FRANCE TELECOM
Réseaux	Informations transportées	Débits	Nombre d'abonnés ou trafic
Réseau téléphonique commuté	Voix + données	1.200 à 19.200 bit/s	32,4 millions
Numéris	Voix + données + images fixes ou semi-animées	accès de base 2 x 64 kbit/s + 16 kbit/s accès primaire 30 x 64 kbits/s + 64 kbits/s Liaison Transpac 16 kbits/s	268.000 accès 26.300 accès
Transpac	Tous types de données numériques	200 bits/s à 1,9 Mbits/s	4.300 milliards d'octets/mois
Transfix	Données numériques point à point (liaisons spécialisées)	64 kbits/s à 2 Mbits/s Offre sur mesure à 34 Mbits/s	108.000 liaisons

Ces réseaux sont d'une grande qualité. France Télécom affirme d'ailleurs posséder le premier réseau 100 % numérique en Europe.

Surtout, son réseau téléphonique lui garantit, pour longtemps encore, un véritable monopole de fait sur ce que, dans le jargon technique, on appelle la " boucle locale ", à savoir les lignes reliant l'abonné individuel au réseau général. En raison du coût de pose de ces lignes, leur doublement n'est guère envisageable et le réseau commuté de France Télécom s'impose donc aujourd'hui comme un point de passage obligé.

Une clientèle très satisfaite

Si, avant le plan de rattrapage du téléphone, le service téléphonique national était une source de raillerie et d'hilarité pour les Français, ce n'est plus le cas aujourd'hui.

Selon le sondage Sofrès/Figaro Magazine sur l'image d'une dizaine de services publics (Poste, SNCF, Sécurité sociale, Police, Justice, école, hôpitaux...), publié le 16 septembre 1995, 92 % des Français estiment que le service public téléphonique fonctionne bien et 6 % pas très bien. Après soustraction du second pourcentage, ceci correspond à un indice de satisfaction de 86 % qui place France Télécom loin devant (la Poste occupe la seconde place avec 61 %).

De même, le baromètre national d'image externe -réalisé par le Groupe IREQ auprès du grand public et du marché professionnel- de dix grandes entreprises (dont la Poste, Renault, la FNAC, Carrefour, la SNCF, Air France, UAP, Bouygues...) place France Télécom en tête avec une moyenne de 7,5/10 devant EdF/GdF (7,3) ^{14( * )} .

Autre indice de cet engouement des Français pour leur opérateur téléphonique : selon certains renseignements, le nombre de postes téléphoniques en service dépasserait maintenant celui des habitants.

Un remarquable potentiel de recherche : le CNET

L'une des forces de France Télécom réside dans son potentiel de recherche et développement. L'opérateur y consacre chaque année au moins 4 % de son chiffre d'affaires (5,5 milliards de francs l'an dernier).

Avec 4.300 personnes, dont 3.000 chercheurs, le Centre National d'Études des Télécommunications (CNET) est le premier centre de recherche de télécommunications en Europe. Il est à l'origine de très nombreuses innovations telles que la commutation électronique, le Minitel, ou plus près de nous la technique de transmission à très hauts débits (ATM). Il invente les services que France Télécom proposera à ses clients et s'attache à l'amélioration permanente des réseaux et des outils d'exploitation. Cependant, ses activités couvrent aussi l'ensemble du processus d'innovation dans le domaine des télécommunications, depuis certains programmes de recherche fondamentale confiés par l'État jusqu'à l'assistance technique aux commerciaux et exploitants du groupe. Le CNET joue également un rôle important dans la normalisation. Ses travaux sont conduits en étroite collaboration avec le monde de la recherche publique et avec les industriels.

Le haut niveau des travaux du CNET est à l'origine de l'excellente réputation technique dont bénéficie France Télécom à l'étranger. Ainsi la commutation temporelle asynchrone ATM conçue par le CNET tend à s'imposer, dans le monde entier, comme la technique de transmission permettant de répondre aux exigences des transferts multimédias.

Elle permet d'établir des liaisons à débit variable selon la demande et de garantir la continuité du débit avec un retard acceptable pour les communications audiovisuelles. Énorme avantage, elle permet donc de traiter indifféremment des liaisons vocales, de données et audiovisuelles, et de commuter efficacement les signaux à très haut débit.

Adoptée en 1988 par le Comité consultatif international télégraphique et téléphonique, organisme de l'Union internationale des télécommunications chargé de la normalisation, cette technique n'est pas encore déployée dans l'ensemble des réseaux de télécommunications, mais des expérimentations ont eu lieu dans de nombreux pays, et en France dès 1993.

Autre nouveauté d'importance, la même technique étant également proposée par les constructeurs d'informatique pour les réseaux locaux d'entreprise, elle devrait assurer pour la première fois une homogénéité technique entre les réseaux locaux informatiques et les réseaux publics de télécommunications. Ceci, à en croire certains, ne sera d'ailleurs pas sans avoir un impact industriel sensible puisqu'il va en résulter une ouverture du marché des télécommunications aux constructeurs d'équipement de commutation informatique et vice-versa.

Une exceptionnelle expérience des services en ligne : le Minitel

Disposant d'un parc de micro-ordinateurs bien moins important que celui des États-Unis, la France bénéficie pourtant d'un capital de savoir-faire unique au monde en matière de services informatiques en ligne grâce au Minitel.

Dans notre pays, chaque client de France Télécom peut avec le Minitel se procurer, gratuitement ou pour un prix modique, un terminal informatique peu encombrant qui lui permet d'accéder, par sa ligne téléphonique, aux grands réseaux informatiques et d'y trouver toutes sortes d'informations et de services : numéros de téléphone, cotations boursières, horaires de trains, réservations de voyages, petites annonces...

Actuellement, les 6,9 millions de Minitel installés ont accès à quelque 26.000 services et ont généré 88 millions d'heures de communications et un chiffre d'affaires de 5 milliards de francs (hors taxes) en 1994.

Cette expérience exceptionnelle -avec tout ce qu'elle comporte de développement de compétences techniques, industrielles et de gestion de réseaux- était jusqu'à présent limitée par le caractère très " national " de la norme " Minitel ", qui déroge à tous les standards informatiques mondiaux. La tentative de l'enraciner dans l'Ouest américain avec le soutien d'US-West n'a pas abouti. Force est, en outre, de constater que l'imagination et la créativité dont il avait été fait preuve dans les années 1980 a quelque peu marqué le pas dans les années 1990.

Mais la récente décision de France Télécom d'ouvrir l'accès à Internet, à un tarif proche de celui de la communication téléphonique locale quel que soit le point du territoire français d'où est émis l'appel, devrait permettre de faire fructifier les compétences qu'a fait naître le Minitel et de leur ouvrir un nouvel espace de conquête. Si Internet connaît en France le succès qu'il a connu ailleurs, ce sera en effet une formidable incitation à la duplication de services " Minitel " sur le " réseau des réseaux " et à leur diffusion mondiale.

UNE PRODUCTIVITÉ DE BON NIVEAU

Pour apprécier cet élément important du niveau de compétitivité de notre opérateur public, votre rapporteur a pris connaissance des résultats de quatre études comparatives réalisées sur ce sujet au cours des trois dernières années :

Une étude du cabinet McKinsey, éditée en octobre 1992 et intitulée " Service sector productivity ".

Cette étude propose une méthode originale de calcul de la productivité totale des entreprises de télécommunications et fait apparaître qu'en 1991, par rapport à ses concurrents sur le plan international (BT, Mercury, Deutsche Telekom, NTT, les baby's bells américaines et AT&T), France Télécom était bien placé en termes de productivité du travail, mais souffrait d'une mauvaise productivité de ses immobilisations.

Une étude non publiée du cabinet Sirius, qui date d'octobre 1994.

Ce document analyse en profondeur les différentes méthodes de calcul de la productivité globale des entreprises de télécommunications.

Les publications de 1994 et 1995 de l'OMSYC (Observatoire mondial des systèmes de communication) " Chiffres clés et indicateurs des télécommunications mondiales. "

Ces publications constituent une source de données brutes concernant les télécommunications mondiales. Elles ne font aucun commentaire sur ces données.

Parmi les indicateurs fournis, on trouve des indicateurs " simples " liés à la productivité des opérateurs, notamment le nombre de lignes par employé, le chiffre d'affaires par employé, le nombre de communications, etc.

Enfin, bien qu'ils ne constituent pas des études comparatives, les rapports d'activité des grands opérateurs mondiaux fournissent souvent des indications précises sur leur productivité et leur examen est source d'enseignement.

Il résulte de cet inventaire qu'il existe une multitude de manières de mesurer la productivité des opérateurs de télécommunications mais qu'en définitive, des indicateurs sophistiqués, tels ceux inventés par Mc Kinsey, sont assez peu didactiques. En revanche, des indicateurs simples, tels ceux retenus par l'OMSYC, permettent d'avoir une représentation claire des ordres de grandeur des grands opérateurs mondiaux.

QUELQUES INDICATEURS SIMPLES DE LA PRODUCTIVITÉ DU TRAVAIL ET DE LA PRODUCTIVITÉ DU CAPITAL IMMOBILISÉ DES OPÉRATEURS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

Indicateurs	Unités	FT	BT	Telia	DT
Lignes par employé	lignes	207	171	181	174
Minutes de communications par employé	x 1000	664	674	NC	NC
Valeur ajoutée par employé	1000 F	668	590	548	654
CA téléphonie par employé	1000 F	695	563	659	760
Valeur ajoutée/capital immobilisé	%	45	62	59	31

Source : OMSYC et rapport d'activité des grands opérateurs mondiaux, données pour 1994.

Ces indicateurs, dont les valeurs sont aisément calculables, constituent la base de la plupart des commentaires sur la productivité des opérateurs de télécommunications.

Certes, les ratios en numéraire -chiffre d'affaires et valeur ajoutée par employé- intègrent un effet prix qui obère la réalité de la productivité des opérateurs, en surévaluant la production d'un opérateur comme Deutsche Telekom dont les tarifs sont très élevés.

Cependant, au vu de l'ensemble des indicateurs utilisés, on s'aperçoit que France Télécom se situe dans la moyenne supérieure du tableau, sa productivité d'ensemble étant plus proche de celle de BT que de celle de Deutsche Telekom.

En outre, les travaux publiés par l'OMSYC en 1995 couvrent un champ plus large d'opérateurs (incluant les 7 Baby's bells, ainsi que la SIP) et mettent en avant un indicateur intéressant : le chiffre d'affaires généré par un dollar de dépense en salaire.

Or, selon ce critère, la rentabilité économique des agents employés par l'opérateur français figure au deuxième rang -derrière la SIP- avec un chiffre d'affaires supérieur à celui des Américains, bien que les effectifs de ces derniers soient moindres. Cela laisse donc supposer, puisque les agents de France Télécom sont plus nombreux, qu'ils sont aussi moins payés que leurs collègues américains.

UNE FORTE CULTURE DE SERVICE PUBLIC ET UNE PRISE DE CONSCIENCE DES EXIGENCES DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les excellents scores réalisés par France Télécom dans les sondages précités sur la satisfaction procurée par les services publics démontrent que l'entreprise a complètement intégré la dimension sociale de ses missions.

Elle est aussi maintenant de plus en plus attentive aux exigences de la politique d'aménagement du territoire dans le domaine des télécommunications.

Aujourd'hui, les réseaux Transpac et Télétel sont facturés indépendamment de la distance, ce qui évite de privilégier les grands centres urbains isolés et atténue les désavantages des départements enclavés.

Surtout l'instauration, en 1994, des zones locales élargies glissantes de tarification a sensiblement réduit les inégalités existant antérieurement entre les habitants des zones densément peuplées et ceux des zones rurales, du point de vue du nombre de correspondants accessibles pour le prix d'une communication locale.

Enfin, la décision récente d'assurer l'accès à Internet au même prix sur tout le territoire a confirmé cette orientation qui ne peut que satisfaire nombre d'élus locaux.

LES VULNÉRABILITÉS NÉES DU PASSÉ

On ne demeure pas, pendant plus d'un siècle, administration d'Etat sans connaître un certain décalage avec les réalités du marché quand on commence à devenir une entreprise. France Télécom en a fait l'expérience depuis qu'elle est devenue, le 1er janvier 1991, un exploitant autonome de droit public.

Elle s'est d'ailleurs résolument attaquée à la correction de cette distorsion. Marcel Roulet l'a propulsée vers le marché international et a amorcé la substitution d'une " culture de clientèle " à une " culture de l'usager ". Michel Bon, son nouveau Président, tend à accentuer cette dernière orientation en remodelant les structures internes.

Cependant, on ne transforme pas l'héritage de cent ans de comportements administratifs en cinq ans. France Télécom, si elle est riche de ses traditions de service public, est encore handicapée par certaines conséquences des politiques et des pratiques antérieures. En ce domaine, votre commission distingue quatre vulnérabilités : l'importance de la dette, le poids des réflexes réglementaires, des charges de retraite asphyxiantes, une grille tarifaire déconnectée de la réalité des coûts.

L'IMPORTANCE DE LA DETTE

En 1990, au moment de sa transformation en exploitant autonome, France Télécom traînait une dette dont le montant atteignait 120,7 milliards de francs.Celle-ci dépassait largement son chiffre d'affaires (103 milliards de francs). Le poids des frais financiers (11 milliards de francs) représentait le pourcentage très élevé de 11 % du chiffre d'affaires (3 fois supérieur à celui de BT).

Cette situation très dégradée s'expliquait, essentiellement, par l'obligation faite, depuis 1982, à l'ancienne direction générale des télécommunications, de reverser à l'Etat une partie des bénéfices inscrits au budget annexe des P et T. Ce prélèvement -qui a culminé à 18,3 milliards de francs en 1986- avait naturellement suscité de coûteux recours au marché financier pour assurer les investissements. En outre, il convient de rappeler que dans le cadre de la réforme de 1990, France Télécom s'est trouvé substituée à la Caisse nationale des Télécommunications pour le remboursement de ses financements obligataires.

Dans le cadre des engagements pris dans son contrat de plan 1991-1994, l'opérateur a réussi à faire baisser cette dette colossale à 95 milliards de francs fin 1994.

Son nouveau contrat de plan (1995-1998) lui impose un objectif de 45 milliards de francs de dette fin 1998, soit un effort 1,7 fois supérieur à celui consenti antérieurement. Il s'agit d'abaisser le ratio frais financiers sur chiffres d'affaires -qui est un important ratio de productivité- pour l'amener au niveau de celui de ses meilleurs concurrents, c'est-à-dire 2 % ou moins. Fin 1994, ce ratio était de 5,6 % à France Télécom.

En 1995, en raison notamment du report sur 1996 de l'investissemennt prévu pour l'entrée au capital de l'allié américain Sprint, l'entreprise a consacré 16,8 milliards de francs à son désendettement au lieu des 3,5 milliards initialement prévus. Il a ainsi ramené sa dette à 78,5 milliards de francs.

Cependant la crainte qu'on peut avoir face à l'ampleur du rétablissement financier -certes indispensable- demandé à l'entreprise publique, c'est que celui-ci soit réalisé au détriment de l'investissement, surtout si les bénéfices ne demeurent pas au niveau de ceux réalisés ces deux dernières années.

D'ores et déjà, l'enveloppe des investissements programmée par le nouveau contrat de plan est de 132 milliards de francs sur la période 1995-1998, contre 150 milliards de francs pour le précédent contrat de plan.

L'importance de sa dette financière entrave donc assez sensiblement les mouvements de l'entreprise.

LE POIDS DES RÉFLEXES RÉGLEMENTAIRES

Un tropisme administratif

A l'analyse, en France, la différence majeure entre une administration et une entreprise ne réside pas dans la taille -il existe des entreprises comptant plusieurs centaines de milliers d'employés et des administrations aux effectifs squelettiques-, ni dans le statut des hommes et des femmes qui en assurent la vie- il y a des fonctionnaires remarquables de dynamisme et d'adaptabilité comme il existe des salariés de droit privé peu motivés. Cette différence se révèle bien davantage dans l'attitude adoptée à l'égard des relations tant externes qu'internes.

Dans le cas de l'entreprise, c'est une logique contractuelle qui tend à présider à ces relations. On négocie avec les clients comme on discute avec les salariés. Ces négociations sont menées avec plus ou moins de souplesse selon les circonstances ou selon l'importance des interlocuteurs. La manière dont la grande distribution négocie avec ses fournisseurs n'est pas, à en croire les débats actuels, un modèle du genre. Mais, d'une manière générale, une relation commerciale ou salariale résulte d'un accord des deux parties en présence.

Dans une administration, en revanche, le schéma dominant n'est pas contractuel, il est réglementaire. Il ne repose pas sur la négociation mais sur l'autorité. L'administration dispose tant dans ses relations externes qu'internes de prérogatives de puissance publique, exorbitantes du droit commun, qui lui permettent d'imposer son point de vue à ses interlocuteurs. En bref, même si elle peut être amenée à composer, elle fonctionne davantage sur un mode unilatéral que sur celui du dialogue.

France Télécom s'est construite dans ce cadre et elle reste marquée par celui-ci.

Une inflexion commerciale

Longtemps, ses abonnés ont été considérés comme des " usagers " -c'est-à-dire comme de simples utilisateurs de ce qui leur était " souverainement " proposé- et non comme des clients, c'est-à-dire comme des personnes que l'on s'efforce de satisfaire. L'opérateur oeuvrant pour l'intérêt général ne s'attardait pas à examiner la complexité contrastée des divers intérêts particuliers. Tout imbu de l'importance des tâches confiées par la Nation, les préoccupations commerciales étaient, pour lui, frappées du sceau de la trivialité. C'eut été déchoir que de s'y intéresser.

Il y a encore quelques années, oser contester le montant de sa facture téléphonique relevait d'un acte de foi dans les droits du consommateurs. Même quand les sommes exigées étaient aberrantes, la plupart de ceux qui s'y sont essayés ont été privés de téléphone jusqu'à ce que la justice se prononce.

A la décharge de l'exploitant téléphonique, on peut faire remarquer que c'est là une tendance partagée par des entreprises publiques qui n'ont pas de passé administratif. Ainsi, à la SNCF, le retentissant échec de " Socrate " semble bien s'expliquer par des attitudes inspirées par les mêmes présupposés " d'infaillibilité technocratique ".

Les choses ont indéniablement changé en ce domaine. Ayant perdu une partie de son monopole en 1991 (les services dits à valeur ajoutée), France Télécom a pris conscience qu'elle avait besoin de ses abonnés autant qu'ils avaient besoin d'elle. Elle a commencé à les traiter en clients.

Une persistance dans les relations sociales

En revanche, la situation semble avoir beaucoup moins évolué en ce qui concerne les relations entretenues avec les salariés.

La manière dont ont été réalisées, à France Télécom, les reclassifications des personnels ^{15( * )} , décidées parallèlement à la réforme des PTT, constitue, de l'avis de votre rapporteur, une illustration des infirmités sociales qui découlent de cet état de fait.

La transformation juridique de la Poste et de France Télécom en exploitant autonome de droit public a, en effet, été accompagnée d'un ambitieux programme social qui a fait l'objet d'un accord avec trois des organisations représentatives du personnel, le 9 juillet 1990.

Ce programme social comportait deux volets. Le premier consistait en des mesures classiques de reclassement des personnels fonctionnaires dans de nouvelles échelles indiciaires plus favorables. Il a été mis en oeuvre en 1991 et 1992. Le second volet correspondait à une réorganisation des " classifications " des personnels. Il a été appliqué progressivement à partir du 1er janvier 1993. Cette réorganisation visait à mieux harmoniser le grade détenu et la fonction exercée. L'objectif affiché par cette refonte des classifications était de valoriser les tâches exercées par les agents en reconnaissant le professionalisme qu'elles exigeaient.

De manière concrète, la " reclassification " s'est traduite par le rattachement de chaque fonctionnaire de La Poste et de France Télécom à une fonction correspondant au poste qu'il occupait effectivement, puis par son intégration dans le grade de reclassification correspondant au niveau de cette fonction.

Elle s'est articulée en trois phases :

- la classification de l'ensemble des fonctions, qui a consisté pour chaque exploitant à identifier, décrire et évaluer les différentes fonctions exercées, puis à les classer sur les quinze niveaux hiérarchiques prévus par l'accord du 9 juillet 1990 ;

- l'élaboration des dispositions statutaires applicables aux nouveaux corps de classification et définissant, notamment, les conditions de la nouvelle situation indiciaire des agents ;

- la reclassification des agents, c'est-à-dire la proposition, faite à chaque agent, de rattachement de son poste de travail à une fonction identifiée et l'intégration dans le grade correspondant à cette fonction, après avis d'une commission paritaire spéciale et selon les règles fixées par les dispositions statutaires.

La reclassification a conduit à une revalorisation conséquente des traitements des personnels, allant au-delà des mesures instaurées dans le cadre du protocole d'accord Durafour pour les personnels de la fonction publique de l'Etat (environ 10 % pour l'ensemble des mesures de reclassement et de reclassification).

A France Télécom, le coût annuel ^{16( * )} induit par les seules reclassifications est estimé à environ 660 millions de francs, soit 2,8 % de la masse salariale annuelle ou encore, en moyenne, quelque 4.400 francs par an et par agent.

A la Poste, où ce coût individualisé a été moindre, les reclassifications paraissent n'avoir suscité aucune contestation d'envergure. A France Télécom, toutes les organisations syndicales qu'a rencontrées votre rapporteur ont reconnu que cette procédure avait engendré beaucoup de frustrations et un immense mécontentement. La plupart de ces organisations ont d'ailleurs critiqué de manière très vive les modalités de mise en oeuvre de la réforme. La quasi totalité des salariés avec lequels votre rapporteur s'est entretenu directement lui ont, également, fait part de la déception et du ressentiment qu'avaient fait naître les reclassifications.

Lorsqu'était souligné le paradoxe existant entre le caractère a priori très favorable de la mesure et l'ampleur des critiques dont sa traduction faisait l'objet, les réponses formulées étaient révélatrices : " Les gens ne vivent pas que de pain ; ils ont aussi, et parfois surtout, besoin de considération ". " On n'indemnise pas une vexation avec de l'argent ". " Les gens ont eu l'impression d'avoir été trompés. Ce qu'on a fait ne correspondait pas à ce qui avait été promis ". " Tout ça a été mené de façon très autoritaire. Celui qui proposait une reclassification était aussi celui qui statuait sur le recours qui pouvait être opposé à sa décision "...

Le présent rapport n'a nullement pour objet d'enquêter sur les modes de gestion sociale de France Télécom. Il ne saurait donc en l'espèce formuler le moindre jugement sur les causes de l'insatisfaction qu'ont créée les reclassifications. Il se doit toutefois de souligner l'importance du malaise social qui en est résulté.

A titre personnel, votre rapporteur ne peut s'empêcher d'y déceler une certaine difficulté de France Télécom à communiquer autrement qu'à distance. Ceci peut donc amener à craindre que les conditions d'un réel dialogue social n'y soient pas réunies, comme si n'y avait pas encore été bien perçu que les formes réglementaires de communication avec le personnel qui ont cours dans une administration ne sont plus adaptées à une structure qui tend à devenir une entreprise à part entière. Si tel était le cas, il conviendrait d'y remédier prioritairement, tant il est vrai que sans l'adhésion de ses agents beaucoup des ambitions que l'on peut nourrir pour notre opérateur téléphonique seraient vaines.

UN STATUT DE DROIT ADMINISTRATIF

L'article premier de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications a fait de France Télécom, à compter du 1er juillet 1991, une " personne morale de droit public  " désignée sous l'appellation " d'exploitant public ".

La jurisprudence administrative a depuis reconnu qu'au delà de son caractère spécifique, cette terminologie instituait un établissement public industriel et commercial (EPIC).

Il en résulte que, confrontée à un environnement en pleine mutation, l'entreprise continue à être régie par des règles administratives conçues pour assurer son action dans un cadre économique stable.

Cette inadéquation flagrante entre son régime juridique et les exigences de son marché avait été critiquée par votre rapporteur lors de la discussion de la loi de 1990. Depuis, sous l'effet de l'accélération des évolutions économiques et juridiques en cours, ce décalage entre le droit applicable et les exigences de l'action s'est aggravé.

Il constitue un handicap d'autant plus grave que le statut de l'entreprise va de pair avec son assujettissement à des contributions de retraite tout à fait exorbitantes du droit commun.

DES CHARGES DE RETRAITE ASPHYXIANTES

Le régime de retraite appliqué à France Télécom

France Télécom emploie aujourd'hui plus de 150.000 personnes dont 97 % sont des fonctionnaires qui relèvent du régime spécial de retraite de la fonction publique défini dans le Code des Pensions Civiles et Militaires (PCM).

Les agents contractuels sont, pour leur part, assujettis au régime général de sécurité sociale et cotisent à des régimes complémentaires obligatoires : IRCANTEC pour les agents contractuels de droit public et ARRCO-AGIRC pour les salariés régis par la Convention commune La Poste-France Télécom.

S'agissant des fonctionnaires, l'article 30 de la loi 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications a posé le principe selon lequel les pensions des fonctionnaires de France Télécom sont versées par l'Etat et intégralement remboursées à ce dernier par l'exploitant public.

Ce remboursement s'effectue d'une part grâce à une retenue effectuée sur le traitement des fonctionnaires dont le taux, aujourd'hui de 7,85 %, est fixé par le Code des PCM et d'autre part grâce à une contribution complémentaire, assimilable à une cotisation patronale, permettant la prise en charge intégrale des pensions des agents retraités de France Télécom.

En outre, France Télécom rembourse à l'Etat les charges résultant des mécanismes de compensation -compensation généralisée démographique vieillesse- et de surcompensation -compensation spécifique vieillesse-.

Ce système de retraites s'applique également à La Poste.

Les charges de pensions versées aux agents fonctionnaires de La Poste ou de France Télécom mis à la retraite avant le 1er janvier 1992, sont forfaitairement partagées entre eux : 61,6 % pour La Poste, 38,4 % pour France Télécom. Les pensions des fonctionnaires mis à la retraite après le 1er janvier 1992 sont prises en charge par l'exploitant public dont relève l'agent le jour de sa radiation des cadres.

Ce mécanisme entraîne que les charges de pensions incombant à France Télécom depuis 1990 et prévues pour 1995 se présentent comme suit :

CHARGES DE PENSION DE FRANCE TÉLÉCOM (en millions de francs)
	1991	1992	1993	1994	Prévision 1995
Remboursement à l'Etat des charges de pensions	6.157	6.451	7.020	7.229	7.671
dont cotisations salariales	1.281	1.321	1.422	1.399	1.466
dont contributions complémentaires de France Télécom	4.876	5.130	5.598	5.830	6.205
ajustement sur exercice antérieur				- 150
versement total	6.157	6.451	7.020	7.079	7.671

En outre, les contributions de France Télécom au financement de la compensation généralisée démographique vieillesse et de la compensation spécifique vieillesse sont retracées ci-dessous :

CONTRIBUTIONS DE FRANCE TÉLÉCOM À LA " COMPENSATION DÉMOGRAPHIQUE "

(en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	Prévision 1995
Compensation et surcompensation	1.157	1.233	1.819	1.377	1.367
Ajustement sur exercice antérieur				- 485
Versement total	1.157	1.233	1.819	892	1.367

En 1994, la charge globale du paiement des pensions s'est donc élevée à environ 8,1 milliards de francs, dont 1,4 milliard de francs au titre de la cotisation salariale et 6,7 milliards à la charge de l'opérateur ^{17( * )} .

Le versement annuel de France Télécom correspondant aux versements effectifs des pensions payées aux retraités de France Télécom et n'ayant pas le caractère de cotisation libératoire, ceci conduit France Télécom à s'engager sur le futur pour assurer le financement en tant que de besoin des retraites de ses fonctionnaires.

Depuis 1992, l'exploitant public provisionne d'ailleurs, de manière partielle, ses futures charges de retraite ^{18( * )} .

Ce régime se différencie donc très nettement d'un régime à cotisations libératoires, du type de celui du régime général, où le versement des cotisations effectué par l'entreprise est juridiquement déconnecté du niveau des pensions servies et libère ainsi l'entreprise de tout engagement sur le futur.

Ses perspectives d'évolution

La situation démographique du régime de retraites des fonctionnaires de France Télécom n'est pas favorable à terme. La pyramide des âges de France Télécom se caractérise en effet par " un ventre " très prononcé pour les classes dont l'âge se situe entre 35 et 50 ans, classes qui regroupent 62 % des effectifs.

De manière résumée, la pyramide des âges de l'opérateur public se présente comme suit :

- 18/35 ans : 26.000 : 17 %

- 36/49 ans : 96.000 : 62 %

- 50/65 ans : 33.500 : 21 %

Toutes choses égales par ailleurs, les charges de retraites connaîtraient donc une croissance progressive jusqu'en 2005, puis une forte accélération après cette date.

Compte tenu des hypothèses sur le niveau de l'emploi faites par France Télécom, le système actuel conduirait alors à ce que le ratio " charges de retraites des fonctionnaires sur masse salariale des fonctionnaires " augmente sensiblement. Selon les études réalisées à ce jour, le taux de contribution patronale ^{19( * )} passerait de 29 % aujourd'hui à 38 % en 2000, 47 % en 2005 et ...77 % en 2010.

Si France Télécom continuait, à cet horizon, à bénéficier d'un monopole, elle pourrait financer l'accroissement de cette charge en fixant ses tarifs à un niveau supérieur à ce qu'une exploitation dans des conditions de droit commun lui permettrait de proposer.

Ce ne sera cependant plus le cas. Elle se trouvera donc confrontée à la concurrence d'entreprises acquittant déjà aujourd'hui de l'ordre de 10 points de charges de retraite en moins ^{20( * )} et risque donc, dans ces conditions, de crouler sous le poids des pensions de ses anciens fonctionnaires.

UNE GRILLE TARIFAIRE DÉCONNECTÉE DE LA RÉALITÉ DES COÛTS

Ce n'est un mystère pour personne et cela a déjà été expliqué à de nombreuses reprises par votre Commission des Affaires économiques et du Plan : la structure des tarifs téléphoniques de France Télécom est aujourd'hui assez sensiblement déconnectée de la réalité des coûts. D'une manière générale, les communications locales se révèlent sous facturées au détriment des communications " longue distance ". De plus, certaines charges fixes telles celles perçues au titre du raccordement au réseau ou de l'abonnement sont généralement considérées comme sous-évaluées.

Ceci s'explique, en partie, par des raisons historiques : les anciennes techniques de commutation et de transmission ainsi que les coûts initiaux d'installation des réseaux rendaient, il y a encore une dizaine d'années, les coûts de communication beaucoup plus dépendants de la distance parcourue que maintenant. Aujourd'hui, sous l'effet des nouvelles techniques (commutation électronique, transmission numérique...) et de l'amortissement des équipements filaires, c'est la durée de la communication et non plus l'éloignement du correspondant qui tend à devenir l'élément déterminant de la chaîne des coûts.

Des facteurs politiques et sociaux ont toutefois largement contribué à la situation actuelle : la grille tarifaire en vigueur permet aux particuliers, dont les communications sont majoritairement passées au niveau local, de téléphoner à moindre coût et, en conséquence, l'adaptation de cette grille aux nouvelles réalités suppose un ajustement des prix pouvant, s'il est brutal, être socialement insupportable.

Cependant, le prix des services proposés par un opérateur de télécommunications est un facteur majeur de compétitivité dans un marché concurrentiel. Si certains de ses prix sont supérieurs aux coûts des services fournis, d'autres peuvent proposer ces mêmes services pour moins chers et s'attacher la clientèle pénalisée par la majoration des prix.

Les corrections apportées à ce dangereux déséquilibre tarifaire dans le cadre de l'exécution du précédent contrat de plan et celles programmées par celui en cours d'application sont exposées en annexe (n° 2) au présent rapport.

Pour votre Commission des Affaires économiques, il est toutefois indispensable que la poursuite de ces ajustements tarifaires ne préjudicie pas aux intérêts sociaux qui bénéficient des actuels déséquilibres. Il convient que France Télécom puisse, simultanément, s'adapter aux exigences économiques des changements en cours sans renier ses obligations de service public. Il s'agit là d'un des cinq grands défis que l'entreprise aura à affronter au cours des prochaines années. Elle doit disposer des moyens de le relever.

CHAPITRE III : FRANCE TÉLÉCOM EST CONFRONTÉE
À CINQ DÉFIS MAJEURS

Au regard, tant des forces que des fragilités qui résultent de son histoire, d'une part, et de l'orientation des changements en cours dans le secteur des télécommunications, d'autre part, France Télécom aura à relever cinq défis majeurs au cours des années à venir : la perte de son monopole téléphonique, l'adaptation au marché dans la fidélité au service public, un double défi social et moral, ainsi que, le plus immédiat : le défi de l'urgence.

LA FIN DU MONOPOLE TÉLÉPHONIQUE

Selon les propres prévisions de France Télécom, en 1995, sur 131,5 milliards de francs de chiffre d'affaires, 111 milliards provenaient de ses activités liées au téléphone ^{21( * )} . Aujourd'hui encore, le groupe tire plus de 80 % de ses recettes de la téléphonie de base ! Or, au 1er janvier 1998, le monopole séculaire dont il dispose en ce domaine disparaîtra. Le 2 janvier 1998, les entreprises communautaires ^{22( * )} désireuses de proposer des services téléphoniques aux Français auront le droit de le faire.

L'échéance est juridiquement inéluctable ! Cependant, il faut bien avoir conscience qu'elle n'est, par beaucoup d'aspects, que la conséquence d'une évolution technologique irrésistible qui produit les mêmes effets partout dans le monde et qui répond à de puissantes raisons économiques.

JURIDIQUEMENT INÉLUCTABLE

Une obligation programmée

La France, comme la plupart ^{23( * )} de ses partenaires communautaires, s'est engagée devant l'Union européenne à ouvrir à la concurrence les services de téléphonie publique à compter du 1er janvier 1998. Elle y est donc obligée par ses engagements internationaux.

L'évolution de la politique communautaire dans le domaine des télécommunications est détaillée en annexe 3. Ses grandes étapes passées et à venir sont résumées dans le calendrier ci-après.

CALENDRIER EUROPÉEN
DE L'OUVERTURE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
À LA CONCURRENCE

1984 Décision d'engager l'élaboration d'un Livre vert sur le rôle des télécommunications dans la construction européenne

1986 Adoption de l'Acte unique européen (signature par la France le 18 décembre 1986 ; ratification le 17 décembre 1986)

1987 Publication par la Commission européenne, sur le fondement du Traité de Rome et de l'Acte unique, du Livre vert sur le rôle des télécommunications dans la construction européenne.

1988 Concurrence pour les terminaux (dont postes téléphoniques).

1989 Sous présidence française : décision du Conseil d'ouvrir progressivement à la concurrence la plupart des services de télécommunications, sous réserve des droits exclusifs et spéciaux sur le service téléphonique entre points fixes et sur les infrastructures publiques.

1990 Concurrence pour les services à valeur ajoutée.

1992 Concurrence pour les services de transmission de données.

1993 Décision du Conseil de généraliser la concurrence sur tous les services de télécommunications à compter du 1er janvier 1998.

1994 Décision du Conseil d'ouvrir à la concurrence la fourniture des infrastructures de téléphonie filaire à compter du 1er janvier 1998.

1996 Concurrence pour les mobiles (1988 en France).

1996 Concurrence pour les infrastructures alternatives.

1998 Concurrence pour le service téléphonique ouvert au public.

1998 Concurrence pour l'établissement des infrastructures filaires.

Le fruit d'une constance politique

Le calendrier qui vient d'être présenté le souligne : le processus qui s'achèvera le 1er janvier 1998 aura été engagé de longue date. Il a été amorcé par la Commission européenne le 17 décembre 1984, sous le premier septennat de François Mitterrand. Il a été officialisé, le 30 juin 1987, toujours sous ce septennat, par la publication du Livre vert sur le rôle des télécommunications dans la construction européenne. Ce document s'appuyait sur le Traité de Rome, mais aussi et surtout sur l'Acte unique européen signé par le Gouvernement de M. Laurent Fabius, ratifié par le Parlement français pendant le Gouvernement de cohabitation dirigé par M. Jacques Chirac.

Dans le domaine des services, ce processus a été constamment soutenu par le Conseil européen des ministres des télécommunications de 1989 à 1994. En l'espèce, les deux décisions majeures ont été prises en 1989 et 1993, sous le second septennat de François Mitterrand (la première pendant la présidence française de la Communauté), l'une par le Gouvernement de M. Rocard, l'autre par le Gouvernement de M. Balladur.

Si une attitude aussi constante a été maintenue par tous les Gouvernements qui se sont succédés depuis sept ans, ce n'est pas par aveuglement. C'est parce que notre champion du secteur, France Télécom, compte parmi les plus forts du Vieux Continent. En toute logique, s'il sait s'adapter, s'il ne se referme pas sur lui-même, il ne peut que gagner à l'ouverture des marchés de nos partenaires. En outre, les efforts de compétitivité que ceci le conduira à faire ne peuvent que lui ouvrir plus largement encore les portes du marché mondial.

Enfin, nul ne doit oublier qu'une telle ouverture ne peut que favoriser la croissance du marché des équipements de télécommunications, où Alcatel occupe les premiers rangs mondiaux.

TECHNIQUEMENT IRRÉSISTIBLE

Même en l'absence des échéances juridiques fixées par Bruxelles, les progrès technologiques enregistrés dans le domaine des télécommunications ces derniers temps tendraient à rendre obsolètes les protections monopolistiques.

La concurrence téléphonique, c'est déjà aussi simple que le " call back ".

Le " call back " consiste à appeler, depuis une ligne téléphonique déclarée, un ordinateur à l'étranger. On laisse retentir la sonnerie et on raccroche, sans avoir établi la communication. L'ordinateur compose alors automatiquement le numéro de téléphone correspondant à la ligne déclarée et la connecte sur un central téléphonique. On décroche alors son téléphone et on compose le numéro que l'on désire obtenir dans un pays étranger. La communication est ensuite obtenue dans les conditions habituelles, à la différence que sa facturation n'est pas établie par France Télécom mais, à des coûts bien moindres, par la compagnie étrangères qui a acheminé l'appel.

Certes, la signature d'un contrat de " call back " entraîne la souscription d'un engagement de consommation minimum et suppose l'acceptation d'une légère contrainte d'utilisation.

En revanche, comme les prestataires de " call back " sont installés dans des pays où la concurrence a déjà fait baissé les prix (États-Unis, Grande-Bretagne...), le coût de la communication est 30 à 70 % moins élevé que si elle était établie par France Télécom.

Bien plus, lorsqu'on choisit un opérateur de " call back " américain et que le correspondant à joindre est installé sur le territoire des États-Unis, l'appel n'est pas considéré comme un appel international, mais comme un appel intérieur aux États-Unis et se trouve donc facturé 2 à 3 fois moins cher.

Comment, dans ses conditions, s'étonner de la vogue que connaît le " call back " auprès d'entreprises disposant de succursales à l'étranger ou auprès de particuliers dont des proches séjournent hors de nos frontières ?

La grande " porosité " des actuelles " casemates monopolistiques " est également mis en évidence par les projets futuristes de réseaux satellitaires permettant de s'exonérer des contraintes imposées par les infrastructures filaires et, en conséquence, d'offrir des services de téléphonie en ignorant ceux qui sont propriétaires de ces infrastructures.

Le plus connu de ces projets est celui piloté par Bill Gates -le Président de Microsoft, première entreprise mondiale de logiciel- et Craig Mc Caw, le milliardaire américain de la téléphonie cellulaire.

Ils ont, en effet, annoncé leur intention d'ouvrir, à compter de 2001, un réseau mondial de télécommunications constitué de 840 satellites en orbite basse ^{24( * )} . Ce réseau permettrait de couvrir la totalité de la planète et de véhiculer, de manière interactive et à très grande vitesse, des voix (c'est-à-dire des services téléphoniques), des données, des images et la plupart des prestations multimédias (vidéo-conférence, télédiagnostic, ...). Ce serait l'une des plus importantes applications commerciales de la technologie développée par le programme de recherche dit " guerre des étoiles ".

A cet effet, les deux associés ont, d'ores et déjà, fondé une société, Teledesic Corporation , dont ils détiennent chacun 30 % des parts. Ils prévoient d'investir, au total, 9 milliards de dollars (environ 50 milliards de francs) dans l'opération.

Sceptiques, certains soulignent que ce projet souffre de sérieux handicaps. On ne dispose pas des capacités de lancement qu'exigerait le maintien d'un tel nombre de satellites en orbite basse. Ceux-ci tombant assez rapidement en raison de leur faible altitude, il faudrait, en effet, pouvoir en remplacer 4 à 5 par semaine. En outre, actuellement, les antennes d'émission satellitaire à haut débit sont à la fois très volumineuses et très chères.

Cependant, l'existence d'un marché important et les avancées technologiques enregistrées dans ces domaines pourraient, dans les années qui viennent, effacer ces obstacles. Par ailleurs, Teledesic ne compte pas exploiter directement son réseau auprès des usagers, mais le vendre comme support à d'autres opérateurs, nationaux ou locaux.

Surtout, en novembre 1995, l'Union internationale des télécommunications (UIT) a, lors de sa conférence annuelle à Genève, attribué une gamme de fréquences aux satellites non géostationnaires pour des services de transmission de données à haut débit. Comme les Américains sont les plus en pointe en la matière, ceci n'est pas sans être préoccupant pour les Européens.

D'autant plus préoccupant que Teledesic n'est pas le seul projet de cette nature. Motorola a déjà programmé, cette année, la mise sur orbite de cinq satellites expérimentaux pour tester son projet Iridium, moins ambitieux que Teledesic, mais reposant sur des principes comparables.

Cependant, Alcatel participe à Globalstar, projet de communications mobiles par satellites développé par Loral et cherche des partenaires pour financer le projet Sativod, moins coûteux que Teledesic et pouvant offrir les mêmes services.

Au-delà des perspectives ouvertes par une " résille de satellites " tourbillonnant autour de la planète, le formidable potentiel qu'offre la combinaison des technologies numériques et hertziennes n'est pas sans frapper votre rapporteur.

Aujourd'hui, dans les laboratoires de " Advanced Television Test Center ", à Washington, on affirme être à même de faire circuler simultanément 30 programmes de télévision sur les fils du téléphone en numérisant les images et en comprimant les données ainsi obtenues avec des algorithmes adéquats.

Appliquées à des systèmes de communication par voie hertzienne comme le MMDS (Microwaves Multichannel Distribution System, système de distribution multipoint multiplexé) ces technologies numériques ouvrent de nouvelles possibilités de desserte, par des réseaux à hauts débits, des zones rurales où l'installation d'infrastructures lourdes serait difficilement rentable.

Dans cette perspective, le MMDS pourrait être le câble hertzien de l'espace rural .

Parallèlement aux possibilités ouvertes par les technologies hertziennes, certains pronostiquent des formes de concurrence inédites sur les réseaux filaires. Ainsi, Christian Huitema, chercheur à l'INRIA et membre de " l'Internet Architecture Board " ^{25( * )} , affirme " qu'il est évident qu'à terme il y aura intégration des voix et des données sur l'Internet. Dans le futur, on ne vendra plus de postes téléphoniques mais des outils de communication dont le téléphone ne sera qu'une composante. Si les opérateurs de téléphone veulent survivre, ils doivent prendre le virage " ^{26( * )} .

Certes, aujourd'hui, il est difficile d'être convaincu par une telle assertion. Pour avoir une conversation téléphonique sur le " réseau des réseaux ", il faut disposer d'un équipement coûteux (micro-ordinateur, doté d'un haut-parleur et d'un microphone, logiciel ad hoc...). En outre, même avec un tel matériel, la qualité des transmissions est très éloignée de celle assurée par les réseaux téléphoniques, inférieure à celle pouvant être tenue sur la CB (Citizen Band).

Mais, demain, la perspective d'être en mesure d'appeler Tokyo pour le prix d'une communication locale ne va-t-elle pas susciter une demande accrue des " Internautes ", pouvant conduire à l'émergence de produits rendant attractif et peu cher le téléphone sur le " Net " ?

Nul ne sait ! En revanche, il est certain que s'il restait enfermé dans la " ligne Maginot du monopole ", notre opérateur téléphonique serait vite contourné et aurait bien peu de chance de résister à " l'offensive " des nouvelles technologies. Face à ces dernières, le monopole juridique sur le téléphone n'apparaît guère plus solide qu'un " bouclier de carton ".

ÉCONOMIQUEMENT INDISPENSABLE

La théorie du monopole naturel se justifie de moins en moins

La justification de monopoles régulés par l'État dans les industries de réseau a longtemps reposé sur les théories dites du monopole naturel s'inspirant des travaux d'économistes comme L. Walras et W. Pareto.

Dans le cas des télécommunications, le monopole se trouvait légitimé par le fait qu'il permettait des rendements croissants , c'est-à-dire une situation où, en raison du coût élevé des infrastructures, les prix unitaires du service diminuent si ce dernier est fourni en grande quantité par un seul prestataire.

La pertinence de cet argument, tout à fait fondé pendant longtemps, doit désormais être relativisée.

Tout d'abord, même si le coût des travaux de génie civil nécessaires à l'établissement des lignes reste très élevé, les charges d'investissement se déplacent maintenant des lignes vers les centraux de commutation. Plusieurs raisons à cela : les infrastructures filaires maillent désormais l'ensemble du territoire, les techniques hertziennes moins onéreuses commencent à apparaître dans certains cas comme des alternatives intéressantes, le fait que tant la puissance que l'intelligence des réseaux dépendent de plus en plus des logiciels qui les pilotent à partir des commutateurs. Or, le coût de ces logiciels tend à croître à proportion des services qu'ils rendent.

Surtout, le formidable développement de l'informatique fait voler en éclat le principe traditionnel selon lequel l'unicité du réseau imposait l'unicité d'opérateur. Dans un passé encore récent, il était inenvisageable ou extrêmement onéreux de mettre en place des dispositifs permettant d'identifier et de facturer l'utilisation d'un réseau de télécommunications par un autre que son propriétaire. Désormais, ce n'est plus vrai. Les logiciels de comptage et de suivi des connexions implantés sur les commutateurs sont à même d'effectuer ces tâches pour un coût minime.

Le monopole a des coûts économiques de plus en plus lourds

Une entrave à la diffusion des progrès techniques

D'une manière générale, dans un environnement technologique en évolution rapide, les structures monopolistiques ne favorisent pas la diffusion du progrès technique. Les monopoles, voire les duopoles, sont naturellement conduits à maximiser les bénéfices que leur procurent leurs investissements en cours d'amortissement. Ils sont en définitive davantage portés vers la rente que vers l'innovation car, face à un marché captif, il n'est pas sûr que l'innovation apporte beaucoup de recettes supplémentaires alors qu'il est certain que l'investissement la permettant entraînera une dépense.

De ce point de vue, l'importance du retard enregistré par la France en matière de téléphonie mobile est un exemple probant . En Suède, où il y a trois opérateurs de radiotéléphone, on compte 21,6 abonnés pour 100 habitants ; en France, où pendant huit ans, il n'y a eu que deux opérateurs dont un par ailleurs en situation de monopole sur le téléphone entre points fixes, on ne compte que 2,1 abonnés pour 100 habitants. Dix fois moins ! Un des taux le plus bas d'Europe ! Le plus bas des pays de niveau de développement comparable !

Certes, entre le 1er janvier 1994 et le 30 juin 1995, le nombre d'abonnés au radiotéléphonie a, d'un coup, doublé, dépassant à cette date -sous l'effet d'une baisse des prix prononcée- le seuil du million de personnes. Cette brutale accélération peut apparaître surprenante. Elle se comprend mieux quand on se rappelle qu'en 1994, a été désigné un troisième opérateur de téléphonie mobile : Bouygues Télécom. Sa prochaine arrivée sur le marché a en quelque sorte déclenché un sursaut préventif des deux opérateurs en place. S'il fallait trouver une preuve que la concurrence favorise la démocratisation du progrès technique, on pourrait la voir là.

Un handicap de productivité pour l'économie

Dans un contexte de forts changements technologiques, un autre inconvénient du monopole est qu'il n'est pas naturellement enclin à répercuter l'évolution de ses coûts sur ses prix. C'est le cas actuellement de France Télécom. On l'a vu, ses tarifs ne reflètent pas la répartition réelle de ses charges de production.

Il en résulte une distorsion dans l'allocation des ressources qu'il fournit à ses clients. Ceci constitue indéniablement un handicap de productivité pour les entreprises qui payent un service plus cher que leurs concurrentes étrangères. Dans le cas d'un secteur aussi essentiel et aussi porteur d'avenir que les télécommunications, un tel phénomène peut même devenir pénalisant pour l'ensemble de l'économie .

Ainsi, votre rapporteur ne peut s'empêcher de constater que, au milieu des années 1980, le " Big Bang " de la City, la place financière londonnienne, et l'expansion des services financiers anglais qui en a résulté a été postérieur à la libéralisation des télécommunications britanniques. N'est-ce pas parce que les banques et les financiers internationaux sont attirés par les pays où les communications internationales et la transmission de données sont peu chères ?

MONDIALEMENT PROGRAMMÉ

Il n'y a pas que dans l'Union européenne que le glas a sonné pour les monopoles téléphoniques.

En Australie, en Nouvelle Zélande, cela a déjà été décidé. Nombre des pays d'Europe de l'Est s'orientent dans cette direction et la quasi totalité est déjà engagée dans la voie de la concurrence pour la téléphonie mobile.

Aux États-Unis, le " Telecommunication Act " du 8 février dernier a levé toutes les barrières.

Même au Japon, le Conseil des Télécommunications a recommandé, au début de ce mois, de supprimer le monopole encore détenu par NTT sur les communications locales.

Sans compter que, dans le même temps, sont relancées, au sein de l'organisation mondiale du commerce (OMC), les négociations relatives à une libéralisation internationale des services de télécommunications.

France Télécom n'a donc guère d'autres choix que celui de se dépouiller de ses habitudes monopolistiques. Dans un monde où la vélocité décidera du sort des batailles, une armure serait une entrave mortelle.

LE CHANGEMENT DANS LA FIDÉLITÉ AU SERVICE PUBLIC

UN CHANGEMENT RADICAL

Dans à peine plus de 21 mois, France Télécom affrontera la concurrence sur tous ses créneaux d'activité. " Le changement sera brutal " annonce Michel Bon, son nouveau Président.

On ne peut que lui donner raison. Jusqu'à maintenant le monopole de l'exploitant public a été ébréché, il n'a jamais été ébranlé. La téléphonie mobile a été ouverte à la concurrence en 1988 ; au 30 juin 1995, il continuait à contrôler près de 70 % du marché (numérique + analogique). Demain, cette hégémonie sera remise en cause ; c'est le terrain sur lequel il a fondé sa prospérité qui pourra lui être disputé. La situation sera radicalement différente.

Il devra s'adapter à la nouvelle donne. Ses atouts sont connus, ses faiblesses aussi. Les uns et les autres ont été exposés précédemment.

Son plus lourd handicap est sans conteste la force d'inertie des habitudes bureaucratiques qu'il a héritées de son passé d'administration jacobine : sa centralisation parisienne, son caractère procédurier, son organisation qui n'est pas sans rappeler certains schémas militaires.

France Télécom est une entreprise d'ingénieurs qui s'est construite autour d'une culture de l'offre . Jusqu'à une date récente, la définition de ses produits répondait davantage à des préoccupations techniques qu'à des visées commerciales. Dans le cadre de son monopole, elle pouvait se permettre de pratiquer une politique de marge sans se soucier des quantités écoulées.

Il va lui falloir s'enrichir d'une nouvelle approche de ses marchés traditionnels, développer son sens commercial, accepter une logique d'expansion qui passe par une baisse des prix et un accroissement des quantités vendues. Il va lui falloir s'intéresser davantage qu'hier aux attentes des entreprises et des particuliers. Bientôt l'entreprise ne pourra plus imposer son offre ; elle devra s'adapter à la demande. Elle doit donc échapper à ses tropismes réglementaires et apprendre la réactivité .

Le passé récent démontre qu'elle est en mesure de relever ce défi . Le succès de son nouveau service de radiomessagerie grand public (Tatoo : 100.000 clients en 3 mois), la réorganisation de la Direction générale, le renforcement du réseau commercial désormais structuré autour des principaux marchés de l'entreprise (grand public, clients d'affaires, grandes entreprises) sont autant de gages de réussite future.

UN IMPÉRATIF : LA FIDÉLITÉ AU SERVICE PUBLIC

Si la bourrasque commerciale doit régénérer l'entreprise, elle ne doit pas tout emporter sur son passage. Toutes les prestations de télécommunications n'ont pas vocation à être soumises aux lois du marché.

La concurrence en poussant à la baisse des prix sur les communications longue distance devrait profiter à l'espace rural. Cependant, les zones enclavées ou peu peuplées du territoire vont demeurer plus coûteuses à desservir que les grands centres urbains. Parallèlement, les couches les moins aisées de la population ne sauraient supporter une hausse prononcée des services de base.

Aujourd'hui, le service public téléphonique satisfait à des exigences sociales et territoriales de solidarité nationale. Cela doit demeurer. Le service public ne doit pas être affecté par la disparition du monopole.

France Télécom doit en conséquence recevoir les moyens de continuer à assurer ses missions de service public sans que cela entrave son adaptation commerciale . Il y a là un arbitrage politique majeur à assumer. Le présent rapport avancera des propositions en ce sens.

UN DOUBLE DÉFI SOCIAL ET MORAL

UN DÉFI SOCIAL

La communication sociale n'est pas satisfaisante à France Télécom. Après avoir rencontré toutes les organisations du personnel et discuté directement avec plus d'une cinquantaine de " télécommunicants ", votre rapporteur en est convaincu. Le bilan généralement tiré des " reclassifications " l'a conforté dans cette opinion.

Certes, on n'assiste pas à une paralysie du dialogue social institutionnel. L'accord très novateur sur le temps partiel conclu, en novembre dernier, avec quatre des syndicats représentatifs du personnel est là pour le démontrer.

Pourtant les messages circulent mal au sein de l'entreprise. Les orientations suivies ne sont pas toujours présentées suffisamment clairement au personnel pour qu'ils les comprennent et puissent y adhérer.

Ainsi, il est difficile de ne pas considérer comme révélateur qu'un document officiel consacré à France Télécom par l'un des plus importants syndicats de salariés énonce successivement que :

" Aujourd'hui, France Télécom est centralisé et hiérarchisé à l'excès, ce qui constitue toujours une de ses faiblesses. Le poids de l'organisation bureaucratique et de la culture taylorienne ont continuellement défavorisé le personnel ".

" L'adaptation de France Télécom aux nouveaux enjeux passe avant tout par l'existence d'un projet et d'une stratégie sociale basée sur la mise en oeuvre de règles collectives connues de tous .... ".

De même, on ne peut manquer d'être frappé par le fait que les programmes de réorganisation internes ayant pour objet de rapprocher l'entreprise de ses clients soient présentés aux salariés sous des sigles aussi éloquents que ÉO1, ÉO2 et ÉO3. Chacun de ces acronymes aussi hermétique qu'ésotérique signifie " évolution de l'organisation - phase 1, phase 2 et phase 3 " . Plus qu'un programme, ces barbarismes revèlent une philosophie sociale ! Ils expriment une conception de l'action collective qu'un observateur extérieur peut difficilement s'empêcher d'estimer déphasée au regard des enjeux. Utiliser de telles expressions pour, de nos jours, rassembler dans un grand projet commun des hommes et des femmes d'un haut niveau moyen de formation, c'est oublier qu'une communauté humaine ne comprend pas le langage binaire, mais des mots et des images qui lui décrivent une ambition où elle est impliquée.

Si ceux qui composent la force humaine d'une entreprise ne perçoivent pas les contours du chemin que leurs dirigeants leur proposent de suivre quand les temps présents leur semblent incertains, comment s'étonner qu'ils nourrissent des appréhensions face à l'avenir ?

Aujourd'hui, votre rapporteur a le sentiment qu'à France Télécom beaucoup des salariés ont peur de l'avenir parce qu'on ne sait pas leur expliquer les " challenges " individuels et collectifs qu'ils vont avoir à relever. De ce fait, ils n'ont plus confiance dans ce qui leur est dit.

Certes, l'arrivée prochaine de la concurrence explique une grande part de leur inquiétude. Mais l'équivoque de certains des discours qui leur ont été tenus l'a amplifiée. De ce point de vue, la " valse hésitation " qui a eu lieu, avant les présidentielles, à propos de la transformation de l'entreprise en société anonyme détenue majoritairement par l'Etat, n'a pas été sans influence dans la crispation d'une majorité des personnels à la perspective de changements dont la nécessité n'est pas comprise.

Or, rien de grand et de fort ne saurait réussir à France Télécom sans que les hommes et les femmes de l'entreprise n'y soient associés.

UN DÉFI MORAL

Respecter les engagements pris

Face aux changements que la concurrence va imposer, France Télécom et l'Etat ont d'abord l'obligation, à la fois juridique et morale, de respecter les engagements qui ont été pris à l'égard de ceux qui ont choisi d'embrasser la carrière de fonctionnaire des télécommunications en raison du statut qui y correspondait.

Ils ont donc à réaffirmer clairement , dans des formes solennelles, qu'ils garantissent le maintien de leur statut et de la sécurité individuelle d'emploi qui en découle à ceux qui travaillent pour l'entreprise publique .

Dire la vérité

Relever le défi moral du changement, c'est aussi dire la vérité.

Dire la vérité, c'est d'abord reconnaître qu'on ne sait pas ce que seront tous les métiers des télécommunications dans vingt ans mais qu'en tout état de cause, ils vont vraisemblablement connaître des transformations importantes et que cela va imposer un effort d'adaptation à beaucoup des agents de France Télécom.

Dire la vérité c'est aussi énoncer ce que disent les salariés de France Télécom eux-mêmes, à savoir qu'il y a des branches de l'entreprise où l'emploi devrait connaître un développement important (les fonctions commerciales par exemple) et d'autres où il devrait stagner, voire diminuer.

Il n'est pas possible de prétendre que tout va changer pour l'entreprise sans que rien ne change pour le personnel. C'est faire injure à l'intelligence des agents de France Télécom.

La plupart de ceux qu'a rencontrés votre rapporteur le savent. La France a rattrapé son retard d'équipement téléphonique. Les réseaux sont installés. Ils doivent continuer à être entretenus et modernisés. Petit à petit la fibre optique va remplacer les fils de cuivre. Mais cela ne va pas demander un effort aussi important que celui accompli au cours des dernières décennies et la concurrence ne permettra pas de laisser insuffisamment employées des compétences qui pourraient s'exprimer ailleurs dans l'entreprise.

Il y a donc à prévoir, dans les années qui viennent, des reconversions professionnelles permettant un redéploiement des effectifs ajustés aux nouvelles priorités de l'opérateur public. Il est difficile d'envisager que les choses se passent autrement. Les salariés de France Télécom le savent ou le devinent. Ne pas leur dire franchement leur laisserait supposer qu'on leur cache la vérité et cela introduirait le doute sur toutes les assurances qui peuvent leur être données par ailleurs.

Pour rétablir la confiance, il faut dire la vérité.

Mais dire la vérité, c'est aussi proclamer qu'aucun de ces ajustements ne pose de problème s'ils sont entrepris à temps, d'une manière respectueuse des droits acquis et avec une véritable préoccupation sociale fondée sur la reconnaissance des services rendus.

Dire la vérité, c'est enfin faire litière de cet argument selon lequel la concurrence constituerait automatiquement une menace pour l'emploi . Les précédents anglais ou allemands qui sont agités comme des épouvantails ne sont pas probants. En 1984, BT avait une productivité déplorable, très nettement inférieure à celle de France Télécom aujourd'hui. Et l'efficacité des personnels de notre opérateur est de loin supérieure à celle des téléphonistes d'Allemagne de l'Est qui ont intégré les rangs de Deutsche Telekom après la réunification allemande. Par ailleurs, les pratiques sociales américaines ne sont pas celles qui ont cours en Europe et il n'est pas envisagé, au contraire de ce qui s'est passé chez ATT, de fractionner France Télécom.

En outre, considérer que la concurrence va avoir pour effet de réduire les activités de France Télécom parce que ses compétiteurs vont prendre une partie du marché est une absurdité économique, car la concurrence entraîne des baisses de prix qui ont pour effet d'accroître la taille du marché. Aux Etats-Unis de 1986 à 1993, en 7 ans, le nombre de minutes consommées a doublé et ATT, l'opérateur historique dont le monopole avait été démantelé, a maintenu et même accru ses recettes au cours de la période.

Qui plus est, notre histoire administrative fournit une illustration de cette vérité économique. En 1868, le Vicomte de la Vougy, Directeur des PTT, a pris la décision de diviser par deux les tarifs du télégraphe. L'année d'après, le trafic télégraphique avait doublé et, dans les années qui ont suivi, les recettes de son administration ont augmenté.

En ce domaine, la crainte des changements que peut inspirer la fin du monopole téléphonique est, en définitive, un avatar de ce " mal français " qui consiste à croire que tout changement est à somme nulle et ne peut engendrer que des gagnants et des perdants. Le changement conduit aussi à des enchaînements gagnants/gagnants qui profitent à tous. A France Télécom, l'emploi a-t-il pâti de l'automatisation des centraux et de la disparition du métier d'opératrice ?

Dans un monde ouvert, c'est le refus de l'adaptation à la concurrence qui serait destructeur d'emplois !

Michel Bon, Président de France Télécom, l'a affirmé devant la Commission des Affaires économiques du Sénat lors de son audition du 24 janvier dernier : si la croissance du marché téléphonique et des nouveaux services de communication est à l'aune de ce qu'on peut légitimement espérer, l'entreprise ne manquera pas des moyens d'assurer la formation professionnelle et les reclassements de ses personnels sans dommage pour leur carrière.

Cela ne sera toutefois possible que si les personnels sont associés à un projet d'entreprise intelligible par tous et si les mesures qui s'imposent sont prises sans tarder.

LE DÉFI DE L'URGENCE

Lors de son entretien ^{27( * )} avec Reynold Levy, vice-président d'ATT, votre rapporteur lui a demandé comment ATT avait vécu, au début des années 1980, la situation à laquelle va se trouver confrontée France Télécom, à savoir la disparition de son monopole téléphonique. Reynold Levy, qui était à l'époque conseiller du Président d'ATT, a répondu longuement en introduisant son propos de la manière suivante : " Cela a été très dur. Nous étions Ma'Bell. Nous étions la mère de l'Amérique. Et, on nous demandait de devenir un simple opérateur téléphonique. Nous ne savions pas où cela allait nous mener. (...) C'était l'incertitude quant à l'avenir (...) mais, au présent, nous savions qu'il fallait nous transformer (...) Nous avons fait les choix qui nous apparaissaient les plus adaptés (...) Maintenant nous ne sommes plus Ma'Bell, mais nous sommes restés une très grande entreprise... ".

France Télécom ne s'est jamais appelée " Ma'Bell " mais elle a joué pour la France le rôle qu'a tenu ATT aux Etats-Unis.

Aujourd'hui, elle est, elle aussi, une entreprise à la croisée des chemins.

L'année 1996 lui offre l'opportunité historique de changements à risques encore maîtrisés.

Le refus de ces changements et la tétanie dans le statu quo serait, à terme, synonyme de crise et de déclin, sans que plus jamais puissent se représenter les opportunités existant aujourd'hui.

Il faut donc entreprendre le mouvement sans tarder. Trop d'acteurs économiques attendent les décisions pour agir. Trop d'intérêts nationaux sont en jeu pour prendre le risque de dilapider nos chances.

*

En d'autres termes, France Télécom dispose de tous les moyens nécessaires à la réussite de son adaptation à la nouvelle donne du marché des télécommunications si les mesures à même de faire disparaître ses vulnérabilités sont prises rapidement.

Les changements à opérer ne peuvent toutefois s'envisager qu'en apaisant, par des engagements forts et des propositions claires et cohérentes, les appréhensions de ceux qui pourraient en supporter les conséquences et les craintes de ceux qui auront pour mission de les mener. Tel est l'objet de la deuxième partie du présent rapport.

TITRE II : LES RÉPONSES LES PLUS ADAPTÉES
DOIVENT ÊTRE FORMULÉES SANS TARDER

Bien sûr, le défi de l'urgence est le plus pressant. Il conditionne l'efficacité des réponses à apporter aux autres défis.

Plus on tarde à fixer les règles de la future concurrence, plus celles de nos entreprises, qui sont concernées, diffèreront leurs investissements et plus se creuseront les écarts avec leurs homologues européennes et mondiales. Plus on tarde à confirmer législativement le maintien du service public des télécommunications dans sa double dimension sociale et d'aménagement du territoire, plus on laisse prise aux rumeurs avivant les inquiétudes et plus on renforce la crainte de la réforme. Plus on tarde à doter France Télécom des armes indispensables à sa réussite internationale, plus on rend difficile sa nécessaire adaptation et plus on réduit ses marges de liberté.

Répondre à l'urgence ne doit toutefois pas conduire à agir dans la précipitation. Le temps est compté mais cela ne doit pas amener à décider abruptement. Il faut répondre aux interrogations des Français et des personnels de France Télécom.

Sans tarder à agir dans le sens de l'intérêt du pays et de l'entreprise, il convient d'écouter, d'expliquer et de convaincre.

En cela, les décisions à prendre sont d'abord politiques. Elles doivent consolider le service public et réglementer la concurrence afin que tous -particuliers comme entreprises- tirent avantage de la libéralisation. Elles doivent aussi assurer l'avenir de France Télécom en lui donnant les moyens du succès.

CHAPITRE I - LES DÉCISIONS À PRENDRE SONT D'ABORD POLITIQUES

ELLES INCOMBENT, POUR L'ESSENTIEL, AUX REPRÉSENTANTS DE LA NATION ET NON À L'ENTREPRISE

" Personne ne peut sauter hors de son ombre ", Ernst Jung, le grand psychologue, se plaisait à répéter ce vieux proverbe allemand.

Appliquée à notre opérateur historique, la maxime conduit à reconnaître que la mission sur l'avenir du groupe France Télécom confiée à Marcel Roulet, en novembre 1993, était une " mission impossible " dans la mesure où elle avait, en partie, pour but de susciter en interne l'impulsion du changement ^{28( * )} . On ne le devinait sans doute pas à l'époque ; le travail de Marcel Roulet a permis d'en prendre conscience : laissée à elle-même, l'entreprise ne peut pas échapper aux pesanteurs de son passé.

Or, les décisions à prendre engagent non seulement l'avenir d'une entreprise publique mais aussi celui de la Nation. Elles incombent donc, avant tout, aux représentants de la Nation : au Gouvernement et au Parlement.

En tout état de cause, une entreprise publique est un bien commun à tous les Français. Il est donc logique que ce soit eux qui se prononcent sur son destin par la voix de leurs élus.

Mais, en outre, l'intervention du pouvoir politique est un voeu exprimé au sein même de France Télécom, par des hommes et des femmes appartenant à toutes les catégories de personnel, à tous les grades de la hiérarchie. Du Président à l'employé de l'agence locale, le plus grand dénominateur commun de l'ensemble des propos tenus à votre rapporteur au cours de ses auditions à, sans conteste, été : " c'est maintenant aux politiques de prendre leurs responsabilités ".

ELLES NÉCESSITENT UNE CLARIFICATION DU VOCABULAIRE

L'explication didactique des réformes envisagées suppose de débarrasser la terminologie employée pour les présenter des scories syntaxiques qui en faussent le sens et obscurcissent tant les objectifs que les motifs réels de ces réformes.

Pour exposer les changements que va entraîner l'irruption de la concurrence sur le marché du téléphone, cessons de recourir à des mots et à des concepts ambigus d'origine anglo-saxonne, tels " dérégulation " ou " déréglementation ". Ils laissent présumer un passage de l'ordre au désordre, d'un monde organisé à la jungle économique.

Ce n'est pas le cas. Il n'est pas projeté de supprimer toute règle. Il est tout bonnement prévu de remplacer celles existantes par d'autres qui, d'ailleurs, seront plus détaillées que les règles actuelles. En économie, c'est le monopole qui se satisfait de prescriptions elliptiques et le contrôle du marché qui appelle des normes explicites !

Le mot " libéralisation " est plus exact car il est vrai que la concurrence va ouvrir aux consommateurs des espaces de liberté jusqu'ici ignorés. Il n'est toutefois pas exempt d'ambiguïtés, tant il est vrai " qu'entre le riche et le pauvre, entre le fort et le faible, c'est la liberté qui opprime et la loi qui libère " .

Les expressions " perte du monopole " ou " fin du monopole " utilisées antérieurement dans le présent rapport sont satisfaisantes sur le plan du sens mais elles ont une portée symbolique négative car elles évoquent une dépossession. Surtout elles reposent sur une approche unilatérale du phénomène puisqu'elles ne l'appréhendent que du point de vue de l'opérateur alors qu'il aura, par ailleurs, des retombées très positives pour les consommateurs.

En définitive, le terme le plus exact est celui de " démonopolisation " . Il décrit exactement l'exercice que nous imposent nos engagements communautaires en matière téléphonique. Tout un chacun en comprend le sens. Il ne figure toutefois pas dans les dictionnaires. Qu'importe, le substantif " surendettement " n'apparaissait pas dans les lexiques avant que le Sénat ne l'impose dans la loi Neïertz de 1989.

Le présent rapport utilisera donc l'expression " démonopolisation " pour désigner le processus à engager pour adapter notre droit à l'échéance du 1er janvier 1998.

L'équivoque règne également en maître quand on évoque la transformation de France Télécom en société anonyme à majorité détenue par l'Etat.

Parler de " privatisation " est une absurdité. Jamais il n'a été question que l'Etat puisse perdre le contrôle de France Télécom. Et, ce n'est pas parce qu'une part minoritaire d'une entreprise se trouve détenue par des intérêts privés que l'entreprise est privatisée. En 1981, M. Michel Rocard ne défendait-il pas, au sein du parti socialiste, l'idée de " nationalisation à 51 % " ? De 1937 à 1983, la SNCF a été une société anonyme détenue par l'Etat. Celui qui aurait argué qu'elle était privatisée parce qu'elle avait une forme sociale de nature commerciale se serait fait rire au nez ! Pourquoi aujourd'hui jouer avec les mots et adopter une attitude différente à l'égard de France Télécom ?

La locution " changement de statut de l'entreprise " n'est pas plus satisfaisante. Elle entretient l'équivoque avec le statut du personnel auquel nul ne propose de toucher. Bien au contraire, il a toujours été affirmé qu'il serait préservé.

Le vocable " capitalisation " qui désigne l'action de capitaliser serait techniquement plus exact. Il a toutefois des connotations idéologiques facilitant des amalgames et des détournements de sens pouvant laisser entendre qu'il s'agirait de soumettre France Télécom aux lois du " capital privé ", ce qui n'est d'aucune façon le cas.

Là encore, dans la mesure où il est simplement souhaité opérer une transformation en société anonyme, seul un néologisme permet d'exprimer la vérité de la pensée, le mot " sociétisation ". C'est celui retenu par votre rapporteur. C'est lui qui sera utilisé dans la suite du présent rapport.

ELLES IMPOSENT A LA FOIS DÉBAT DÉMOCRATIQUE ET DIALOGUE SOCIAL

L'opinion publique doit être informée de l'importance des enjeux que recouvrent les réformes envisagées, ainsi que des avantages qui en résulteront pour tous les Français.

On doit le proclamer avec force : la loi de démonopolisation sera une loi de liberté qui favorisera la diminution du prix du téléphone et l'enrichissement de la gamme des services. Elle profitera au consommateur . Telle qu'articulée par les propositions du présent rapport, elle confortera les acquis du service public tant pour les abonnés les plus défavorisés que pour les zones peu peuplées du territoire.

Qui, aujourd'hui pourrait prétendre que le service public de radiodiffusion et de l'audiovisuel ait pâti de l'affirmation du principe de liberté des ondes et de la création des chaînes de télévision privées ? Qui, aujourd'hui, oserait proposer de bâillonner les radios libres ou de diminuer le nombre de chaînes de télévision ?

L'évolution qui s'annonce dans le domaine du téléphone sera de même nature. La concurrence accélérera la diffusion du progrès technique dans l'ensemble du tissu social. Elle contribuera à ce que les nouveaux services de télécommunications -dont on commence à peine à percevoir la diversité et la richesse- améliorent la vie quotidienne des gens.

Parallèlement, la loi de sociétisation évitera aux contribuables de supporter le coût du sinistre qui, à terme, ne manquerait pas de résulter du statu quo. Un syndrome Air France, ça suffit ! Il faut écarter tout risque de même nature avec France Télécom. La sociétisation le permettra et, en outre, bien conduite, elle aboutira à faire financer le coût des adaptations concurrentielles de notre opérateur historique par les marchés boursiers internationaux.

Surtout, les attentes du personnel de France Télécom doivent pouvoir être exprimées et prises en compte.

Il existe dans cette entreprise publique, un déficit de communication sociale qui doit être rapidement comblé. L'Etat doit y veiller. Emportée vers le " grand bain concurrentiel ", France Télécom semble encore s'y préparer avec des méthodes d'administration centrale, voire dans la fidélité à certaines traditions militaires qui, en la circonstance, n'apparaissent pas les plus appropriées pour entraîner l'adhésion du personnel aux projets de l'entreprise.

La motivation des hommes et des femmes qui composent sa plus grande richesse est, pourtant, un enjeu essentiel au regard des échéances qui s'approchent.

Dans une lettre qu'il a adressée le 16 janvier dernier à M. François Fillon, ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, votre rapporteur suggérait d'organiser un vaste dialogue social autour de l'avenir de France Télécom. Il s'agissait de permettre la plus large expression des personnels de l'opérateur et de leurs organisations représentatives, mais aussi de conférer une dimension nationale au dossier en associant aux réflexions d'autres acteurs concernés (entreprises, collectivités locales, élus nationaux...). Pour conduire une telle opération, il était avancé l'idée de désigner un médiateur extérieur pouvant être un homme disposant d'une expérience politique mais n'exerçant plus de mandat national.

Ces suggestions restent valables aujourd'hui.

ELLES DOIVENT REPOSER SUR DES ENGAGEMENTS FORTS DU GOUVERNEMENT

Les évolutions juridiques qu'annoncent la mutation concurrentielle du secteur des télécommunications suscitent des interrogations, voire des préoccupations, plus ou moins fortement exprimées, à la fois parmi les Français, parmi les élus locaux et au sein du personnel de France Télécom.

Les premiers s'inquiètent mezza voce des futures conditions d'exercice du service public téléphonique, les deuxièmes des perturbations qui pourraient en résulter pour l'aménagement du territoire et la desserte des zones rurales en télécommunications avancées, les derniers pour leur statut et l'avenir de leurs missions.

Ce malaise n'a pas lieu d'être . Il n'en doit pas moins être résorbé. C'est pourquoi, le Gouvernement aura à accentuer son effort de communication en ce domaine et à répéter avec force que :

le lien social essentiel qu'assure le téléphone sera garanti et même, si on suit les préconisations du présent rapport, conforté ;

l'égalité de traitement du territoire en télécommunications sera réaffirmée, voire améliorée ;

le statut des personnels de l'opérateur historique et de l'importance des missions que leur confie la Nation seront confirmés.

ELLES SUPPOSENT UN CALENDRIER DE MISE EN OEUVRE FERME ET RAPIDE

Il faut qu'au plus tard à la fin de l'année 1996, les réformes législatives dont on débat depuis bientôt trois ans, à savoir la démonopolisation de la téléphonie et la sociétisation de France Télécom, soient accomplies.

A continuer à les annoncer sans les faire, on finirait par accroître l'angoisse de ceux qui les redoutent et à les rendre si difficiles que les entreprendre deviendrait aventureux. En outre, on dilapiderait presque toutes nos chances de conserver un champion national parmi les premiers du monde dans l'économie de demain : celle de la communication.

La stratégie de découplage des deux textes que le Gouvernement a retenue est cohérente. Il est toutefois nécessaire que, d'une part, celui relatif à la démonopolisation soit adopté avant la fin de la session unique de 1996 -et donc présenté au Parlement au plus tard début avril- et que, d'autre part, celui opérant la sociétisation de France Télécom se trouve examiné et voté au cours du dernier trimestre de la même année.

Sur le premier texte, la France s'est, en effet, engagée à permettre dès le 1er juillet 1996 l'ouverture de la concurrence sur les infrastructures dites alternatives (réseaux de télécommunications de la SNCF, des sociétés d'autoroutes, d'Air France...). Il convient qu'elle respecte cette échéance.

En ce qui concerne le second projet de loi, l'urgence est un peu moindre. La mise sur le marché de la première tranche du capital de Deutsche Telekom (50 à 75 milliards de francs), en novembre prochain, va en quelque sorte " essorer " le marché des liquidités financières internationales à même de se porter sur une valeur de télécommunication. Il ne sera donc guère utile d'être en mesure de proposer une part minoritaire du capital de France Télécom sociétisée sur le même marché à la même date.

En revanche, il faudra être prêt à réaliser l'opération dans les premiers mois de 1997.

Selon certaines analyses financières, les tergiversations passées auraient déjà pu conduire à minorer de plusieurs dizaines de milliards de francs la valeur estimée de l'entreprise.

De fait, cette valeur se trouve appréciée en fonction des résultats passés et des évolutions prévisibles sur les cinq années suivant l'année de calcul. Ainsi, plus on se rapproche du 1er janvier 1998, plus les évaluations tendent à baisser, du fait des incertitudes quant à l'impact de la concurrence sur le niveau des recettes.

De ce point de vue, l'année la plus favorable eut sans doute été 1993 : celle où M. Gérard Longuet, alors ministre des postes et des télécommunications, avait proposé d'engager une procédure de sociétisation.

En outre, plus le nombre de titres de sociétés de télécommunications offerts sur le marché s'accroît, plus la rareté de ce type de titre diminue et cela n'est pas sans influencer la cotation des nouveaux titres.

Ainsi, à autres facteurs de valorisation constants, au vu de l'évolution de sa marge brute d'auto-financement, la valeur totale de France Télécom pourrait varier de quelque 240-250 milliards de francs début 1994 à 200-210 milliards de francs début 1997. Cela équivaudrait à une perte d'environ 30-40 milliards de francs en trois ans, sous le seul effet du report de la réforme et de la mise en vente d'une partie des actions de Deutsche Telekom.

Or, entre le début de 1997 et 1998, ce n'est pas moins de 75 à 100 milliards de francs de titres d'entreprises européennes de télécommunications dont la vente est programmée sur le marché financier international (1ère tranche pour STET, Telia, TeleDanmark ; 2e tranche de Telefonica et de Telecom Portugal ; 3ème tranche de KPN).

On ne peut plus attendre indéfiniment. Rien qu'en termes de recettes potentielles de sociétisation (maximum de 49 % de la valeur du capital), les délais déjà acceptés pourraient représenter une perte de l'ordre de 15 à 20 milliards de francs. L'équivalent du budget du ministère de la Justice ! A un moment où le budget de l'Etat a cruellement besoin de ressources et où il serait nécessaire de le solliciter pour assurer les meilleures conditions d'adaptation concurrentielle à France Télécom, est-ce là un luxe qu'on peut raisonnablement continuer à s'offrir ?

Alors qu'il serait de l'intérêt de France Télécom et de ses personnels de voir rapidement transférer sur le budget général une partie des charges de retraite pesant sur l'entreprise, le report des décisions les plus appropriées au règlement de ce problème ne leur est-il pas objectivement préjudiciable ?

Votre rapporteur incline à répondre par l'affirmative à cette dernière question. C'est pourquoi, il estime que le seul élément pouvant éventuellement amener à infléchir le calendrier qu'il propose serait un nouveau report de la vente des titres de Deutsche Telekom, sachant qu'un premier report a déjà eu lieu. Dans cette hypothèse -peu probable - on pourrait en effet se demander s'il ne conviendrait pas de prendre les dispositions permettant à France Télécom de remplacer Deutsche Telekom.

*

Les développements qui suivent n'ont pas d'autres objets que de démontrer que les orientations politiques qui viennent d'être esquissées sont non seulement essentielles pour la France, mais aussi et surtout qu'elles ne lèsent aucun des intérêts sociaux concernés. Bien au contraire, elles apparaissent, à l'analyse, les seules à mêmes d'assurer une sauvegarde effective de ces intérêts.

CHAPITRE II - LA LOI DE " DÉMONOPOLISATION " DOIT ÊTRE UNE LOI DE CONSOLIDATION DU SERVICE PUBLIC ET DE RÉGLEMENTATION DE LA CONCURRENCE

Assurer le financement du service public des télécommunications dans le cadre d'un monopole est chose aisée. Il suffit de " taxer " les catégories d'usagers qui ne sont pas considérées comme prioritaires par les autorités de tutelle. Quel que soit le prix demandé, ces usagers n'ont pas la possibilité de changer de prestataire. Bien plus, ils peuvent rarement résilier leur contrat car le service fourni est le plus souvent indispensable à leur activité, ou à une vie quotidienne normale ^{29( * )} . Ils peuvent simplement diminuer leurs consommations.

Si le monopole n'existe plus, la situation change de manière significative. Les clients mécontents des prix ou du service rendu ont toute liberté de s'adresser à d'autres prestataires. Ils peuvent donc cesser de financer directement le service public. Gérer ce dernier devient moins facile car le consommateur n'est plus captif.

Cependant, contrairement à ce que d'aucuns prétendent, la continuation du service public n'en devient pas pour autant très compliquée.

Il suffit d'imposer à l'ensemble des entreprises en concurrence d'assurer les prestations correspondantes ou de les obliger à payer l'une ou plusieurs d'entre elles pour ce faire.

En matière téléphonique, il y a douze ans qu'un système de ce type fonctionne aux États-Unis et qu'il garantit aux populations américaines une correction satisfaisante des déséquilibres sociaux et territoriaux qui pourraient, à défaut, résulter du jeu désordonné des lois du marché.

Certes, aux États-Unis, le terme utilisé " universal service " n'est pas le même qu'en France et ce n'est pas un opérateur public mais plusieurs opérateurs privés qui sont chargés des prestations. Il n'en demeure pas moins que le niveau de service garanti aux citoyens n'est pas globalement inférieur à celui constaté chez nous. Les informations collectées sur place, par votre rapporteur, auprès de la FCC (Federal Communications Commission), du NTIA (National Telecommunications and Information Admimistration) et de la PSC (Public Service Commission) de l'Etat du Maryland sont, de ce point de vue, tout à fait probantes.

Maintenir le niveau et la qualité de notre service public téléphonique dans un cadre démonopolisé ne relève donc aucunement de la gageure. Il suffit d'en affirmer clairement le contenu et les enjeux, tout en prenant les moyens législatifs d'organiser une concurrence loyale.

LA DÉMONOPOLISATION DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉE DE MESURES DE CONSOLIDATION DU SERVICE PUBLIC

Appréhendée dans son ensemble, l'expression française de service public recouvre un concept complexe à définir et difficile à expliquer à des étrangers car elle a plusieurs sens. Elle est polysémique et peut, par la même, alimenter des polémiques jouant sur son caractère équivoque.

Comme l'indique, fort justement, le rapport de la commission sur les services publics qu'à présidée M. Christian Stoffaës ^{30( * )} : " On y trouve imbriqués une tradition juridique, un modèle social, et des compromis entre objectifs politiques et exigences d'efficacité économique. On peut donc l'approcher par des formulations juridiques ou des critères économiques, mais sans jamais l'exprimer complètement : ce serait la débarrasser d'ambiguïtés qui sont en fait constitutives de sa nature. Plutôt qu'un concept, le service public est une notion composite et englobante, dont la simplicité jette une trompeuse clarté. Elle amalgame des registres d'argumentation distincts, au point d'être invoquée dans les débats politiques et sociaux pour légitimer des points de vue divers, parfois contradictoires ".

Cette ambiguïté résulte, en définitive, du fait qu' une même locution sert à désigner, à la fois, un type d'organisation, un régime juridique particulier et des missions d'intérêt général dont le contenu évolue avec le progrès technique . Rien d'étonnant à ce que, parfois, il soit peu facile de saisir quel est l'objet du débat ! Mais, il doit être expressément souligné que ce n'est pas parce qu'on réforme le type d'organisation qu'il est porté atteinte aux missions.

Cette problématique d'ensemble n'entre bien entendu pas dans le cadre du présent rapport qui ne s'intéresse qu'au service public téléphonique et, pour le présent développement, à ce qu'un tel service apporte et doit continuer à apporter à la collectivité nationale.

Le sujet n'échappe toutefois pas entièrement à ladite problématique. A l'analyse, on s'aperçoit que ce qui est habituellement considéré comme le service public des télécommunications englobe des obligations très hétérogènes.

Il n'en demeure pas moins que l'ensemble des tâches correspondant à ces obligations pourront continuer à être exercées dans un environnement concurrentiel et dans le respect de nos engagements communautaires, sous la seule condition que certaines de leurs modalités de financement soient réformées.

AUCUN OBSTACLE JURIDIQUE NE S'OPPOSE AU MAINTIEN, EN ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL, DES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC ASSURÉES AUJOURD'HUI DANS LE CADRE DU MONOPOLE

La démonopolisation ne signifie nullement le renoncement aux missions de service public confiées à France Télécom...

La portée de la notion de service public des télécommunications à la française

Votre rapporteur le soulignait dans le rapport d'information sur l'avenir du secteur des télécommunications en Europe qu'il a présenté, au nom de la Commission des Affaires économiques, en novembre 1993 ^{31( * )} : France Télécom est assujettie à des obligations de service public qui jouent " à l'égard de la population (principes d'universalité, d'égalité et de continuité du service offert) mais aussi, d'une manière plus générale, à l'égard de la Nation (contribution à la politique de défense et de sécurité, participation à l'effort de recherche au travers du Centre national d'études des télécommunications, formation des ing&eacu te;nieurs en télécommunication).

La loi n° 90-566 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications ne faisait pas ressortir clairement cette distinction.

L'article 3 de la loi indique sans précision particulière que : " France Télécom a pour objet, selon les règles propres à chacun de ses domaines d'activité, contenues notamment dans le code des postes et télécommunications : d'assurer tous services publics de télécommunications dans les relations intérieures et internationales et, en particulier, d'assurer l'accès au service du téléphone à toute personne qui en fait la demande ; ... "

A peine plus explicite, l'article 8 de la même loi dispose :

" Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'État, après avis motivé et rendu public de la commission instituée à l'article 35, fixe, pour chacun des exploitants publics

^{32( * )} , ses droits et obligations, le cadre général dans lequel sont gérées ses activités, les principes et procédures selon lesquels sont fixés ses tarifs et les conditions d'exécution des services publics qu'il a pour mission d'assurer.

Il précise notamment les conditions dans lesquelles sont assurées : la desserte de l'ensemble du territoire national ; l'égalité de traitement des usagers ; la qualité et la disponibilité des services offerts ; la neutralité et la confidentialité des services ; la participation de l'exploitant à l'aménagement du territoire ; la contribution de l'exploitant à l'exercice des missions de défense et de sécurité publique.

Le cahier des charges précise les garanties d'une juste rémunération des prestations de service public assurées par chaque exploitant, notamment, pour la Poste, des prestations de transport et de distribution de la presse ".

En revanche, le cahier des charges de France Télécom ^{33( * )} met en évidence la distinction rappelée ci-dessus. Au sein du chapitre premier consacré aux " missions propres de France Télécom ", l'article 2 traite exclusivement des " conditions générales d'exécution des services publics ", alors que le chapitre II réservé à ses " contributions aux missions de l'État " définit un ensemble d'autres missions qui, par une interprétation juridique a contrario, ne relèveraient pas des services publics au sens strict ^{34( * )} .

Il s'agit de contributions : aux communications gouvernementales (article 15) ; aux missions de défense et de sécurité publique (article 16) ; à la sauvegarde des personnes et des biens (article 17) ; aux missions de réglementation et de normalisation (article 18) ; à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger (article 19) ; à la coopération technique internationale et à l'aide au développement (article 20) ; à la politique générale de recherche (article 21) ; à l'enseignement supérieur (article 22).

A noter comme seule exception à la particularité de ces missions, les services d'appel téléphonique d'urgence mentionnés à l'article 17 qui relèvent, à l'évidence, du service public à la population.

Jusqu'à présent, cette démarcation juridique n'avait eu qu'une faible portée concrète puisque les missions propres de France Télécom ressortissant de la qualification de service public et celles se voyant parer de la qualité de contributions aux missions de l'État ont continué à être financées par l'opérateur national de la même manière, à savoir par les marges bénéficiaires que lui assure l'exploitation, sans concurrence, de services commerciaux rentables.

En bref, dans la pratique, nulle séparation n'a encore été faite entre les prestations d'intérêt général rendues à la population (aux habitants) et celles fournies à l'État (à la Nation). L'intervention du cadre réglementaire élaboré par l'Union européenne pour organiser la démonopolisation du secteur des télécommunications va imposer de mettre en oeuvre cette différenciation, sans pour autant remettre en cause l'exécution des différentes prestations concernées.

La portée de la notion de service universel communautaire

Le cadre juridique fixé par la Communauté européenne à l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications intègre la préoccupation d'assurer, à la population, le bénéfice de prestations de télécommunications, à des conditions que ne permettrait pas de garantir le seul jeu des lois du marché.

Ceci a été énoncé à plusieurs reprises par le Conseil des Ministres des Télécommunications de l'Union européenne.

Dans sa résolution du 7 février 1994 sur les principes en matière de service universel dans le secteur des télécommunications (94/C 48/01) ^{35( * )} , le Conseil reconnaît :

" (...)

- que le maintien et le développement d'un service de télécommunications universel, assuré par un financement adéquat, sont un facteur clé pour le développement futur des télécommunications dans la Communauté ;

- que les principes d'universalité, d'égalité, de continuité sont à la base du service universel pour permettre l'accès à un ensemble minimal de services définis d'une qualité donnée, ainsi que la fourniture de ces services à tous les utilisateurs, indépendamment de leur localisation et, à la lumière des conditions spécifiques nationales, à un prix abordable ;

(...)

- que, en raison d'obligations de service universel, le service de base de téléphonie vocale ne peut être fourni qu'à perte ou à des conditions s'écartant des normes commerciales habituelles ; ce service peut, si cela est justifié et sous réserve de l'approbation de l'autorité réglementaire nationale, être financé au moyen de transferts internes, de redevances d'accès ou d'autres mécanismes tenant dûment compte des principes de non-discrimination et de proportionnalité, tout en assurant le respect des règles de la concurrence, afin d'apporter une juste contribution à la charge que représente la fourniture d'un service universel ;.

(...)

- la notion de service universel doit évoluer au rythme du progrès technique, des développements du marché et de l'évolution des besoins des utilisateurs ".

A cette résolution était annexée une déclaration de la Commission (94/C 48/08) précisant les éléments de service constituant le service universel, à savoir : le réseau public commuté et le service de téléphonie vocale, avec des critères de disponibilité, continuité et qualité de service ; un service de renseignements et d'annuaire ; des cabines publiques ; l'accès aux services d'urgence ; des conditions spécifiques pour les handicapés ou personnes ayant des besoins spécifiques.

Des résolutions postérieures ont repris ces éléments. On notera dans la résolution du 18 septembre 1995 sur la mise en place du futur cadre réglementaire des télécommunications (95/C 258/01) que :

" le Conseil reconnaît comme éléments clés de l'élaboration du futur cadre réglementaire des télécommunications dans l'Union (...) le maintien et le développement d'un service universel, et pour ce faire :

- l'obligation faite à certains opérateurs, par les Etats-membres, d'assurer la fourniture d'un ensemble minimal de services de télécommunications définis, d'une qualité donnée, et, à la lumière de conditions spécifiques nationales, à un prix abordable... ".

Les propositions de directives du Parlement européen et du Conseil , tout comme les projets de directives (article 100 A du Traité) de la Commission (article 90-3 du Traité) qui visent à fixer les règles de fonctionnement d'un marché libéralisé -et qui sont en voie d'adoption- traduisent cette préoccupation en termes de droit positif. Ces textes retiennent des formulations variant avec leur objet, mais ils concourent au même objectif : donner aux États membres les moyens juridiques d'organiser le service universel dans des conditions compatibles avec la concurrence.

La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications et à la garantie du service universel et de l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture de réseau ouvert (Communication publiée au JOCE 95/C 313/04 ou COM (95) 379 final) traite en particulier des modalités de financement du service universel.

Elle prévoit, notamment à son article 5.1, que : " Seuls les réseaux publics de télécommunications et les services publics de télécommunications définis à l'annexe I partie 1 peuvent être financés par un partage des coûts avec les autres acteurs du marché  ". Cela comprend le réseau public commuté classique (permettant la transmission de la voix, la communication par télécopie ou la transmission de données avec modem) et le service de téléphonie vocale, y compris les renseignements, annuaires, cabines publiques et aide aux handicapés.

La Commission a également adopté, en août 1995, le projet de directive modifiant la directive 90/388/CEE et concernant l'ouverture complète du marché des télécommunications à la concurrence (communication publiée au JOCE : 95/C 263/07).

Ce projet traite du service universel à l'article 4 quater, et prévoit notamment que : " tout régime national qui est nécessaire pour partager le coût net de fourniture d'un service universel résultant des obligations imposées aux organismes de télécommunications, avec d'autres organismes qui fournissent des réseaux et/ou des services de télécommunications(...) ne s'appliquera qu'aux fournisseurs de services concurrentiels de téléphonie vocale et de réseaux publics de télécommunications ".

Un recouvrement partiel mais sans exclusive

En d'autres termes, la notion communautaire de " service universel " recouvre celle de " service public à la population " exposée précédemment mais n'englobe pas celle de " service public à la Nation " que met également en oeuvre France Télécom.

Ainsi, le droit communautaire de la concurrence régissant les services de télécommunications autorise les États membres à obliger les entreprises du secteur à assurer ou à financer les prestations correspondant au premier volet -le plus important- du service public des télécommunications à la française. Les prestations relevant de ce volet, qui correspond à la définition du service universel, sont soumises au principe dit du " Pay or Play ". Mais, si la législation européenne n'interdit nullement de continuer à mettre en oeuvre le second volet de notre service public des télécommunications, elle ne permet pas de le soutenir par les mêmes moyens.

Il est donc totalement erroné d'affirmer, sous prétexte que les notions de service public et de service universel ne coïncident pas complètement, que la démonopolisation impulsée par Bruxelles remet en cause le service public " à la française " dans le domaine des télécommunications.

En revanche, les règles qui s'appliqueront à compter du 1er janvier 1998, nous imposent de clarifier et de diversifier ses modes de financement.

... mais elle impose une clarification et une diversification du financement du service public

Péréquation tarifaire maintenue, mais adaptée pour les prestations de service public relevant du service universel

En France, pour résumer, le service public téléphonique rendu à la population, c'est un type de prestation et un prix.

Les prestations englobent les services élémentaires de la téléphonie dite filaire, que permet la souscription d'un abonnement résidentiel auprès de France Télécom ou l'utilisation d'une cabine téléphonique (mise à disposition d'un équipement terminal, accès au réseau et à certains services : annuaire, renseignements, appels d'urgence...). Ces prestations sont soumises à un certain nombre de principes (disponibilité, neutralité et adaptation constante ^{36( * )} ), dont le plus important est celui de l'égalité de traitement des usagers .

Outre ses effets sur la nature des prestations, l'application de ce dernier principe entraîne que le prix de chacun des services proposés (raccordement, abonnement, communication locale, communication interurbaine...) est le même pour tous (sous la seule réserve d'un abonnement spécifique aux professionnels). Or, le coût de ces services n'est pas le même partout. Le prix de revient d'une communication passée sur une ligne à forte fréquentation est plus faible que celui enregistré sur les autres lignes. Les dépenses engagées pour raccorder une maison isolée dans une zone rurale, où l'habitat est dispersé, sont bien plus importantes que celles consenties pour relier au réseau un appartement dans un immeuble situé au coeur d'une grande agglomération.

L'égalité des prix implique donc une péréquation géographique entre les utilisateurs du service public . Ceux qui sont situés dans des zones à forte densité démographique payent plus que ce que coûtent leurs consommations pour éviter que ceux habitant des territoires isolés se voient facturer des prix prohibitifs. C'est là une des clefs de la politique d'aménagement du territoire.

En France, comme dans beaucoup d'autres pays, le principe d'égalité a aussi donné lieu à une péréquation , sans doute abusivement qualifiée de sociale ^{37( * )} , qui consiste à maintenir des tarifs assez bas pour les abonnements résidentiels et les communications locales en majorant ceux des communications interurbaines ou internationales.

Quel que soit le type de péréquation, l'irruption de la concurrence impose de l'adapter. En effet, en se focalisant sur les segments les plus rentables du marché et en proposant des prix alignés sur les coûts réels -et donc, par construction, inférieurs à ceux de l'opérateur pratiquant une forte péréquation- les concurrents auraient beau jeu de lui confisquer ses recettes de péréquation et de ne lui laisser que les déficits.

Confrontés à cette nouvelle situation, certains pays ont annoncé qu'ils comptaient abandonner la péréquation géographique des tarifs -qui est, historiquement, une obligation dans la plupart des États de l'Union européenne- pour la remplacer par la fixation de plafonds permettant à l'opérateur d'offrir des tarifs alternatifs.

Ainsi, au Royaume-Uni, BT vient de conclure un accord en ce sens avec l'Office de régulation (Oftel) ; les Pays-Bas et le Danemark s'orientent vers des solutions identiques, sans pour autant les avoir déjà mises en oeuvre.

Par ailleurs, dans les pays scandinaves, les aides apportées, en matière téléphonique, aux handicapés et à certaines catégories défavorisées sont depuis longtemps financées par l'État et non pas par les acteurs du marché. De ce point de vue, la concurrence ne changera rien.

En revanche, dans les pays autres que ceux qui viennent d'être cités, il n'est pas envisagé de renoncer à la péréquation géographique. En outre, on continue à y considérer que les intervenants sur le marché des télécommunications doivent supporter le coût des soutiens dont bénéficient les couches désavantagées de la population.

Votre commission, tout comme d'ailleurs le Gouvernement, est favorable à cette orientation.

Les péréquations géographique et sociale doivent être maintenues quitte à ce que la dernière connaisse une déclinaison plus " ciblée " qu'actuellement. Le principe d'égalité inscrit au frontispice de tous nos monuments publics interdit une autre solution. Les tarifs téléphoniques doivent rester les mêmes en tout point du territoire et tous les acteurs du marché doivent contribuer à ce résultat.

Il est toutefois clair que même avec des mécanismes de compensation, le ou les opérateurs desservant des zones peu rentables seront handicapés par rapport à ceux n'intervenant que sur les portions les plus peuplées du territoire, notamment en ce qui concerne les communications interurbaines où la concurrence sera vraisemblablement la plus vive.

Maintenir une tarification strictement égalitariste conduirait à favoriser l'émergence de déséquilibres. Cependant, autoriser, à l'instar de ce que pratiquent certains services publics de transport, une tarification variant selon les trajets serait contraire aux objectifs d'aménagement du territoire.

C'est pourquoi, votre commission propose que la tarification soit uniforme, quelle que soit la destination, mais puisse varier en fonction du volume des communications. Un gros consommateur pourrait, par exemple, bénéficier pour ses appels de prix unitaires moins élevés que la norme tarifaire en contrepartie d'abonnements plus chers, comme cela est déjà le cas pour la fourniture d'électricité.

En d'autres termes, la tarification pourrait être modulée en fonction du nombre de communications mais pas en fonction de la ligne empruntée. Ainsi, à taille égale, une entreprise de Rodez ne serait pas pénalisée par rapport à une entreprise de Puteaux.

Autres sources de financement pour les prestations de service public ne relevant pas du service universel

Hors service universel, les acteurs du marché ne pourront pas être contraints à un soutien complet du service public. La législation européenne ne souffre d'aucune ambiguïté en la matière.

Par ailleurs, dans un contexte concurrentiel, il est hors de question de continuer à faire peser le coût des prestations non couvertes par le service universel sur le seul opérateur public. Cela équivaudrait à lui faire supporter des charges auxquelles échapperaient ses concurrents et reviendrait à entraver sa capacité d'adaptation.

La libéralisation des télécommunications porte-t-elle pour autant un coût fatal à la partie du service public à la française qui ne relève pas du service universel ? Nullement ! Les ressources à trouver n'excèdent pas, selon les calculs de votre rapporteur, quelque 800 millions de francs. Ceci constitue, certes, une somme importante -pas loin de 9 % des bénéfices annuels de France Télécom-, mais la collecte n'en apparaît pas hors de portée.

En premier lieu, l'État pourrait, pour équilibrer les conditions de concurrence, imposer à tous les intervenants sur le marché une contribution à la recherche-développement, l'enseignement et à la normalisation .

Déjà, les cahiers des charges auxquels sont soumis la Société française de Télécommunications (SFR) ^{38( * )} et Bouygues-Télécom, pour l'exploitation de réseaux de radio-télécommunications mobiles, prévoient que chacune de ces entreprises est tenue de consacrer 7 % des montants hors taxes de ses investissements à des actions en ces domaines, cette obligation pouvant être satisfaite par des prestations en nature ou par le versement d'une contribution financière. Un tel dispositif, déjà accepté par Bruxelles pour la téléphonie mobile, pourrait donc être appliqué à tous les entrants sur le marché de la téléphonie publique entre points fixes.

Il ne sera toutefois pas permis -législation communautaire oblige- d'affecter les sommes ainsi mobilisées par les nouveaux entrants aux missions, parfois fort lourdes, que l'Etat impose à France Télécom. Ils pourront les affecter aux opérations de leur choix pourvu qu'elles répondent aux exigences de leur licence. L'équilibre réalisé ne sera donc que partiel et superficiel.

En ce qui concerne les contributions aux communications gouvernementales, à la défense et à la sécurité publique, à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger, ainsi qu'à la coopération technique internationale et à l'aide au développement, l'arbitrage devrait découler d'un examen détaillé des obligations qui correspondent à ces contributions.

Dans les cas où le service rendu bénéficierait exclusivement à l'État, ce dernier devrait logiquement en supporter le coût sur son budget.

Dans les cas où l'entreprise tirerait avantage du respect de certaines prescriptions (exemples : protection de ses installations et surveillance de leur bon fonctionnement pour être en mesure de contribuer à la défense et à la sécurité publique ; coopération technique internationale...), un partage des charges pourrait être envisagé.

Dans tous les cas, l'État devra assurer une juste compensation du coût des prestations.

S'agissant de la recherche , France Télécom, acteur majeur de l'effort de recherche-développement (R-D) français en télécommunications, a été amenée à consentir des efforts, que son monopole lui permettait de soutenir, sur des programmes auxquels sa seule qualité d'opérateur téléphonique ne l'aurait sans doute pas conduit à s'intéresser.

Dès lors qu'il est exclu que son laboratoire de recherche, le Centre national d'études des télécommunications, connaisse une évolution distincte de celle de l'entreprise en devenant par exemple prestataire indépendant ^{39( * )} , France Télécom doit pouvoir être autorisée à recentrer ses dépenses de R-D vers son métier de base. Ceci ne peut toutefois s'envisager qu'à la double condition de la poursuite de sa contribution aux recherches d'intérêt public à long terme ^{40( * )} et d'un maintien de l'emploi des chercheurs.

Or, au regard des quelque 5,5 milliards de francs mobilisés en 1995 par France Télécom au titre de la R-D, les programmes de recherche d'intérêt général qui pourraient être estimés ne plus relever de son champ d'intérêt direct correspondent, d'après les évaluations de votre rapporteur, à une enveloppe globale de l'ordre de 300 millions de francs.

Là encore, l'ajustement à réaliser n'apparaît nullement inaccessible quand on considère l'évolution des crédits de R-D de France Télécom au cours des dernières années. De 1992 à 1995, l'entreprise a -sans doute de manière un peu excessive- recentré ses efforts de R-D vers les services concurrentiels en réduisant de 23 à 17 % la part de recherche amont dans l'ensemble des dépenses. Dans le même temps, elle a diminué de 450 à 100 millions de francs ses dépenses de recherche non contractualisées.

Ainsi, les mesures à envisager pour lui permettre d'adapter son budget de recherche à la réalité concurrentielle (transfert de certains programmes à des laboratoires publics ou privés, accentuation des soutiens industriels ou publics à ceux maintenus en interne sans intérêt particulier, ...) semblent pouvoir être mises en oeuvre, sans porter atteinte à des équilibres sociaux ou territoriaux devant être préservés.

Il s'agit néanmoins, au préalable, d'étudier attentivement les diverses déclinaisons possibles de ces mesures et d'en négocier les différents volets avec tous les acteurs concernés.

En définitive, le dossier financièrement le plus délicat à régler semble bien être celui de l'enseignement supérieur des télécommunications.

France Télécom est, d'après l'article 22 de son cahier des charges, substituée à l'État pour assurer la mission de service public d'enseignement supérieur des télécommunications. A ce titre, elle coiffe les Écoles nationales supérieures de télécommunications (ENST) de Paris-Brest et Evry. Elle est aussi partie prenante dans plusieurs groupements d'intérêt économique gérant des pôles d'enseignement, dont l'École nationale d'ingénieurs en communication (ENIC), à laquelle participent également l'université de Lille et l'Institut Théséus à Sophia Antipolis, ainsi que l'École nationale supérieure des Postes et Télécommunications (ENSPTT) avec la Poste et le ministère de tutelle.

L'opérateur public paie à chacune de ces écoles, dont 85 % des diplômés ne sont pas embauchés par lui, les prestations de formation réalisées pour ses besoins propres et leur verse, en outre, diverses subventions de fonctionnement.

Au total, les subventions attribuées par l'exploitant public pour la formation d'ingénieurs n'intégrant pas ses rangs s'élèvent à quelque 430 millions de francs (hors ENSPTT).

Le cahier des charges de France Télécom avait prévu qu'un décret en Conseil d'Etat fixerait, au plus tard le 1er janvier 1994, l'organisation définitive de ce service qui incombe, sans conteste, à l'État au titre de ses attributions en matière d'éducation nationale. Ce décret n'est pas paru et, en l'état des finances publiques, le budget national absorberait difficilement un tel transfert. La situation actuelle ne peut pas pour autant perdurer car France Télécom se trouverait, de facto, amenée à subventionner ses concurrents en assurant à ses frais la formation de leur encadrement supérieur.

C'est pourquoi, votre commission est amenée à proposer que le produit de l'impôt additionnel à la taxe professionnelle payé par France Télécom et ses concurrents soit entièrement affecté au financement des écoles supérieures de télécommunications.

Actuellement, les sommes versées à ce titre par la SFR et Bouygues-Télécom alimentent les budgets des Chambres de commerce et d'industrie (CCI), qui n'interviennent pas dans l'enseignement supérieur des télécommunications. La contribution fiscale de France Télécom abonde, quant à elle, le budget de l'État sans reversement aux CCI ou aux écoles de télécommunications.

La solution préconisée constituerait donc une réponse équitable au problème posé. Votre commission considère toutefois que si le produit de l'impôt ne couvrait pas la totalité des frais, il conviendrait de prévoir une subvention budgétaire pour le solde.

LA NOTION DE SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOMMUNICATIONS DOIT ÊTRE CLARIFIÉE, MODERNISÉE ET OUVERTE SUR L'AVENIR

La loi doit préciser le contenu et les priorités du service public

Une confirmation claire des acquis

Alors que, depuis 1934, le " Communication Act " américain donne une définition sans équivoque du service téléphonique universel, notre législation n'est pas en ce domaine -nous venons de le constater- d'une parfaite limpidité. Certes, l'examen attentif des textes permet de démêler l'écheveau de la complexité. Il n'en demeure pas moins qu'en l'état actuel de la présentation des règles, les citoyens ne peuvent avoir qu'une perception confuse de la réalité juridique. De ce fait, des propos erronés tenus sur le sujet peuvent acquérir une certaine " aura de crédibilité ".

Il est donc indispensable que la loi de démonopolisation donne une définition du service public des télécommunications aisément compréhensible, de manière qu'à sa lecture nul ne puisse prétendre que le maintien de ce service est en quoi que ce soit mis en cause par l'ouverture à la concurrence du marché téléphonique.

Cette définition devra nettement faire apparaître la double composante du service public des télécommunications à la française, à savoir, d'une part, le service téléphonique universel et, d'autre part, les missions d'intérêt général à accomplir dans le domaine des télécommunications, en ce qui concerne la défense, la sécurité, la normalisation, la coopération technique internationale, la recherche et l'enseignement supérieur.

S'agissant du service téléphonique universel à garantir à la population, votre commission souhaite qu'il englobe la fourniture à un prix abordable de prestations de qualité, la gratuité des appels d'urgence, la mise à disposition d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés, ainsi que le maillage de tout le territoire en cabines téléphoniques.

Une affirmation effective des priorités

La loi doit également exprimer nettement les priorités du service universel en matière sociale et d'aménagement du territoire.

Il doit pour ce faire y être rappelé que les prestations afférentes auront à bénéficier de tarifs en assurant l'accès à tous, notamment aux handicapés et aux personnes démunies, dans des conditions identiques sur tout le territoire. Doit également y être fixé le cadre des procédures permettant d'en contrôler la qualité.

Enfin, la loi devra rappeler solennellement le caractère fondamental de la péréquation géographique des tarifs.

La loi doit garantir la modernisation du service public et son ouverture sur l'avenir

En assurer une consolidation immédiate

Sur proposition de son rapporteur, votre Commission des Affaires économiques s'est déclarée favorable à ce que soient inscrites dans la loi de démonopolisation , d'une part, la prohibition de saisir le poste téléphonique d'un particulier faisant l'objet d'une procédure de saisie mobilière et, d'autre part, l'interdiction de déconnecter sa ligne et de le priver ainsi de toute possibilité de recevoir des appels ou de joindre les secours d'urgence. Dans cette hypothèse, l'abonné pourrait être privé du droit de passer des communications -autres que celles correspondant à des numéros d'urgence-, mais ne saurait voir rompre le " fil de la vie sociale ".

Serait ainsi établi, indirectement, un service universel minimal entièrement gratuit.

Bien entendu, des sanctions pécuniaires importantes pourraient être instituées pour dissuader des détournements abusifs de cette procédure et assurer qu'elle se trouve réservée à ceux qui connaissent une situation sociale difficile.

Votre commission soutient parallèlement le principe, retenu par M. François Fillon, ministre délégué à la Poste, aux Télécommunications et à l'Espace, d'une évolution du périmètre et du contenu du service universel au rythme du progrès technique et des développements du marché.

L'examen de l'opportunité de telles adaptations pourraient être programmées dans la loi sous forme, par exemple, de rendez-vous quinquennaux au cours desquels le Parlement examinerait le bilan de fonctionnement du service universel. Ce bilan aurait à être dressé par le Gouvernement.

Dans le même ordre d'idée, la modernisation du service universel apparaît, à votre rapporteur, imposer une remise en cause partielle des conceptions monolithiques qui président actuellement à sa mise en oeuvre. Assurer une prestation téléphonique de qualité à un prix abordable pour tous, ce n'est pas nécessairement proposer le même produit au même prix au plus grand nombre.

D'autres entreprises de service public, telle EdF-GdF, l'ont compris. Il faut accroître la liberté de choix des abonnés et offrir des prix encore plus abordables que les actuels, en permettant une gradation combinée des prestations et des tarifs. Le présent rapport avancera plusieurs suggestions en ce sens (Titre II - Chapitre III - II).

Outre cette triple confortation du service universel, la loi à venir aura aussi, dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, à étendre le champ du service public de télécommunications, en y intégrant l'obligation de garantir en tout point de l'espace national l'accès à des services de télécommunications de haut niveau , tels que le réseau numérique à intégration de services (RNIS), la commutation de données par paquets et des liaisons spécialisées.

Ces services ne seraient pas soumis aux exigences tarifaires des prestations de service universel et pourraient donc être proposés à des conditions commerciales. Ils auront toutefois à respecter le principe d'égalité, dans la mesure où celui-ci interdit de traiter de manière différente des situations comparables.

En préparer l'avenir

Ce souci d'irriguer de la manière la plus large les zones rurales au moyen des télécommunications doit simultanément conduire à réfléchir aux moyens permettant de gommer leur principal handicap en la matière : le coût difficilement amortissable, sur des populations de taille limitée et les importants investissements d'ingénierie civile que nécessite la pose d'infrastructures filaires.

C'est la raison pour laquelle il apparaît indispensable à votre commission de réserver en priorité aux campagnes , par préférence aux villes, le bénéfice des nouvelles technologies de communication par voie hertzienne , moins dispendieuses, comme le MMDS (Microwawes Multichannel Diffusion System : système de diffusion multiplexée par canal micro-ondes). Il convient également d'en assurer la couverture la plus rapide possible en radiotéléphonie et en radiomessagerie mobiles .

De ce point de vue, votre Commission des Affaires économiques ne peut que soutenir l'initiative du ministre délégué aux Postes et Télécommunications visant à créer , dans la loi de démonopolisation, une Agence nationale des fréquences radioélectriques . Une telle instance lui apparaît, en effet, de nature à gérer au mieux la ressource rare que constitue le spectre des fréquences tout en favorisant une amplification de ses utilisations civiles.

Préparer l'avenir du service public, c'est aussi ne pas le concevoir comme la simple reproduction de ses formes passées.

Dans cette perspective, la conception du service universel développée par l'Union européenne n'est pas sans refléter une certaine indigence d'ambition au regard de ce qui pourrait être envisagé ou de ce qu'ont déjà retenu les États-Unis dans leur " Telecommunication Act " du 8 février 1996.

Ce texte ouvre notamment, dans le cadre du " universal service ", la possibilité de desservir en services de télécommunications avancés (" advanced telecommunications services "), à des tarifs inférieurs à ceux exigés habituellement (" at rates less than the amounts charged for similar services to other parties "), un certain nombre d'établissements assurant des tâches d'intérêt général (écoles élémentaires et secondaires, bibliothèques, centres de soins à but non lucratif situés dans des zones rurales).

L'audace créative du législateur français en ce domaine n'a d'ailleurs rien à envier à celle de son homologue américain puisque dans la loi pour l'aménagement et le développement du territoire (n° 95-115 du 4 février 1995) plusieurs dispositions, introduites à l'initiative du Sénat , orientent l'action publique en ce sens. Ainsi, l'article premier précise que la politique d'aménagement a notamment pour but d'assurer l'égal accès au savoir de chaque citoyen. Surtout, en application de ce principe, l'article 20 qui impose l'élaboration d'un schéma national des télécommunications exige que ledit schéma examine " les conditions prioritaires dans lesquelles pourraient être mis en oeuvre les raccordements aux réseaux interactifs à haut débit des établissements et organismes éducatifs, culturels ou de formation ".

Las, l'actuelle législation communautaire exclut que le service universel des télécommunications intègre de telles perspectives. Les conséquences s'en déduisent d'elles-mêmes :

- l'article 129 B du Traité sur l'Union européenne a fixé comme objectif la réalisation de grands réseaux transeuropéens de télécommunications, mais ceci n'est toujours qu'un voeu pieux ;

- plus du tiers des centres éducatifs américains bénéficient déjà d'une connexion à Internet, alors que la liste des écoles ou lycées européens dans ce cas ne doit pas être bien longue, et les États-Unis prennent les moyens législatifs de creuser l'écart.

Faut-il se résigner à ce décrochage ?

Votre rapporteur et, avec lui, votre Commission des Affaires économiques s'y refusent !

Il faut à Bruxelles, mais aussi en France, explorer les voies permettant de brancher au moindre coût nos enfants sur les réseaux de l'avenir . Il s'agirait que dès l'âge scolaire -et qu'ils soient dans l'enseignement public ou dans l'enseignement privé- ils puissent, dans " les lieux du savoir ", avoir la possibilité de se familiariser avec les modes de communication qu'ils auront à employer tout au long de leur vie d'adulte et dont la maîtrise par la population décidera de l'efficacité des économies nationales.

Comment faire ?

Intégrer un tel projet dans le service universel ? Si cela est décidé sans progressivité pour tous les établissements concernés, on risque d'accroître sensiblement le coût de ce service. Il pourrait en résulter une atténuation des gains de productivité dont notre appareil de production devrait bénéficier du fait de la concurrence. Cela pourrait se révéler pénalisant pour nos entreprises, si nous étions seuls à promouvoir une telle stratégie en Europe.

Peut-on envisager des réponses hors service universel et hors service public sous forme, par exemple, d'appels d'offres régionaux ou départementaux subventionnés, où celui qui emporterait le marché serait le " moins disant " en termes de demandes de subventions ? Des entreprises soucieuses de leur image de marque ne seraient-elles pas capables d'avancer des offres dépourvues de demandes de subventions ? Peut-on miser sur l'intérêt commercial à long terme que représenterait ce type de mécénat pour un opérateur dynamique ? Pourquoi pas ?

Sur ce point, votre commission et votre rapporteur n'ont pas la prétention de chercher à apporter une réponse définitive. Ils souhaitent principalement lancer le débat.

LA DÉMONOPOLISATION DOIT AVOIR POUR COROLLAIRE UNE RÉGLEMENTATION ÉQUILIBRÉE DE LA CONCURRENCE

Il faut d'emblée faire litière d'un argument qu'on entend encore trop souvent ici ou là et selon lequel la libéralisation conduirait à l'abandon de tout contrôle collectif sur le fonctionnement du marché des télécommunications. C'est faux ! L'irruption de la concurrence dans un secteur antérieurement sous monopole ne signifie d'aucune façon l'avènement de la " loi de la jungle ".

Bien plus, lorsque ce secteur a une forte résonance sociale et qu'il fait l'objet de l'organisation d'un service public, rien ne peut s'envisager sans la détermination de règles du jeu stables et ostensibles.

Tel est le cas en l'espèce. Le cadre législatif à construire aura, à la fois, à concilier le maintien du service public avec le développement de la concurrence et à servir de référence visible à tous les acteurs. Il ne peut donc qu'établir les fondations d'une compétition loyale et contrôlée.

Reste que si l'État doit assumer tant la surveillance du bon fonctionnement du service public que l'essentiel des prérogatives relatives à l'organisation du marché, il ne saurait contrôler toutes les modalités de fonctionnement de ce marché. A partir du moment où il doit garder la maîtrise de l'opérateur public, s'il exerçait ce type de contrôle, il se trouverait juge et partie.

NI CONCURRENCE DÉBRIDÉE, NI PROTECTION EXCESSIVE DE L'OPÉRATEUR HISTORIQUE

La concurrence doit être réellement ouverte et soigneusement organisée

Une concurrence réelle

Cet objectif ne nécessite pas de longs développements. Les différentes contributions à la consultation publique menée par le ministère en charge des Télécommunications ont très nettement fait ressortir les attentes du marché et tout particulièrement celles des entreprises.

La loi devra simplement fixer un certain nombre de principes qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de décliner.

Parmi ces principes , votre commission tend à considérer comme essentiels :

- la liberté de proposer tous services de télécommunications, y compris ceux de téléphonie entre points fixes ;

- la liberté d'exploiter ou d'installer des réseaux de télécommunications ouverts au public ;

- la fixation à un niveau objectivement acceptable et selon des procédures transparentes des charges dites d'interconnexion, que devra acquitter un prestataire de services ou un exploitant de réseau aux propriétaires de réseaux permettant aux clients des premiers de dialoguer avec les abonnés des seconds.

Bien entendu, les nouvelles libertés instituées devront s'exercer dans le respect des règles légales et réglementaires en vigueur.

Cependant, pour votre commission, les autorisations administratives auxquelles pourra, en tant que de besoin, être soumis l'exercice de ces libertés ne sauraient être refusées que pour des motifs d'ordre public lato sensu, de limitation d'emploi de ressources rares (cas des fréquences hertziennes) ou dans un but de protection du consommateur. Ainsi, un candidat dont la viabilité technique ou financière serait jugée douteuse pourra être écarté car son éventuelle défaillance ultérieure serait de nature à léser ses clients.

Reste également que pour assurer le bon acheminement des messages et un fonctionnement satisfaisant du marché, l'établissement de réseaux ou de services ouverts au public aura à respecter des cahiers des charges garantissant, notamment, la compatibilité technique des réseaux et l'équivalence des obligations supportées par les différents opérateurs.

Une concurrence organisée

De manière équitable s'agissant de l'accès au marché

Le projet de directive de la Commission européenne modifiant sa directive 90/388/CEE et concernant l'ouverture complète du marché des télécommunications à la concurrence ouvre la faculté (dans son 16e considérant) d'exempter de contribution au service universel les nouveaux entrants dont la présence sur le marché ne serait pas encore significative (projet enregistré au Sénat sous la référence E-508).

Des pays de l'Union dont l'Allemagne s'orientent dans cette direction. Par ailleurs, d'aucuns, au sein de la Commission, semblent souhaiter que cette faculté qui, en l'état actuel des textes, relève du principe de subsidiarité, devienne une obligation.

Par sa résolution n° 53 adoptée le 27 décembre 1995 sur proposition de votre Commission des Affaires économiques ^{41( * )} , le Sénat a clairement estimé qu'une telle règle devait continuer à relever du principe de subsidiarité.

Votre commission maintient ici cette position. Le haut niveau de service universel envisagé en France interdit de retenir une telle option. Tout nouvel entrant, quelle que soit sa part de marché, devra contribuer au service universel .

Face aux offres décevantes faites dans le cadre des négociations menées au sein de l'organisation mondiale du commerce (OMC) sur les télécommunications de base et aux tentations quelque peu hégémoniques des États-Unis en ce domaine, il convient de demeurer très vigilant quant à l'exigence de réciprocité avec les pays tiers .

La réciprocité avec les pays tiers : une position constante

La question de la réciprocité avec les pays tiers dans le domaine des télécommunications est, depuis longtemps, au coeur des préoccupations de votre Commission des Affaires économiques lorsqu'elle examine le dossier des négociations commerciales menées par la Communauté, avec ses partenaires extérieurs.

Elle a pris, ces dernières années, des positions très nettes sur ce sujet.

Déjà, le rapport d'information, publié par votre rapporteur, sur l'avenir du secteur des télécommunications en Europe ^{42( * )} dénonçait les " dangers d'un ultra-libéralisme naïf " dans l'ouverture commerciale du marché communautaire. Il estimait que ce dernier devait être " ouvert sans être offert " et préconisait pour se faire de " prendre les moyens d'assurer une juste réciprocité commerciale ".

Plus récemment, la résolution sur les propositions de directive relatives aux marchés publics des secteurs dits exclus, adoptée à l'unanimité en séance publique par le Sénat à l'initiative de votre commission ^{43( * )} , et le rapport présenté à ce sujet par M. Henri Revol ^{44( * )} , faisaient de la nécessité de la réciprocité sur les marchés de télécommunications un des éléments majeurs des objections élevées à l'encontre des projets communautaires.

Enfin, la résolution n°53 précitée a exprimé une attitude très ferme sur ce sujet.

Aussi, en l'absence d'engagements satisfaisants avant l'adoption de la loi de démonopolisation, conviendrait-il d'envisager d'appliquer, voire d'étendre, les clauses de réciprocité existantes aux activités faisant l'objet de licences et de prévoir un régime adapté pour les services internationaux .

De manière raisonnable en ce qui concerne les droits de passage sur les propriétés publiques et privées

France Télécom a hérité, en vertu de la loi du 2 juillet 1990, des prérogatives exorbitantes du droit commun qui étaient antérieurement reconnues à la Direction générale des télécommunications, administration d'État, pour implanter ses réseaux.

Droits et prérogatives de France Télécom pour l'implantation de ses réseaux

Implantation sur le domaine public

France Télécom est occupant de droit du domaine public et à ce titre peut implanter sans autorisation ses installations, dans l'emprise des chemins publics et de leurs dépendances c'est-à-dire " le domaine public de circulation " (article L. 47 alinéa 1 et D. 407 alinéa 1 du code des P et T).

La seule limite concerne le domaine public communal pour lequel France Télécom doit se conformer aux règlements de voirie (articles L. 47 alinéa 2 et suivants du code des P et T).

Implantation en propriété privée

France Télécom peut également établir des supports soit à l'extérieur des murs ou façades donnant sur la voie publique, soit même sur les toits ou terrasses à condition que l'on puisse y accéder par l'extérieur.

France Télécom peut également établir des conduits ou supports sur le sol ou le sous-sol des propriétés non bâties et non closes, ainsi que dans les parties communes des immeubles collectifs ainsi que sur les façades ne donnant pas sur la voie publique à condition que l'on puisse y accéder par l'extérieur.

Ces implantations sont soumises aux procédures de droit commun (autorisation de passage ou convention de servitude avec la collectivité ou le particulier propriétaires). Mais en l'absence d'accord amiable France Télécom bénéficie de prérogatives de puissance publique : l'arrêté préfectoral prévu au code des P et T.

La servitude de déplacement et d'élagage

La servitude prévue à l'article L. 65 permet, lorsque la transmission des signaux est gênée par des arbres ou l'interposition d'un objet placé à demeure mais susceptible d'être déplacé, de faire prendre les mesures nécessaires par le Préfet.

La servitude d'élagage est prévue à l'article L. 65-1 du code des P et T. Elle permet, dans des conditions définies par le code, de faire élaguer les plantations et arbres gênant ou compromettant le fonctionnement des lignes de télécommunications.

Déclaration d'utilité publique

Dans la mesure où France Télécom est décidé à acquérir une parcelle de terrain pour implanter ses ouvrages et où le propriétaire se refuse à la vendre, il bénéficie de prérogatives de puissance publique et peut mettre en oeuvre la procédure de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

La nécessité d'équilibrer les conditions de concurrence amènent à considérer que les autres exploitants d'infrastructures de télécommunications devront pouvoir déployer leurs réseaux selon des modalités équivalentes. A défaut, ils devraient pouvoir accéder aux tranchées ou conduites déjà installées, d'une manière compatible avec les exigences de sécurité propres à ces ouvrages ainsi qu'avec les règles du droit de la propriété et de la responsabilité. Dans l'hypothèse où cet accès se heurterait à des obstacles dirimants, il conviendrait d'envisager un régime spécifique d'interconnexion pouvant s'apparenter à une gestion déléguée d'une portion de réseau.

Il faut toutefois ne pas perdre de vue que la multiplication de réseaux concurrents et redondants peut être, à la fois, source de gaspillage d'investissements, de perturbations des populations et des collectivités locales confrontées aux creusements répétés de tranchées, ainsi que d'atteintes à l'environnement quand les lignes ne sont pas enfouies.

C'est pourquoi, il est proposé d'instituer des redevances d'occupation du domaine public pour le passage des réseaux de télécommunications .

La mise en oeuvre de cette orientation et son application à tous les opérateurs ne pourront que contribuer à assurer un optimum économique en matière de réseaux.

La concurrence ne doit pas en effet être considérée comme une fin en soi, mais comme un moyen d'aboutir à une meilleure allocation des ressources.

La concurrence ne doit pas justifier des comportements excessifs envers l'opérateur historique

Un équilibre indispensable

Le 1er janvier 1998 -dans 659 jours à la date de présentation du présent rapport- France Télécom perdra le monopole de droit qu'elle détient sur la téléphonie vocale depuis plus d'un siècle. L'entreprise n'en continuera pas moins -et pour longtemps- à conserver un monopole de fait en la matière. Son réseau sera le seul à mailler tout le territoire et tous les autres opérateurs devront s'y connecter pour que leurs clients puissent converser avec l'ensemble des utilisateurs du téléphone en France.

Cette position lui procurera d'indéniables avantages mais lui imposera en contrepartie des obligations que ses concurrents n'auront pas à supporter dans un premier temps, puisqu'aucun ne lui sera comparable. Ainsi, puisque tous devront se connecter à son réseau, il serait logique que France Télécom publie une offre générale d'interconnexion garantissant la transparence de ses tarifs et, ce qui en différera l'application aux autres, qu'une telle obligation ne pèse que sur les exploitants d'infrastructures possédant une part significative du marché.

Cette nécessité de traiter de manière différente des situations dissemblables ne doit pas conduire à appliquer systématiquement des régimes dissymétriques à l'opérateur historique et à ses challengers. Des obligations spécifiques trop lourdes ne pourraient qu'entraver la capacité d'adaptation de France Télécom et il faut qu'elle soit en mesure d'affronter le marché.

A l'inverse, il ne s'agirait pas que le législateur succombe à la tentation d'un " maternage réglementaire ". Celui-ci serait en définitive néfaste pour notre exploitant public. Il est impératif qu'il affronte directement la concurrence avant qu'elle se généralise, afin qu'il en tire immédiatement des enseignements qui lui permettront de devenir rapidement plus fort.

En l'espèce, la règle doit être : pas de spoliation, mais pas non plus de rente de situation !

Pas de spoliation : refuser l'utilisation téléphonique des réseaux du " Plan câble " sans juste rétribution

Dans le cadre du " Plan câble ", mis en oeuvre à partir de 1983, l'établissement des réseaux câblés locaux était confié à l'État et non aux communes. L'État a alors attribué à la Direction générale des Télécommunications -devenue depuis France Télécom- la maîtrise d'ouvrage et la propriété des réseaux, en laissant l'exploitation commerciale à la commune ou à l'exploitant que celle-ci choisissait.

Le régime juridique ainsi institué dissociait donc la propriété technique des infrastructures, détenue par l'opérateur public de télécommunication, et leur exploitation commerciale assurée par des sociétés privées, le plus souvent filiales des compagnies des eaux et communément appelées câblo-opérateurs. Ces derniers ont conclu avec les communes des conventions qui précisent leurs obligations de prestations de services de radiodiffusion sonore et de télévision sur le câble. Ils ont également négocié avec France Télécom des contrats d'exploitation qui fixe les conditions d'utilisation des réseaux du Plan câble.

La loi du 30 septembre 1986 sur la communication audiovisuelle a créé, à compter de sa publication, un nouveau régime juridique. Elle a donné aux communes la possibilité d'autoriser l'établissement des réseaux câblés et d'en choisir à la fois le constructeur et l'exploitant. Elle n'a en revanche pas remis en cause le statut des réseaux construits dans le cadre du Plan Câble.

De ce fait, aujourd'hui, France Télécom, avec 4 millions de logements connectés dans le cadre du Plan Câble, contrôle 65,9 % du parc total, avec seulement 44 réseaux sur les 373 qui existent en France. Ces 44 réseaux couvrent pour la plupart les principales villes de France, telles que Paris, Lyon, Marseille ou Toulouse.

Le maintien du régime juridique issu du Plan câble entraîne également que les contrats passés, dans ce cadre, entre les câblo-opérateurs et France-Télécom restent valables. Or, ces contrats limitent la mise à disposition des capacités de transport des réseaux aux seuls services de radio et de télévision et en excluent expressément les services de téléphonie.

En outre, France Télécom continue à assurer la maintenance des réseaux.

Face aux immenses enjeux commerciaux que recouvre le marché de la téléphonie dans les plus grandes villes françaises, les câblos-opérateurs critiquent la pérennisation de cette situation.

Ils font valoir que :

L'existence d'une séparation entre le commercial et le technique crée une interface entre l'opérateur et le client qui complique leur travail et retarde la résolution des problèmes, puisque directement alerté par le client, l'opérateur doit passer par le prestataire technique pour apporter une réponse au problème, ce qui est créateur de retards.

Le dispositif en vigueur constitue un frein au développement de nouvelles offres commerciales.

Le frein est d'autant plus regrettable que, construits en fibre optique et avec une structure innovante pour l'époque, les réseaux du Plan câble ont la capacité de transporter trois types de services nouveaux : la télévision en compression numérique, la transmission de données vers des ordinateurs, les services de transmission de la voix.

Ils souhaitent en conséquence que " les exploitants des réseaux du Plan Câble bénéficient de l'usage de ces infrastructures pour offrir les services téléphoniques en concurrence avec l'opérateur national, sans que celui-ci ne puissent entraver ce développement ".

France Télécom estime, en revanche, que l'exploitation commerciale des réseaux du Plan câble par un autre opérateur " doit continuer à ne concerner que les services de télédistribution ".

L'entreprise met en avant l'argumentation suivante : " La dichotomie entre opérateur technique et opérateur commercial est en effet possible, comme l'expérience l'a montré, dès lors que ces deux opérateurs ne sont pas concurrents. En revanche, on a du mal à concevoir un système dans lequel un exploitant offrirait un service téléphonique concurrent de celui de France Télécom sur un réseau exploité techniquement par ce dernier et lui appartenant. Il est en effet nécessaire de préciser que, en l'état actuel de la technique, la fourniture d'un service téléphonique sur un réseau câblé nécessite l'adjonction de câbles supplémentaires dédiés à la téléphonie à côté des câbles de télédistribution proprement dits, ce qui ramène au problème du partage des tranchées et conduites dont les graves inconvénients ont été soulignés précédemment. Enfin, il serait paradoxal que les réseaux du Plan Câble qui, depuis plusieurs années, pèsent lourdement sur les comptes de France Télécom, contribuent en outre à la détérioration du compte d'exploitation de son service téléphonique en étant mis à la disposition de ses concurrents.

Il serait souhaitable que la loi écarte clairement cette éventualité ". (Contribution à la consultation publique ; p. 51).

En l'espèce, le maintien du statu quo constituerait à n'en pas douter une entrave sérieuse au développement de la concurrence ; mais autoriser les câblo-opérateurs à utiliser, sans droits complémentaires , les fibres optiques des réseaux du Plan câble pour des services de téléphonie vocale équivaudrait à une véritable spoliation de France Télécom.

L'application du principe énoncé précédemment amène donc votre rapporteur à se déclarer favorable à une ouverture des réseaux du Plan câble à la téléphonie vocale sous réserve du versement d'une juste rétribution à France Télécom.

Pas de rente de situation : assurer la " portabilité " des numéros de téléphone dès 1998

Si plusieurs opérateurs peuvent proposer leurs services mais que pour passer de l'un à l'autre il faille changer de numéro de téléphone, la fluidité du marché ne sera pas assurée. Imagine-t-on une PME refaire imprimer tout son papier à en-tête parce qu'elle pourrait économiser quelques milliers de francs sur ses factures téléphoniques ? Le coût immédiat du changement serait dissuasif bien qu'il soit nettement avantageux sur plusieurs années. L'obstacle se révélerait tout aussi dirimant pour un particulier mécontent de l'attitude commerciale de son opérateur et qui désirerait en changer : il aurait alors à informer un à un tous ses proches de son nouveau numéro, alors même qu'il n'aurait pas déménagé.

Ceci n'est pas acceptable. Le consommateur doit être en mesure de bénéficier du jeu de la concurrence sans se heurter à des contraintes de nature administrative.

Lorsqu'il reste au même endroit, il faut, s'il le souhaite, qu'il puisse, pour une somme modique correspondant aux frais techniques de mise en oeuvre, conserver son numéro quand il change d'opérateur. La loi aura à lui réserver ce droit.

Techniquement, le plan de numérotation à 10 chiffres qui doit entrer en vigueur le 18 octobre prochain rend possible une telle solution. Celle-ci doit donc être mise en oeuvre dès le 1er janvier 1998.

La concurrence doit bénéficier en priorité au consommateur : pour un droit de propriété sur les numéros de téléphone

Le nouveau plan de numérotation apparaissant également le permettre si on s'en donne les moyens, dès 1998 ou au plus tard dans les deux années suivantes, chaque abonné devrait pouvoir conserver son numéro de téléphone non seulement s'il change d'opérateur en restant au même endroit mais également s'il déménage, qu'il conserve ou non le même opérateur.

Dans un premier temps, un tel choix nécessitera une démarche préalable et ne sera pas gratuit. L'utilisateur aura à demander un type de numéro spécifique à son prestataire et à payer le prix du service offert, sous forme par exemple de supplément d'abonnement.

Cependant, à terme, cette option pourrait être ouverte à tous et pour un prix minime, voire gratuitement.

De fait, actuellement les numéros attribués couramment correspondent encore à une " adresse téléphonique ". Mais, demain -et ce sera le cas bientôt pour les numéros " géographiquement portables "-, avec les progrès des techniques de traitement informatique, on peut raisonnablement envisager que la composition d'un numéro envoie sur une base de données où figurera la dernière " adresse téléphonique " de la personne appelée. La communication sera alors automatiquement aiguillée vers le poste de cette personne, que celle-ci ait ou non changé " d'adresse téléphonique " depuis l'attribution du numéro composé.

Pour les experts qui réfléchissent à ces perspectives, en l'état actuel des techniques, la mise en oeuvre d'une telle solution pour tous les numéros conduirait à allonger, dans des proportions assez sensibles, le laps de temps qui s'écoule entre la composition d'un numéro et le déclenchement de la première sonnerie sur le poste appelé. Cependant, le formidable accroissement de puissance des microprocesseurs -les moteurs des ordinateurs- prévisible dans les années à venir semble de nature à aplanir rapidement l'obstacle.

La loi formulée de manière empirique, en 1965, par Gordon Moore (l'un des fondateurs d'Intel) s'est, en effet, constamment vérifiée depuis : à prix constant, la puissance des microprocesseurs (ou puces) double tous les dix-huit mois. Cela signifie que, pour le prix d'un micro-ordinateur acquis en 1980, on pouvait acheter un équipement 4 fois plus performant en 1983, ce rapport passant à 16 en 1986, à 64 en 1989, à 256 en 1992 et à ... 1.000 en 1995.

Selon les spécialistes, il est probable que la loi de Moore va continuer à jouer pendant encore une vingtaine d'années. Si c'est le cas, dans quinze ans, à prix constant, un micro-ordinateur sera 1.000 fois plus rapide qu'aujourd'hui -un million de fois plus qu'en 1980 !- et, en 2002, dans six ans, une opération qui réclame actuellement 6 secondes de traitement durera moins d'un dixième de seconde.

Dans une telle hypothèse, il sera possible à tout un chacun de disposer d'un numéro de téléphone valable quel que soit l'endroit du territoire où il s'installe (tout au moins pour les 8 derniers chiffres ne correspondant pas au préfixe régional dans le nouveau plan de numérotation). Avoir un numéro de téléphone pour la vie et en devenir propriétaire sera alors possible.

Il en résultera une liberté de choix qui n'existe pas aujourd'hui. Les numéros les plus attractifs pourront en effet pour partie être mis aux enchères et, pour partie, attribués par un système de loterie (pour éviter que seuls les entreprises ou les particuliers les plus aisés puissent en bénéficier). Surtout pourra se développer une sorte de " bourse d'échange " des numéros : ceux étant peu attrayants pour les uns pouvant l'être pour les autres, par exemple s'ils correspondent à une date et un lieu de naissance.

Ainsi, le (01) 29.10.72.61 présente beaucoup moins d'intérêt objectif que (01) 02.03.04.05, sauf ... pour celui né un 29 octobre 1972 dans l'Orne. Dès lors, on pourrait au début du 21e siècle voir apparaître en France un nouveau type de cadeau d'anniversaire : le numéro de téléphone personnalisé.

Si, en outre, on réintroduisait des lettres sur les claviers de téléphone, rien n'interdirait dans un tel système de proposer des " numéros " de téléphone sous forme de noms, de prénoms, d'acronymes ou de substantifs expressifs. Les ordinateurs des centraux de commutation se chargeront des conversions en chiffres. Fini les problèmes de mémorisation que pourraient poser des numéros à 10 chiffres !

Dans ces conditions, ceux se satisfaisant de combinaisons banales pourraient avoir des numéros portables entièrement gratuits, le marché des numéros attractifs pouvant être suffisamment dynamique pour financer l'ensemble.

Si la vente des numéros séduisants (ou d'option sur ces numéros) était engagée dès la mise en place du nouveau plan de numérotation, les ressources dégagées pourraient être immédiatement affectées à la modernisation des réseaux indispensable à la généralisation et à la démocratisation de cette nouvelle liberté.

Outre le fait qu'elle constituera une puissante incitation à la modernisation des réseaux, la concurrence devrait logiquement contribuer à la mise en oeuvre d'un tel système car il favorisera une moindre dépendance des abonnés envers les opérateurs.

Encore s'agit-il qu'elle y soit incitée. Telle pourrait être l'une des préoccupations de la loi de démonopolisation !

NI RÉGLEMENTATION FIGÉE, NI RENONCEMENT DE L'ÉTAT RÉPUBLICAIN À SES RESPONSABILITÉS RÉGALIENNES

Ferme dans ses fondements, la législation à élaborer ne saurait pour autant tout régler dans le moindre détail. Si, tant soit peu, que l'ambition puisse en être caressée, l'absence de véritable précédent au processus de libéralisation retenu en Europe en soulignerait la vanité.

L'originalité de la situation impose la structuration de réponses novatrices. Ailleurs, beaucoup de ces réponses se sont inspirées des traditions anglo-saxones et ont pris la forme de la création d'instances de régulation spécifiques au secteur des télécommunications. La voie pourrait donc apparaître tracée. Elle ne doit toutefois pas être empruntée sans être adaptée à nos propres traditions juridiques.

Le caractère inédit de la " démonopolisation à l'européenne " impose une réglementation stable dans ses principes mais adaptable dans ses applications

La stratégie appliquée par l'Union européenne pour ouvrir l'ensemble du marché téléphonique des Quinze à la concurrence est sans équivalent dans le monde. Nul part ailleurs, le mouvement aura revêtu une telle ampleur (tous les services et toutes les infrastructures ouverts au public), avec une telle ouverture internationale (sous réserve d'un décalage dans le temps pour certains États, toutes les entreprises de tous les pays de l'Union pourront entrer sur le marché de chacun des Etats-membres), dans des délais aussi brefs (moins de cinq ans entre la décision et la réalisation).

Les États-Unis ont parcouru le même chemin en deux étapes et en douze ans. Ils ont démantelé le monopole d'ATT et introduit la concurrence sur les communications " longue distance " en 1984. Ils viennent juste de décider, le 8 février dernier, de mettre fin au monopole des compagnies régionales sur les communications locales.

En Grande-Bretagne, pays de l'Union où le processus a été engagé dès le début des années 1980, le changement s'est opéré en trois temps sur plus d'une dizaine d'années :

- en 1982, Mercury-filiale de Cable and Wireless ^{45( * )} , est autorisée à créer un réseau téléphonique public distinct de celui de l'opérateur historique British Télécom (BT) ;

- en 1984, le " Telecommunication Act Britannique " privatise British Telecom à hauteur de 50,2 %. Parallèlement, il autorise l'interconnexion du réseau de BT avec celui de Mercury. Il accorde également aux deux opérateurs l'exclusivité des licences d'exploitation de ce réseau filaire, jusqu'en 1990. Enfin, il délivre des licences d'exploitation des réseaux publics de radiotéléphonie cellulaire à deux sociétés (Racal Vodaphone et Cellnet, filiale de BT), tout en créant l'OFTEL (Office des télécommunications), organisme gouvernemental indépendant chargé de réguler les activités de télécommunications ;

- en 1991, le monopole BT/Mercury sur le réseau commuté est supprimé. Le Gouvernement permet à d'autres sociétés d'obtenir des licences d'établissement et d'exploitation, tandis que BT doit ouvrir son réseau à tout prestataire de services. Les câblo-opérateurs, tout comme les sociétés de téléphonie sans fil, peuvent désormais offrir n'importe quel service empruntant le réseau commuté, y compris le téléphone de base ;

En 1993 et 1994 de nouvelles licences de " public télécommunication opérators " permettant d'offrir des services au public ont été accordées à de nouvelles sociétés, tandis que les câblo-opérateurs commencent à livrer une concurrence sévère à BT sur les communications locales.

La situation qui sera créée en Europe, le 1er janvier 1998, sera donc sans précédent.

Cela ne signifie pas qu'elle sera inconnue. D'autres pays se sont engagés avant nous, de manière certes plus progressive, dans la libéralisation de la téléphonie vocale. Les États-Unis et la Grande-Bretagne ont été cités. On peut y ajouter la Nouvelle-Zélande, l'Australie et, dans une moindre mesure, la Suède.

Il n'en demeure pas moins que si ces expériences étrangères permettent, à l'avance, d'identifier les questions à résoudre et d'affirmer une stratégie, elles ne fournissent pas de " recettes " à appliquer telles quelles à la nouvelle réalité économique qui naîtra des changements juridiques programmés pour 1998.

Même aux États-Unis, où la FCC (Federal communications commission) dispose du recul que procurent douze ans d'expérience, les dispositions qui seront prises au vue des évolutions résultant de l'ouverture de la " boucle locale " à la compétition ne semblent pas, au vu des entretiens que votre rapporteur a eus avec plusieurs des responsables de cet organisme, définitivement arrêtées, tout au moins dans le détail.

Nul ne sait, en effet, quelle sera exactement la forme la plus courante que prendra cette compétition : mise en place d'une infrastructure nouvelle ? Utilisation d'une infrastructure alternative déjà installée (câble par exemple) en payant le prix de sa mise à niveau ? Achat en gros, par un nouvel opérateur, des capacités d'un réseau téléphonique existant avec revente au détail ? Des arbitrages restent à prendre. Ils seront orientés par le fonctionnement du marché apprécié au travers d'une grille de principes visant à orienter ce fonctionnement dans un sens donné.

Au-delà de 1998, l'horizon se présente sous un jour similaire pour le législateur français. L'image de ce qui est souhaité est précise : maintien conforté du service public, jeu équilibré de la concurrence, orientation vers l'amélioration de la compétitivité et la satisfaction des consommateurs... Il en va de même pour la détermination des moyens qu'il est nécessaire de déployer pour atteindre le résultat souhaité : péréquation tarifaire, liberté d'activité avec cantonnement des excès, régime précis d'interconnexion des réseaux... Cependant, le réglage conjoncturel de l'adaptation des moyens aux fins est hors de sa portée.

Dans ces conditions, la loi se doit prioritairement d'énoncer un certain nombre de règles stables permettant aux acteurs économiques d'être éclairés sur l'avenir. Les entreprises ont besoin de telles " balises " pour décider de leurs stratégies.

Mais, aucun " phare législatif " ne peut éclairer au-delà de la ligne d'horizon économique. De plus, en l'espèce, ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire ne sauraient, d'un coup, tout prévoir et tout préciser. Ce serait une erreur de chercher à décliner dans les moindres détails le futur droit applicable.

Il n'y a donc pas d'autres solution raisonnable que d'attribuer à une instance à définir le soin d'appliquer les principes retenus à la diversité des situations et des litiges qui résulteront de la nouvelle " donne juridique ".

Un accord général semble se dessiner sur ce point. La question qui reste débattue est celle de la nature et des prérogatives de l'autorité chargée de cette mission.

L'autorité de régulation doit être indépendante mais adossée sur l'État

Les expériences étrangères

La Nouvelle-Zélande a entrepris la démonopolisation de ses télécommunications dès les années 80. C'est alors à l'instance chargée de contrôler le respect du droit commun de la concurrence qu'a été donnée compétence pour assurer la régulation du marché des télécommunications.

Depuis, les néo-zélandais ont décidé de confier cette mission à un organisme spécifique car, après plusieurs années d'application du dispositif initial, l'opérateur historique continuait à occuper une position hégémonique et ses concurrents n'étaient pas arrivés à s'imposer.

La leçon que les observateurs qualifiés tirent de cette expérience est que le droit commun de la concurrence et les autorités chargées de la mettre en oeuvre ne suffisent pas à assurer la régulation d'un marché en voie de démonopolisation.

Ils invoquent trois raisons à l'appui de cette thèse.

Le droit de la concurrence est habituellement conçu pour assurer l'équilibre de marchés où coexistent déjà plusieurs offres. Il est donc quelque peu inapproprié pour régler les problèmes que pose un secteur contrôlé presque entièrement par une seule entreprise.

L'intervention du régulateur de droit commun s'effectue a posteriori, quand l'abus de position dominante est constaté, et non a priori pour éviter qu'il ne s'exerce.

Surtout, le régulateur de droit commun dispose rarement des compétences et des moyens lui permettant d'assurer un contrôle efficace des conditions de l'interconnexion des réseaux, qui constitue pourtant le facteur décisif de la réalité de l'ouverture concurrentielle.

Pour toutes ces raisons, un tel mode de régulation n'est pas considéré comme suffisamment viable et, bien que France Télécom s'en soit longtemps fait le thuriféraire, il apparaît difficile de l'envisager comme solution exclusive.

Aux États-Unis, la Commission fédérale des communications (FCC) , agence indépendante des pouvoirs exécutif et législatif, a la charge de l'application des textes de loi, sur lesquels elle s'appuie pour réglementer l'ensemble du secteur des télécommunications et de l'audiovisuel. Elle a été établie par la " Communication Act " de 1934.

Elle est dirigée par cinq commissaires dont un " président ", nommés par le Président des États-Unis. Tous les commissaires sont confirmés par le Sénat. Les décisions sont prises de manière collégiale.

Les effectifs de la Commission sont d'environ 2.000 employés, son budget provient des impôts et des taxes prélevés par les industries réglementées, et les ressources sont affectées par le législatif.

Son indépendance est assurée par plusieurs dispositions du Communication Act qui :

- interdit aux commissaires la pratique d'une activité rémunérée parallèle durant leur mandat ;

- prévoit qu'au plus trois commissaires peuvent appartenir au même parti politique ;

- interdit à tout employé de la FCC de détenir une participation directe ou indirecte dans une société du secteur.

Le pouvoir de la FCC est considérable. Il va de l'attribution des licences radio (pour les communications mobiles comme pour la diffusion de programmes) au contrôle du respect des règles antitrust prévalant dans les domaines de la téléphonie, en passant par les communications spatiales, la télévision haute définition et la mise aux enchères du spectre hertzien. Elle peut fixer des tarifs, interpréter les principes généraux de la concurrence, autoriser des fusions ou des prises de participation capitalistique (ex. Global one), interdire des entrées sur le marché ou les soumettre à conditions.

La commission édicte des textes (" rules ",  " guidelines ") dont la nature, en droit français, serait réglementaire, mais qui, aux États-Unis relèvent plutôt du pouvoir législatif. Comme un organe exécutif, elle a des pouvoirs de surveillance, de contrôle et d'injonction . Elle peut ainsi mener des enquêtes et organiser des auditions. Elle exerce enfin des missions préjuridictionnelles , arbitrant ou réglant des conflits avant jugement éventuel, sous le contrôle des tribunaux et de la Cour suprême.

En Grande-Bretagne , l'Oftel (Office des télécommunications) a été créé en 1984 par le " Telecommunications Act ".

L'Oftel est un office indépendant du Gouvernement. Son directeur général est nommé par le Secrétaire d'Etat pour le commerce et l'industrie pour 5 ans. Il ne peut être révoqué que pour incapacité ou faute ( " misbehaviour "). Il dispose en propre de services (160 agents fonctionnaires ou contractuels). Il est doté d'un budget voté par le Parlement. Dans ses domaines de compétence, l'Oftel prend des décisions qui ne peuvent être contestées que devant les tribunaux.

Le Secrétaire d'Etat chargé des télécommunications est responsable de l'élaboration des lois et règlements et des négociations internationales dans le secteur. L'Oftel exerce dans ces domaines un rôle de conseiller. Il peut procéder à des consultations publiques. Les licences individuelles sont délivrées par le Secrétaire d'Etat après avis conforme de l'Oftel qui dispose d'un pouvoir d'instruction et de rédaction des cahiers des charges.

Les compétences propres de l'Oftel sont fixées par la loi. Elles sont résumées ci-dessous :

- l'Oftel contrôle la mise en oeuvre et l'application des licences délivrées. A ce titre, il veille notamment au respect des obligations de service universel contenues dans la licence de BT. L'Oftel peut amender le contenu des licences avec l'accord de l'opérateur concerné et saisir la " Monopolies and Mergers Commission " (MMC) en cas de contestation ;

- il peut prendre, à l'issue d'une procédure contradictoire, les décisions temporaires ou définitives qu'il juge nécessaires. Il arbitre les conflits entre opérateurs relatifs à l'interconnexion ;

- il joue un rôle important en matière d'information des utilisateurs et veille à ce que les opérateurs publient des codes de conduite à l'usage des consommateurs. Il peut intervenir pour trancher des litiges en matière de facturation ;

- il gère le plan national de numérotation et l'attribution des numéros.

L'Office of Fair Trading est responsable de la surveillance de la concurrence sur le marché britannique. Cette responsabilité est partagée avec l'Oftel pour le secteur des télécommunications.

En Allemagne , le projet de loi actuellement examiné par le Bundestag propose d'établir une " autorité de régulation des télécommunications et des postes en tant qu'autorité fédérale suprême dans le ressort d'activité du Ministre Fédéral de l'Économie " (article 65 du projet).

Cette autorité est notamment chargée de veiller au respect des règles de la concurrence et des obligations imposées aux opérateurs par leurs licences (article 68 du projet). Elle dispose à cette fin d'une palette de moyens et d'instruments, comprenant un droit d'enquête et d'informations ainsi que des possibilités de sanctions graduées (article 69).

La nature de l'autorité a fait l'objet de longues négociations. Alors que le précédent projet prévoyait une autorité ayant rang de ministère, le texte présenté au Parlement prévoit simplement l'institution d'une autorité subordonnée au ministère de l'économie . Cet arbitrage conforte, en fait, l'Office fédéral des cartels avec qui la nouvelle autorité devra traiter les questions de concurrence sur le marché des télécommunications, ainsi que le ministère fédéral de l'économie puisque la dissolution du ministère des postes est prévue à la date d'entrée en vigueur de la loi.

La régulation des tarifs constituera une mission essentielle de l'autorité de régulation, ceux concernant le service vocal et les voies de transmissions lorsqu'ils sont offerts au public par une entreprise en position dominante ne pouvant pas être librement fixés. Pour les services autres que la téléphonie vocale et les voies de transmissions, le projet de loi prévoit un droit d'intervention de l'autorité de régulation à l'égard des entreprises occupant une position dominante, lorsqu'elles utilisent leur situation de façon abusive en matière de prix.

Les exigences de nos traditions nationales

On le constate à la lecture des exemples précédents, le choix d'une commission spécifique, extérieure à l'appareil d'État, pour réguler un marché monopolistique ouvert à la concurrence est typiquement anglo-saxon et même, plus précisément, américain.

Ce choix s'explique par un certain nombre de traditions politiques : le culte de la libre entreprise ^{46( * )} , une philosophie de common law ^{47( * )} , une relative défiance à l'égard de l'État central, un système constitutionnel reposant sur une stricte séparation des pouvoirs ^{48( * )} et, en définitive, un arbitrage des antagonismes sociaux s'appuyant autant sur le juge que sur le politique.

Or, ces traditions sont fort éloignées des nôtres. En France, l'État a construit la Nation et une part de son économie. Le colbertisme est une notion étrange outre-Atlantique ^{49( * )} ; il continue à imprégner une part de notre culture. Surtout, dans notre pays, c'est à l'État et aux élus du suffrage universel qu'incombe la responsabilité primordiale d'arbitrer, dans le sens de l'intérêt général, entre des intérêts collectifs divergents.

Dans l'ordre politique français, l'idée que l'habilitation des opérateurs proposant au public l'accès à des réseaux ou à des services de télécommunications et la détermination de leur cahier des charges puisse être confiées, sans contrôle de l'Etat, à des instances dépourvues de légitimité démocratique ne serait pas acceptable ! La perspective que le contenu et les tarifs du service universel puissent être décidés par d'autres que des responsables élus le serait encore moins !

N'oublions pas que l'article 20 de notre Constitution dispose que : " Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation (...). Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ".

Certes, on pourrait objecter que le Conseil de la politique monétaire constitue une " entorse " à cette exigence politique. Mais, son instauration avait été rendue obligatoire par l'article 107 du Traité de Maastricht, en vertu de l'article 55 de la Constitution qui précise que : "... les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie " .

Il ne faut pas déduire de ce qui précède que nos traditions juridiques interdisent toute attribution de prérogatives à des instances ne procédant pas directement du pouvoir politique. Les principes fondamentaux de notre droit excluent uniquement, pour des raisons constitutionnelles, que le Gouvernement puisse déléguer son pouvoir de réglementation générale.

Depuis l'institution du médiateur, en 1973, le législateur a créé plusieurs autorités administratives dites indépendantes qui, dans des champs limités de l'action publique , se sont vues reconnaître des compétences significatives qu'elles exercent en propre. Dans le domaine qui nous intéresse, on peut citer le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ^{50( * )} et le Conseil de la Concurrence ^{51( * )} .

Le seuil d'acceptabilité d'une délégation de compétence d'administration générale à une instance extérieure à l'appareil d'État réside, en définitive, dans le caractère de cette compétence. Si elle est de nature régalienne, ce n'est pas recevable. Si elle ne l'est pas, cela le devient.

Il reste donc tout à fait possible, pour la régulation du marché des télécommunications, de confier des tâches techniques qui ne relèvent pas des responsabilités régaliennes de l'État à une autorité administrative indépendante.

Cela n'implique nullement de désigner pour ce faire le CSA ou le Conseil de la concurrence.

Les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel sont établies par la loi de 1986 et la future législation relative aux télécommunications devra les respecter. Cependant, en l'espèce, l'essentiel est d'assurer non pas une régulation technique des " contenus " pour laquelle le CSA dispose d'une expérience incontestable, mais une régulation des " contenants " -les réseaux- et de leur interconnexion.

En outre, à envisager une extension des attributions du CSA et à viser, en quelque sorte, l'institution d'une FCC française on s'engagerait, de facto, dans l'engrenage d'une régulation à l'américaine dont on a signalé plus haut les inconvénients.

Aussi, pour votre Commission des Affaires économiques, il ne saurait être question de transférer tout ou partie de la régulation des télécommunications au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Désigner le Conseil de la concurrence pour exercer la plénitude de ces missions techniques ne serait guère pertinent au vu de l'expérience néo-zélandaise dont on a rappelé le bilan. Il n'y a, en revanche, aucune raison d'exclure de son champ de compétence les problèmes de concurrence pouvant se poser, en matière de télécommunications, dans des termes de droit commun : abus de position dominante, refus de vente, ententes et autres pratiques entravant la libre concurrence...

Bien au contraire, il serait dommageable d'instaurer deux droits distincts de la concurrence, l'un pour les télécommunications, l'autre pour les secteurs connaissant déjà une pluralité d'offres. Le consommateur s'y perdrait. En outre, à l'achèvement du processus de libéralisation, le Conseil de la Concurrence a, selon votre rapporteur, vocation à être la seule instance de régulation d'une branche de l'économie que rien ne distinguera plus des autres.

Reste à répondre à la question qui est parfois posée : pourquoi une autorité administrative indépendante plutôt qu'une autorité ministérielle ?

L'argument selon lequel les arbitrages techniques pouvant être délégués seraient trop complexes ou trop délicats pour relever d'un ministre est, bien entendu, à écarter d'emblée. Au quotidien, l'activité politique fourmille d'exemples de décisions techniques complexes et délicates prises par les ministres en exercice.

La réponse est en définitive de nature bien plus politique. C'est tout simplement parce qu'au travers des opérateurs historiques de télécommunications ce sont, en définitive, les Etats membres de l'Union européenne qui vont avoir à s'appliquer à eux-mêmes les règles d'une concurrence loyale et transparente. C'est pourquoi, il ne serait pas sain qu'ils soient, à la fois, acteurs indirects du marché et arbitres de toutes les composantes de son fonctionnement à l'intérieur de leurs frontières.

L'instauration d'un régulateur indépendant constitue d'ailleurs le souhait de toutes les entreprises qui prévoient d'agir sur ce marché, que ce soit comme prestataire ou comme client.

Les solutions envisageables

Pour votre Commission des Affaires économiques, l'Autorité administrative des télécommunications (AAT) doit être totalement indépendante des opérateurs et n'être en rien soumise aux contingences politiques, mais elle n'en doit pas moins être adossée sur l'Etat, notamment sur le Parlement.

Elle pourrait donc être composée de 5 ou 7 membres disposant d'un mandat assez long (6 ans s'ils sont remplacés de manière échelonnée) mais non renouvelable, et dont la nomination serait assortie du respect de conditions garantissant leur liberté de décision. Trois d'entre eux (si 5 membres) ou quatre (si 7 membres) seraient désignés par le Gouvernement pour leurs compétences juridiques, économiques, techniques et sociales dans le domaine des télécommunications et deux (si 5) ou trois (si 7) par les Présidents des assemblées (un par le Président du Sénat, un par le Président de l'Assemblée nationale et -si 3 membres- un conjointement).

Son budget serait fixé par le Parlement et elle disposerait d'une partie des moyens en personnels actuellement affectés au ministère de tutelle de France Télécom.

L'AAT aurait à être consultée sur les textes réglementaires intervenant en matière de télécommunications, ainsi que sur les décisions gouvernementales relatives au service public (tarifs notamment).

Elle apporterait son expertise technique au ministre chargé d'attribuer les autorisations de services ou de réseaux de télécommunications. Elle contrôlerait le respect des prescriptions fixées par ces autorisations.

Ce serait à elle qu'incomberait la gestion de l'ensemble des numéros de téléphone que pourront attribuer les différents opérateurs.

Elle recevrait surtout pour mission centrale de préciser les règles, tant techniques que financières, applicables à l'interconnexion des réseaux . Elle arbitrerait les litiges pouvant découler de la mise en oeuvre de ces règles.

La loi pourrait également lui conférer compétence pour sanctionner les infractions ou manquements des opérateurs aux dispositions légales ou réglementaires.

Les décisions de l'autorité administrative des télécommunications resteraient bien entendu soumises à recours devant les juridictions compétentes, le cas échéant selon des procédures accélérées.

Parallèlement, la Commission supérieure du service public des Postes et Télécommunications serait consultée par l'autorité de régulation, cette consultation pouvant éventuellement être obligatoire, selon des procédures accélérées, avant le prononcé des sanctions les plus lourdes que l'AAT serait habilitée à prendre. A cette occasion, et dans la logique du bicamérisme, la représentation parlementaire assurée au sein de cette commission serait accrue afin, notamment, de permettre un rééquilibrage des effectifs de députés et de sénateurs.

*

Dans de telles conditions, la réalité et la transparence de la concurrence serait assurée sans que l'Etat renonce pour autant à celles de ses responsabilités dont l'exercice constitue, dans notre pays, un des fondements de la vie démocratique.

CHAPITRE III : L'AVENIR DE FRANCE TÉLÉCOM PASSE PAR LE SERVICE PUBLIC, LA POURSUITE DU RÉAJUSTEMENT TARIFAIRE ET SA " SOCIÉTISATION "

Au vu des forces et des faiblesses de France Télécom, ainsi que de l'ampleur des défis externes et internes qui lui sont lancés, il apparaît clairement que l'entreprise résistera difficilement au choc du 21e siècle si la politique à lui appliquer n'arrive pas à assurer, à la fois, l'enracinement dans l'avenir des valeurs républicaines dont elle a héritées et l'adaptation de ses structures aux exigences des temps plus rigoureux qui s'annoncent.

C'est ce souci d'assurer la continuité de l'essentiel (le service public, les droits du personnel, les emplois d'aujourd'hui et de demain...), en procédant au changement de ce qui, en comparaison, peut être considéré comme secondaire (les traditions tarifaires, la forme juridique de l'entreprise), qui inspire les développements qui suivent.

C'est cette préoccupation centrale qui a guidé l'élaboration de l'ensemble des propositions présentées. C'est elle qui conduit à recommander que France Télécom demeure l'opérateur du service public national, poursuive son réajustement tarifaire et devienne une société anonyme à majorité détenue par l'Etat.

FRANCE TÉLÉCOM DOIT DEMEURER L'OPÉRATEUR D'UN SERVICE PUBLIC ASSURÉ SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE

Ce premier choix paraît aller de soi tant nos traditions en ce domaine sont fortes. Il n'est cependant pas celui qui semble être effectué le plus fréquemment par les pays disposant d'un vaste territoire.

En Europe, la Belgique, le Portugal et les Pays-Bas, dont le territoire n'a pas la dimension du nôtre, semblent opter pour une solution identique en prévoyant une fourniture du service universel à l'échelon national.

Certes, l'Italie paraît également prête à s'orienter en ce sens.

Mais le Royaume-Uni, qui avait réservé le service universel à son opérateur historique tout au long de la période où il a ouvert son marché intérieur à la concurrence, vient d'annoncer qu'il comptait permettre aux opérateurs concurrents de le fournir. La Suède et la Finlande ont fait le même choix.

Ailleurs, l'Australie -pays à la dimension d'un continent- s'est engagée dans la même voie.

Surtout, les pays où sont basés nos principaux partenaires, les Etats-Unis -dont les présupposés libéraux sont connus-, mais aussi l'Allemagne -où les traditions de service public sont très fortes- ont exprimé leur intention d'ouvrir le service universel à la concurrence.

En outre, en France, à l'occasion de la consultation publique lancée sur la future réglementation des télécommunications, beaucoup -dont les entreprises- ont souhaité voir organiser une offre concurrentielle du service universel.

DES SOLUTIONS D'UNE AUTRE NATURE SONT RETENUES PAR LES PAYS D'ORIGINE DES DEUX GRANDS PARTENAIRES DE NOTRE OPÉRATEUR HISTORIQUE

En Allemagne

Le refus de désigner, a priori, un opérateur du service universel avait déjà été décidé en Allemagne lors du déplacement qu'y a effectué votre rapporteur, le 8 décembre dernier. Ses interlocuteurs le lui avaient confirmé, précisant à cette occasion que cet arbitrage satisfaisait Deutsche Telekom.

Depuis, ce choix est devenu officiel, le projet de loi sur la libéralisation des télécommunications ayant été adopté par le Gouvernement fédéral, le 30 janvier dernier.

Ce projet de loi, que le Bundestag a commencé à examiner dès le 1er février, repose sur l'idée que la liberté d'établissement et la concurrence entre entreprises permettront de garantir au mieux une offre universelle de services. Le marché allemand des télécommunications sera ainsi ouvert à toute société qui en fera la demande. Le droit d'accès ne sera limité que dans des cas limitativement fixés par la loi (absence de fiabilité ou de compétences techniques des entreprises, par exemple). Pour favoriser l'accès au marché du plus grand nombre d'entreprises, ce texte précise que les licences pourront avoir un caractère régional et que les obligations du service universel assuré à l'ensemble d'une population pourront être satisfaites dans ce seul cadre.

Il n'est donc pas prévu d'imposer à une ou plusieurs entreprises de fournir le service universel, ni de conférer à ce dernier une dimension nationale. Le dispositif repose plutôt sur l'idée que, d'une manière générale, le service universel sera assuré localement par le seul jeu du marché.

C'est pourquoi, le texte allemand ne crée une obligation de fourniture que dans le cas où il serait constaté une insuffisance ou une inadéquation des offres de prestations relevant du service universel pour un type de service ou pour un territoire particulier. Les entreprises détenant au moins 5 % de l'ensemble du chiffre d'affaires de l'activité en cause ou celles occupant une position dominante, telle que définie par l'article 22 de la loi contre les limitations de concurrence ^{52( * )} , sur le marché directement concerné (apprécié au plan matériel et territorial) peuvent être obligées de fournir ces prestations. La même obligation vaudra pour plusieurs entreprises qui, ensemble, domineraient un marché donné. Si cette obligation engendre un déficit pour le ou les opérateurs désignés, il sera compensé par le versement d'une contribution à laquelle seront soumis les opérateurs disposant d'une part de marché supérieure à 5 %.

Aux Etats-Unis

Au sein de cet " empire du libéralisme " qui a longtemps su protéger ses compagnies privées monopolistiques, le principe d'un accès au service universel du téléphone à un tarif " juste, raisonnable et accessible " a été posé par le " Communication Act " de 1934 qui a, également, fixé les principes de la réglementation des tarifs des opérateurs en ce domaine.

Le système actuel permet notamment, d'après les chiffres officiels, à 40 millions d'Américains vivant en dehors des grandes métropoles, de bénéficier d'un accès au service téléphonique de base à des prix comparables à ceux des zones urbaines. Il assure également une prestation téléphonique de même nature à l'ensemble des ménages défavorisés.

Cet accès universel au téléphone était assuré par les opérateurs régionaux qui, jusqu'à maintenant disposaient du monopole des communications locales sur leur territoire. Ils recevaient, en contrepartie, des compensations financières versées par les compagnies " longue distance ". Ces compensations transitaient par l'intermédiaire d'un réseau complexe de fonds et de procédures. Elles étaient organisées à la fois au niveau fédéral et au niveau de chaque Etat fédéré.

Il est à noter que s'il y avait, jusqu'à une date récente, pluralité d'acteurs délivrant le service universel, chacun disposait d'une compétence exclusive sur le territoire qui lui était attribué. Ceci a été changé par le nouveau " Telecommunication Act " signé par le Président Clinton, le 8 février dernier.

Désormais, la concurrence est ouverte sur tous les aspects du service téléphonique entre les compagnies régionales, celles spécialisées dans les communications à grandes distances (ATT, MCI, Sprint, GTE) et les câblo-opérateurs.

Le nouveau cadre législatif va entraîner des modifications des modes de financement du service universel, mais il ne remet nullement en cause le principe de sa fourniture obligatoire. Bien au contraire, le texte américain retient une définition ambitieuse incluant, notamment, la fourniture à prix réduit de services de télécommunications avancés pour des établissements scolaires et hospitaliers à but non lucratif.

DES SOLUTIONS D'UNE AUTRE NATURE SONT ÉGALEMENT SOUHAITÉES EN FRANCE

Par les entreprises utilisatrices

Dès l'introduction à sa réponse à la consultation publique portant sur les nouvelles règles du jeu pour les télécommunications en France, le Conseil national du Patronat français (CNPF) a nettement fait part de son opposition à la proposition de désigner France Télécom comme seul opérateur de service public.

Selon le CNPF, cette désignation soulève " de sérieux problèmes " tant de mise en oeuvre que de conditions de concurrence " sans que cela apparaisse justifié par l'impossibilité d'agir autrement ".

Il considère qu'une telle désignation " n'est, en effet, pas neutre et interviendra dans le choix des clients qui pourront notamment en déduire que seule France Télécom est en mesure de fournir un service de qualité garantie à un prix abordable et permettant de communiquer avec l'ensemble des abonnés. Elle ne peut que freiner, voire bloquer, la mise en oeuvre d'une véritable concurrence ".

La thèse développée est la suivante :

" ... On peut penser que l'unique mission que France Télécom soit seule en mesure de remplir est d'assurer le " droit au téléphone " en quelque point que ce soit du territoire et qu'il doit certainement être " l'opérateur de dernier recours "...

Tout opérateur doit par contre être en mesure de fournir, dès le départ, un service au moins comparable à celui de France Télécom en termes de qualité, tarification, etc. (selon les impératifs de la concurrence et/ou de leur cahier des charges) et permettant de communiquer avec l'ensemble des autres abonnés (c'est l'objet de l'interconnexion).

L'impossibilité de faire jouer les péréquations géographiques pour ces nouveaux opérateurs, au moins au départ, ne paraît pas non plus un argument déterminant puisque l'intention confirmée est d'y mettre fin et d'y substituer si nécessaire d'autres mécanismes de financement.

Dans ces conditions, il apparaît possible et souhaitable de laisser aux opérateurs l'option de prendre en charge ou non les obligations de service universel (" pay or play "), étant noté que le rôle d'opérateur de " dernier recours " ne devrait pas pénaliser France Télécom qui devrait donc recevoir une juste rémunération, s'il est prouvé que ce rôle entraîne un coût " ^{53( * )} .

Le CIGREF ^{54( * )} , qui regroupe 70 très grosses entreprises privées, organismes semi-publics ou administrations, tous grands utilisateurs de système d'information et de télécommunications, défend des positions similaires.

Dans sa réponse à la consultation publique, il estime que le principe qui exige une dimension nécessairement nationale de l'offre de service universel -et conduit au choix exclusif de France Télécom- a pour inconvénient d'exclure le secteur concurrentiel du service universel.

Il est ainsi jugé " plus conforme aux objectifs d'instauration d'une concurrence immédiate et à large échelle de pouvoir octroyer, sur des zones géographiques limitées (locales ou régionales), des " concessions de service universel " en concurrence, selon les possibilités et la demande éventuelle d'opérateurs alternatifs ou de France Télécom même, lorsque ce serait possible ".

Selon les défenseurs de cette position :

" Cette approche permettrait de mieux répartir les investissements et les forces techniques des nouveaux entrants, de susciter une concurrence plus généralisée en assurant une grande intégrité du service global rendu. Cette approche permettrait en outre d'inciter les opérateurs alternatifs à construire progressivement une offre importante dans des domaines qui, autrement, resteraient le privilège ou l'exclusivité de fait de France Télécom et seraient voués à la marginalisation. Une telle orientation impliquerait naturellement que soient édictées des règles d'engagement à couvrir progressivement et de manière homogène de nouvelles zones de couverture de la part des opérateurs ayant choisi cette option, afin d'assurer un développement intégré et harmonieux du service universel...

Cette incitation de l'ensemble des opérateurs à participer au service universel aurait aussi l'avantage d'aiguillonner France Télécom y compris dans les zones défavorisées, ainsi que sur les offres corollaires du service universel qui, autrement, risqueraient de tomber en déshérence ou de favoriser la résurgence d'effets néfastes hérités de la situation de monopole. " ^{55( * )}

Par les entreprises concurrentes

Parmi les actuels concurrents de France Télécom, tous ne sont pas hostiles à l'attribution de fortes compétences de service public à France Télécom.

M. Jean-Marie Messier, Directeur général de la Compagnie générale des Eaux, est très net sur ce point : " à la différence des ultra-libéraux, la Générale des Eaux ne croit pas que le seul jeu des forces du marché puisse garantir le service public que nous connaissons aujourd'hui. Libéralisation ne signifie pas dérégulation sauvage, tout au contraire : la vraie libéralisation passe par des règles fortes, contraignantes, contrôlées par une instance de régulation indépendante, disposant de pouvoirs de sanction réels qui la feront respecter de tous les acteurs. Pour passer du monopole au vrai marché, force est de traverser une phase de " domination " de l'opérateur historique durant laquelle le jeu du marché ne peut naître et se développer qu'au travers d'une régulation forte et indépendante, en charge notamment de vérifier le respect des engagements pris, comme la capacité de les prendre ". ^{56( * )}

En revanche, le Groupe Bouygues dont la filiale Bouygues-Télécom est le troisième opérateur français de radiotéléphone, critique vivement l'idée selon laquelle France Télécom devrait continuer à être l'opérateur national de service universel. Il souhaite que des missions de service universel puissent être confiées à d'autres opérateurs sur des zones géographiques déterminées.

Le groupe propose ^{57( * )} " pour que soit assurée la distribution du service universel, dans sa définition communautaire, un système d'appel d'offres régionaux pour la desserte de la clientèle non rentable ".

Dans ce schéma : " le régulateur définirait, dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, avec les collectivités locales concernées, un maillage du territoire en régions suffisamment larges pour couvrir à la fois des zones urbaines et rurales éloignées. Il demanderait alors à France Télécom de lui fournir, pour chacune de ces régions, la liste des zones non rentables, que l'opérateur public ne serait plus disposé à desservir en l'absence de subvention. Il serait ensuite organisé un appel d'offres pour lequel il serait proposé au plus grand nombre d'opérateurs de desservir cette clientèle non rentable sans aucune subvention. L'appel d'offres serait ouvert à tous les systèmes de distribution possibles (exploitation de lignes de France Télécom, utilisation d'infrastructures alternatives ou de réseaux de radiotéléphonie mobile, déploiement de réseaux utilisant de nouvelles technologies moins onéreuses, comme l'accès fixe radio par exemple), et associé à un cahier des charges précisant les contraintes de tarifs et d'universalité du service.

La distribution du service universel représentant une valeur marchande, de nombreux opérateurs seraient, sans doute, disposés à répondre positivement. Si tel n'était pas le cas, l'opérateur demandant, pour assurer toute la couverture de cette clientèle régionale non rentable, la subvention la plus faible, remporterait l'appel d'offres.

L'ensemble de ces subventions représenterait alors le coût national du service universel à partager de manière équitable entre tous les opérateurs. Il conviendrait, bien entendu, de réévaluer cette subvention régulièrement au regard des coûts et recettes réels du service universel. "

LA SOLUTION LA PLUS CONFORME À NOS TRADITIONS NATIONALES GARANTIT LA CONTINUITÉ DU SERVICE

Une régionalisation du service universel ne serait, sans doute, pas sans intérêt pour l'aménagement du territoire...

La délivrance sur une base locale ou régionale des licences incluant la fourniture du service universel pourrait favoriser une plus grande implication des collectivités territoriales dans l'organisation des services de télécommunications.

L'émergence, dans ce cadre, d'acteurs téléphoniques locaux serait vraisemblablement une source dynamique de multiplication des initiatives commerciales et des expérimentations techniques, qui irait dans le sens d'un meilleur rapprochement des prestations offertes et des réalités du terrain.

Ce mouvement serait, bien entendu, soutenu par des mécanismes de péréquation des charges entre opérateurs et entre zones géographiques.

S'il était accompagné -ce qui serait logique- par une volonté de régionalisation du régulateur, il n'est pas sûr qu'à terme, il ne serait pas très positif du point de vue de l'aménagement du territoire en raison de l'importance croissante que prennent les télécommunications dans le développement local.

Une telle hypothèse n'est pas sans intérêt, mais elle repose implicitement sur le postulat qu'il est relativement aisé d'assurer des prestations de service universel. Or, ce n'est pas vrai. On ne s'improvise pas opérateur en ce domaine. Ceci demande des compétences et une expérience. Fragmenter le service universel, fût-ce sur une base locale, présenterait donc, en l'état actuel des techniques, plus d'inconvénients que d'avantages.

... mais, le maintien du caractère national du service universel est la plus sûre garantie de sa qualité

Le premier inconvénient d'un éclatement du service universel entre une pluralité d'opérateurs serait d'entraîner des perturbations, soit du jeu de la péréquation géographique, soit de l'application du principe d'égalité.

Si le principe d'égalité est appliqué strictement, les nouveaux entrants seront tous soumis à des barèmes tarifaires calculés nationalement qui, localement, pourraient s'avérer ou trop rigoureux ou très bénéfiques. Les écarts en résultant ne seront pas aisés à combler rapidement puisque les mécanismes de la péréquation entre de multiples opérateurs pouvant avoir des coûts de production différents ne sera pas facile à établir. Des comportements commerciaux erratiques, voire des interruptions de prestations ou des dépôts de bilan pourraient se produire. Il résulterait des gênes sérieuses pour le consommateur.

La tentation serait alors grande d'alléger les contraintes de péréquation pour permettre un jeu plus fluide du système. Ainsi, aux Etats-Unis, si le service universel est assuré dans tous les Etats de la fédération, sa tarification n'est pas identique partout. Même si les différences ne sont pas considérables, elles existent.

En France, la Compagnie générale des Eaux cite un exemple très intéressant de péréquation du prix de l'eau dans le département de Vendée. Il n'en demeure pas moins qu'en la matière il n'existe aucune préréquation nationale. L'eau distribuée par des opérateurs locaux est facturée à des prix sensiblement différents entre les communes et entre les régions. Une multiplicité d'acteurs de service téléphonique universel pourrait donc être source d'inégalité entre les usagers, ce qui ne serait pas acceptable au regard des principes traditionnellement appliquées à ce service public.

A s'engager dans cette voie, ne risquerait-on pas également qu'à terme, les collectivités locales soient conduites à supporter financièrement une part des prestations relevant du service universel ?

Cependant, la raison fondamentale de conserver France Télécom comme seul opérateur du service public à la population, cette déclinaison française du service universel , réside dans son efficacité prouvée en ce domaine et dans la remarquable imprégnation de ses personnels par les valeurs qu'implique le rendu de ce service.

Tout au long des rencontres qu'il a eues avec les personnels de France Télécom, votre rapporteur a été frappé par cette constance. Les hommes et les femmes qui composent l'âme de France Télécom ont le service public chevillé au coeur.

" C'est notre raison de vivre ". " C'est faire de l'égalité avec des fils de cuivre ". " C'est vital, c'est comme la Sécu ". " C'est faire que tout le monde soit satisfait de la même façon ". " C'est un outil de justice sociale ". " C'est l'égalité entre tous les Français ". Les mots qu'ils utilisent pour parler du service public téléphonique sont forts.

L'idée même que d'autres pourraient exercer cette mission qu'ils ont intériorisé les heurte, pour ne pas dire plus. " Qu'on touche pas à mes lignes ; mes lignes, c'est mon jardin " s'exclamait un de ceux dont le métier est de poser, connecter et entretenir ces fils de cuivre ou ces fibres optiques dans lesquels glissent nos conversations téléphoniques.

" Chez nous, l'amour du métier passe, en partie, par la dévotion à un mythe : l'usager " disait un des cadres rencontrés. Peut-être est-ce un peu exagéré. En tout cas, le client de France Télécom, lui, s'en félicite. Elle est, de toutes les entreprises publiques, celle dont les Français sont le plus satisfaits. Les sondages réalisés sur ce sujet le démontre régulièrement.

Il n'y a donc guère de raison, dans ces conditions, de remplacer un système qui fonctionne à la satisfaction de tous et de déjuger une entreprise qui n'a, d'aucune façon, démérité !

Cet arbitrage se justifie aussi par le fait que si beaucoup demandent à pouvoir fournir le service universel, peu apparaissent prioritairement intéressés par le service du simple particulier.

D'ailleurs, à comparer de manière empirique le service de cabine téléphonique assuré par Nynex, la Baby's Bell de New-York qui n'a pas une bonne réputation sur ce sujet aux Etats-Unis, et celui de France Télécom, on perçoit une différence sensible.

N'abandonnons pas nos traditions en matière de service public téléphonique. Elles sont garantes de sa bonne exécution.

Elles n'excluent d'ailleurs pas une participation directe des autres acteurs de télécommunications à des aspects du service universel qui demandent la collaboration de tous (ex. : annuaire et renseignements téléphoniques universels). Elles n'interdisent pas non plus, s'ils le demandent, que d'autres opérateurs confortent les actions locales d'aménagement du territoire de l'opérateur national (ex. : cabines téléphoniques en zones isolées).

LES OBLIGATIONS SPÉCIFIQUES DE L'OPÉRATEUR PUBLIC DOIVENT ÊTRE JUSTEMENT COMPENSÉES

Le montant des charges de service universel reste à être clairement établi

Selon Bouygues Télécom , le troisième opérateur français de téléphonie mobile, le coût du service universel ne devrait pas dépasser 2 milliards de francs , dont seulement 150 à 300 millions de francs au titre de l'aménagement du territoire.

Plus précisément, dans la réponse faite par cette entreprise à la consultation publique lancée par le ministère, on peut lire (page 22) :

" Le Cabinet Analysys a évalué, pour notre compte, le coût du service universel en France, lequel se monte tout au plus à 2 % du chiffre d'affaires du réseau téléphonique public commuté (RTCP) de France Télécom, soit 2 milliards de francs maximum, limite supérieure qu'il convient de ne pas dépasser. Après rééquilibrage tarifaire, compte tenu de l'augmentation des recettes de télécommunications qui en découleraient, le coût du service universel ne représenterait plus que 1 % du chiffre d'affaires du RTCP, soit 1 milliard de francs.

[...]

Quant à la nécessité d'avoir accès en tout point du territoire au réseau téléphonique commuté public, en particulier dans les zones rurales ou reculées, celle-ci est souvent considérée comme la partie la plus importante de ce coût du service universel. Il n'en est rien. Le Cabinet Analysys estime que cette contrainte d'aménagement du territoire ne représente, en fait, que 15 % du coût total du service universel, soit de 150 à 300 millions de francs, en fonction de l'état de rééquilibrage des tarifs. Le résultat sur le coût de l'aménagement du territoire a été obtenu à partir de plusieurs études commandées par des régulateurs nationaux et par la Commission européenne, en particulier celle réalisée, l'an dernier, au Royaume-Uni pour l'OFTEL, le régulateur britannique, dans laquelle il apparaît que seules 1,2 % des lignes téléphoniques au Royaume-Uni desservent à coût élevé des zones reculées et doivent donc être financées au titre du service universel " .

A l'inverse, même si aucun chiffre n'a officiellement été avancé, quand des évaluations sont formulées au sein de France Télécom, les montants les plus souvent cités ne sont pas inférieurs à 20 milliards de francs .

Un écart de 1 à 10 entre les deux évaluations !

Le fait, déjà signalé, que France Télécom ne dispose pas encore d'une comptabilité analytique permettant de faire ressortir clairement ses coûts n'est pas sans favoriser le caractère surréaliste du débat.

Il n'en reste pas moins que ce débat se trouve obscurci par la complexité technique de certaines évaluations.

Ainsi, on sait que le coût d'une ligne téléphonique est inversement proportionnel à la densité de population. Pour calculer la charge de desserte des zones les moins denses, il suffit donc, en théorie, de calculer le coût moyen de pose d'une ligne et de faire la différence avec les dépenses engagées sur des territoires peu peuplés. Cependant, cette dernière estimation dépend très largement du type de découpage géographique retenu et, là encore, des chiffres dont dispose l'opérateur historique.

La controverse se trouve aussi alimentée par des divergences quant aux bases de l'évaluation.

D'aucuns sont tentés d'estimer la valeur du réseau de France Télécom non pas à ses coûts historiques (c'est-à-dire, ceux acquittés pour le construire : très élevés), mais à l'aune de ce qu'il faudrait investir aujourd'hui pour le mettre en place avec les nouvelles technologies (des sommes beaucoup moins importantes), ce qui minore très sensiblement les volumes d'amortissement à répartir. D'autres font valoir que le montant de l'abonnement représente la moitié de la facture téléphonique pour 30 % des consommateurs. Ils en déduisent que la charge sociale du service universel est considérable, mais ils oublient que dans cette statistique annuelle sont englobées une grande part des factures acquittées par les propriétaires de résidences secondaires.

Surtout, France Télécom estime que la couverture insuffisante des coûts fixes de son réseau local pose un problème qui " n'est pas dissociable de celui du service universel ", dans la mesure où ce dernier sera encore assuré, pendant plusieurs années, " grâce à des tarifs d'abonnements inférieurs aux coûts fixes " ^{58( * )} . L'opérateur historique juge, en conséquence, que " c'est bien l'ensemble des opérateurs utilisant le réseau local qui doivent contribuer à la couverture des coûts fixes " ¹ .

Ceux qui sont favorables à l'ouverture de la plus large concurrence possible contestent ce point de vue. Ainsi, le CNPF fait observer que : " Le fait que l'ensemble des frais fixes ne soient pas couverts par les abonnements peut être un choix commercial. A titre d'exemple, on peut citer certaines offres de radiomessageries telles que Tatoo proposée depuis peu sans abonnement par France Télécom. Il ne faudrait donc pas systématiquement imputer le déficit de couverture des frais fixes du réseau local aux obligations demandées par l'Etat et imposer des charges d'accès se fondant sur ce déséquilibre. " ^{59( * )}

La Générale des Eaux est également très nette sur ce point : " on nous dit que le service universel doit comprendre la compensation de ce qu'on appelle le " déficit d'accès ", c'est-à-dire de la différence entre les coûts du raccordement des abonnés et le tarif de l'abonnement, que l'on sait plus bas en France que dans les grands pays voisins. C'est pour nous difficilement compréhensible et totalement inacceptable. Il a bien un déficit lié au service universel, mais il ne recouvre que le déficit lié aux obligations de desservir des abonnés que certains qualifient un peu brutalement de " non rentables ", que ce soit par leur faible consommation ou leur localisation géographique difficile. Ce déficit total doit d'ailleurs être mis en regard de la rente découlant des gros abonnés bien situés. Le déficit d'accès pris dans son ensemble est quant à lui lié avant tout à une distorsion tarifaire de l'abonnement qui doit être corrigée ^{60( * )} ".

Dans son principe, ce débat sur l'inclusion du " déficit d'accès " dans l'assiette financière du service universel demande un arbitrage politique clair.

Cependant, plusieurs des aspects de la discussion sur le coût du service universel revêtent un caractère éminemment technique. Aussi, la constitution, dès le mois d'octobre dernier, d'un groupe d'expertise, présidé par M. Paul Champsaur, Directeur général de l'INSEE, et chargé de dessiner le financement du futur service public de télécommunications a-t-elle été une initiative très judicieuse. Il s'agit, en effet, que les arbitrages politiques à prendre puissent s'effectuer à partir de données chiffrées incontestables et reconnues comme telles par les acteurs économiques concernés, ainsi que par nos partenaires européens.

Tous les opérateurs doivent participer à la prise en charge des missions de service universel

S'il n'est pas encore possible, à l'heure actuelle, de déterminer avec précision le coût -vraisemblablement assez significatif- du service universel, cela n'interdit nullement de fixer dans la loi les principes de sa répartition.

Le groupe d'expertise précité sur l'économie de l'interconnexion et du service universel, animé par M. Champsaur, a prévu de remettre son rapport au mois d'avril prochain. Le Gouvernement disposera alors de tous les éléments lui permettant d'appliquer ces principes.

Le Parlement aura comme principale responsabilité en ce domaine à déterminer quelles seront l'assiette et les modalités des soutiens du marché au service universel.

Pour votre commission, tous les exploitants de réseaux ouverts au public et tous les prestataires de services téléphoniques destinés au public devront participer à la prise en charge des missions de service universel.

Cette participation prendrait la forme soit de l'accomplissement direct d'un nombre limité de tâches de service universel (ex. : desserte de territoires isolés en cabines téléphoniques) par des opérateurs le demandant, soit, plus généralement, d'une contribution au financement de l'ensemble des missions relevant du service universel.

Par cohérence avec la position sur le rééquilibrage tarifaire, qu'il exposera plus avant, votre rapporteur estime nécessaire que cette contribution -à établir proportionnellement au volume d'activité des assujettis- compense les coûts de péréquation géographique et sociale du service universel, mais aussi, jusqu'à leur résorption, ceux découlant des déséquilibres tarifaires historiques de l'opérateur chargé d'assurer toutes les composantes de ce service universel. Ceci doit inclure la part de son " déficit d'accès " qui peut, sans conteste, être considérée comme contribuant à ces déséquilibres.

Les experts ont, sans doute, techniquement raison quand ils expliquent qu'il serait préférable, pour une régulation homogène de la concurrence, que les prix s'approchent des coûts sur tous les segments du marché. C'est l'optimum vers lequel il faut tendre et qu'il conviendra de réaliser, dès que possible. Mais, tant qu'il n'aura pas été opéré, il ne saurait être politiquement question de faire supporter à l'opérateur historique un handicap concurrentiel tout à fait exorbitant, qu'il assume pour des raisons sociales.

La compensation du service universel doit être juste , c'est-à-dire qu'elle ne doit couvrir que des charges dûment identifiées et comptabilisées par une entité indépendante, mais toutes ces charges sans exception.

Sur la méthode de collecte de la compensation financière, l'option entre un " fonds de service universel " et une redevance complémentaire aux charges d'interconnexion, qui était proposée initialement par le Gouvernement, paraît pouvoir être combinée de manière différente dans le temps.

Jusqu'à la résorption des déséquilibres tarifaires historiques du service public à la population , le financement des coûts imputables aux obligations de service universel serait assuré :

- d'une part, par un prélèvement complémentaire aux droits d'interconnexion au réseau de service universel ; ce prélèvement aurait à couvrir le coût net des obligations de péréquation tarifaire, y compris celui résultant des déséquilibres historiques ;

- d'autre part, par un fonds de service universel alimenté indépendamment de l'interconnexion et affecté au financement du coût net des obligations de service universel devant (annuaire universel, renseignements téléphoniques...) ou pouvant (cabines téléphoniques servant à l'aménagement du territoire) être partagées entre plusieurs intervenants.

Après résorption des déséquilibres tarifaires historiques du service public , le fonds conserverait sa vocation première, mais serait également utilisé pour rembourser à l'opérateur de service universel le coût net de ses seules obligations de péréquation tarifaire. Le prélèvement complémentaire aux droits d'interconnexion serait alors supprimé et remplacé par une redevance assise sur le chiffre d'affaires téléphonique des exploitants de réseaux et des prestataires de services de télécommunications.

Nos amis allemands formulent habituellement deux objections à l'encontre du recours à une redevance d'interconnexion pour financer le service universel : son absence de transparence et le risque qu'en augmentant les coûts d'accès aux réseaux existants, les concurrents ne soient tentés d'en développer de nouveaux qui ne répondraient pas à de réels besoins collectifs.

Eu égard notamment à l'importance des enjeux sociaux que recouvre cette question en France, de tels arguments ^{61( * )} ne sauraient toutefois suffire à écarter la solution recommandée.

Tout d'abord, l'identification des deux composantes de l'interconnexion (le prélèvement spécifique au service universel et le droit d'usage du réseau) sur les factures correspondantes ne pose qu'un problème de moyens informatiques dont il appartient à l'exploitant public de se doter. Ensuite le risque de voir se multiplier les réseaux filaires inutiles, pour cause de majoration du prix d'accès aux réseaux existants, apparaît singulièrement limité à partir du moment où ceux envisageant de développer ces infrastructures redondantes devront acquitter des droits de passage aux collectivités locales.

Au total, le seul effet économique sensible que pourrait avoir le dispositif temporaire qui est proposée serait d'inciter au développement des réseaux hertziens. Si tel était le cas, on ne pourrait que s'en féliciter, eu égard aux retards accumulés par la France dans ce domaine.

FRANCE TÉLÉCOM DOIT POURSUIVRE SON RÉAJUSTEMENT TARIFAIRE

Les tarifs téléphoniques de France Télécom ne reflètent pas ses coûts de production. C'est sa principale vulnérabilité commerciale. Mais elle est de taille. En environnement commercial, cela peut être critique.

Le présent rapport a déjà souligné les causes et les dangers de cette situation (titre premier, chapitre II, III).

Les réponses propres à remédier à cette vulnérabilité ont donc à être mises en oeuvre prioritairement. Elles doivent, toutefois, de manière tout aussi impérative, intégrer toutes les préoccupations sociales qu'expriment les déséquilibres tarifaires qu'il s'agit désormais de corriger.

LES RÉÉQUILIBRAGES TARIFAIRES SONT UNE PRIORITÉ

Les réponses à apporter passent, à l'évidence, par un rééquilibrage visant à aligner les tarifs sur les prix de revient. Nous l'avons également vu, l'opérateur public a, tout particulièrement depuis 1994, pris nombre de mesures en ce sens. La baisse moyenne de 8,9 % du prix de ses communications internationales, annoncée le 20 janvier dernier, était la cinquième en moins de quatre ans.

Ces efforts restent toutefois insuffisants. Selon une étude internationale réalisée -sur la base des tarifs 1995- par le cabinet américain National Utility Service (NUS), France Télécom demeurait, pour les dix premiers pays industrialisés, l'opérateur proposant les abonnements les plus bas et les tarifs interurbains les plus chers après les tarifs allemands. Même si certains des éléments sur lesquels est fondée cette étude peuvent faire l'objet de réserves, la fragilité commerciale de France Télécom n'en est pas moins mise en évidence. Si ceux de ses clients, particuliers comme entreprises, qui sont de gros utilisateurs de liaisons interurbaines contractaient avec ses concurrents, la facturation de ses seuls services locaux creuserait de profonds déficits. Mutatis mutandis, la seule baisse de ses tarifs interurbains produirait les mêmes effets.

L'entreprise se trouve donc condamnée à rééquilibrer ses tarifs en continuant à diminuer ceux relatifs aux communications interurbaines et internationales, tout en faisant payer à un prix plus conforme aux réalités économiques ses prestations locales. Dans tous les pays où la concurrence sur les service téléphonique de base a été introduite, on a procédé à des rééquilibrages tarifaires.

Ainsi, en 1995, en Suède , la concurrence a fait baisser les tarifs de 24 % pour les appels interurbains et de 12,9 % pour les appels internationaux. Le consommateur britannique continue, quant à lui, à profiter de la baisse de tarifs des appels internationaux et interurbains. Toutefois, les appels locaux et l'abonnement se situent à un niveau élevé, l'abonnement ayant même augmenté en moyenne de 2,4 % l'an dernier.

Cependant, aux Etats-Unis , l'appel local a baissé de 15,7 % en moyenne en 1994, malgré la hausse des tarifs de base des principaux opérateurs. Ceci est le résultat, selon le cabinet NUS, de réductions complexes sur le volume proposées par les opérateurs. Cette pratique est le moyen le plus récent destiné à attirer le client. D'autres moyens vont de l'installation gratuite à une " prime de signature " -une entreprise qui change d'opérateur reçoit une prime importante. Cependant, il semble que l'offre soit devenue trop complexe pour que le consommateur moyen s'y retrouve aisément.

Par ailleurs, les appels locaux sont toujours gratuits au Canada . Les tarifs des appels interurbains et internationaux continuent leur baisse spectaculaire, 17 % pour les appels interurbains et 38 % pour les internationaux. Mais cette tendance pourrait être renversée. Plusieurs revendeurs ont, en effet, fait faillite à cause de la concurrence agressive et d'autres, y compris le concurrent principal de Bell Canada, Unitel, ont des problèmes financiers.

On le voit, la concurrence n'est pas univalente. Elle est une puissante incitation à la baisse des prix. A moyen terme, les ajustements nécessaires peuvent donc s'envisager avec une faible variation en francs courants des tarifs à réévaluer.

Ceci apparaît, en revanche, plus difficile à réaliser à l'horizon de deux ans. C'est pourquoi, les corrections tarifaires auxquelles devra procéder France Télécom doivent intégrer les préoccupations sociales que traduisent les actuels déséquilibres.

ILS NE SAURAIENT ÊTRE QUE PROGRESSIFS ET RAISONNABLES

Le 2 mars dernier, le prix de l'abonnement téléphonique mensuel est passé de 45,76 francs à 52,80 francs. Il reste toutefois l'un des moins chers d'Europe. Celui de Télia (Suède) s'élève à 77,55 francs, celui de BT (Grande-Bretagne) à 63 Francs et celui de Deutsche Telekom à 73 francs.

La réévaluation effectuée marque un pas important dans la bonne direction. Cependant, les experts s'accordent pour considérer que le niveau atteint est encore loin de compenser les charges de France Télécom liées à l'amortissement et à l'entretien de son réseau.

Sur ce point, votre Commission des Affaires économiques et le Sénat dans son ensemble ont pris une position très claire dans la résolution qu'ils ont adoptée, en décembre dernier, sur les propositions et projets de directives communautaires visant à achever le processus juridique de libéralisation du secteur des télécommunications.

Dans le rapport ^{62( * )} qui a conduit à l'adoption de cette résolution, M. Pierre Hérisson relevait que le projet de directive relatif à l'ouverture complète du marché des télécommunications " tend donc à démontrer la volonté de la commission européenne d'imposer un réajustement brutal des tarifs téléphoniques avant 1988. Ceci laisse supposer un profond manque de compréhension des enjeux économiques et sociaux que représente, dans notre pays, le prix des communications locales et de l'abonnement au téléphone.

En France, comme partout ailleurs, les charges fixes engendrées par les réseaux locaux constituent la très grande majorité des coûts de réseaux de télécommunications. Mais, contrairement à d'autre pays et en dépit des réformes tarifaires vigoureuses engagées depuis 1994, la structure des prix de France Télécom est encore assez sensiblement déconnectée de la réalité des coûts. Ainsi, aujourd'hui encore, une part substantielle des charges fixes du réseau local n'est pas prise en charge par l'abonnement mais couverte par les excédents financiers dégagés sur les communications interurbaines qui sont, elles, facturées au delà de leur coût de production.

(...)

Cette logique tarifaire a, jusqu'à présent, assuré le développement d'un service public de très haut niveau. Elle ne peut toutefois perdurer dans un environnement concurrentiel car les compétiteurs de l'opérateur public pourraient alors facilement lui soustraire sa clientèle passant beaucoup de communications interurbaines et ne lui laisser à gérer que les déficits des réseaux locaux.

Un ajustement des tarifs d'abonnement est donc indispensable. En raison du retard accumulé, il ne saurait toutefois être complètement réalisé avant le 1er janvier 1998. "

A la suite des débats auxquels ce rapport avait donné lieu, votre commission des Affaires économiques avait affirmé que :

- le prix d'accès au téléphone devrait rester abordable pour toutes les couches de la population ;

- et qu'il ne devait pas, non plus, pénaliser les entreprises installées dans des zones défavorisées du territoire.

La résolution ^{63( * )} retenue par la commission et adoptée, le 27 décembre 1995, par le Sénat exprime sans équivoque cette volonté politique, puisque le Sénat :

" (...) Considérant que l'ouverture des télécommunications ne peut donc se faire que dans le respect d'un service universel ambitieux, dont l'ensemble des coûts doivent être pris en considération et partagés entre les intervenants sur les marchés ;

Considérant que le rééquilibrage des tarifs du service téléphonique, nécessaire dans la perspective de l'ouverture complète du marché, ne peut s'envisager que selon des modalités supportables par l'ensemble de la population et, en particulier, par les personnes disposant des revenus les plus modestes ou résidant dans des zones défavorisées, ainsi que par les entreprises installées dans ces zones ;

(...) Soutient que le rééquilibrage des tarifs du service téléphonique en fonction des coûts doit être progressif, doit assurer le maintien du caractère abordable du prix de ce service et ne saurait, en tout état de cause, être mis en oeuvre qu'en prenant en compte les conséquences d'un tel rééquilibrage pour les ménages et sans porter atteinte à la politique d'aménagement du territoire.

(....) "

Votre rapporteur, qui avait contribué à la rédaction définitive de cette disposition, en appuie tous les termes.

Cela ne l'en amène pas moins à s'inscrire en faux contre la théorie, défendue dans certains cénacles, qui consiste à prétendre que les frais fixes induits par le réseau de l'opérateur national doivent être entièrement compensés par des charges fixes. La thèse -complémentaire de la précédente- selon laquelle les frais fixes ont à être estimés aux " coûts comptables historiques " de France Télécom n'est pas plus acceptable.

Les investissements passés de France Télécom ont déjà été partiellement amortis. Surtout, l'idée que les recettes de communication n'ont pas vocation à financer une partie de ses coûts fixes apparaît, du point de vue de l'économie générale des industries de réseau, une position peu défendable.

Nul grand opérateur européen n'applique une telle règle ! D'ailleurs, si elle avait la moindre pertinence, comment expliquer que France Télécom puisse propose sans abonnement son nouveau système de radiomessagerie, Tatoo ?

Il faut savoir raison garder ! La vérité est que les recettes d'abonnement et celles issues des communications locales sont encore vraisemblablement inférieures à ce qu'une saine gestion commerciale imposerait. L'écart à réduire n'est en pas pour autant considérable. Rien d'impossible à assumer à l'horizon de la fin du siècle avec la baisse tendancielle des prix du téléphone constatée ces dix dernières années. De 1985 à 1996, en francs constants, le prix moyen de la minute de conversation téléphonique a été divisé par plus de deux pendant que, dans le même temps, les prix à la consommation ont augmenté de 40 %.

En bref, la baisse prévisible du coût des communications pourraient largement compenser, sur plusieurs années, les réévaluations tarifaires qui peuvent être envisagées. Il y a néanmoins une condition essentielle à la réussite d'une telle stratégie : assurer avec la plus extrême vigilance la satisfaction des besoins téléphoniques des plus démunis des Français et des zones défavorisées du territoire, dans des conditions équivalentes -et même supérieures- à celles d'aujourd'hui.

La sauvegarde de notre opérateur public ne doit d'aucune manière signifier l'oubli des moins favorisés.

Telle est la raison pour laquelle il a été proposé que tous les concurrents de l'opérateur de service universel contribuent au déséquilibre historique des tarifs. A défaut, celui-ci serait acculé à choisir entre l'érosion drastique de ses bénéfices et des hausses brutales de prix, insupportables pour certains.

Voilà pourquoi, ce dispositif ne constitue pas, au fond, une mesure de protection de France Télécom mais bel et bien un acte de défense du service public téléphonique et des équilibres sociaux qu'il a su préserver. Il découle d'une exigence politique, nullement d'un quelconque calcul économique.

Cette exigence politique essentielle conduit, également, à préconiser que les réajustements tarifaires ne s'accomplissent pas de manière uniforme.

ILS NE DOIVENT PAS S'ACCOMPLIR DE MANIÈRE UNIFORME

Diversifier l'offre de service public

L'idée de ne plus chercher à offrir des prestations monolithiques, identiques pour tous et ne distinguant qu'entre services résidentiels et professionnels commence à faire son chemin à France Télécom. Elle est excellente  !

De grands services publics, tel celui assuré par Electricité de France, ne proposent-ils pas aux particuliers plusieurs types d'abonnements entraînant des tarifications différentes, mieux à même de répondre à la diversité des besoins et des moyens ? Pourquoi alors considérer que, pour le téléphone, l'égalité devant le service public exclurait toute liberté de choix entre plusieurs offres ? Le Conseil Constitutionnel, gardien sourcilleux de nos principes républicains, ne donne pas une interprétation aussi étroite du principe d'égalité. Pour lui, son respect consiste à traiter de manière identique des personnes connaissant des situations comparables.

Or, comme M. Michel Bon, président de France Télécom, a coutume de le faire remarquer : les attentes d'une personne âgée vivant loin de ses enfants, dans un village de province et disposant d'une modeste pension de retraite ne sont pas les mêmes que celles de son petit fils " surfeur " acharné du Web d'Internet, qui vient d'obtenir une emploi bien rémunéré. Dans le premier cas le téléphone sert à joindre les amis du village et à entendre les enfants ou petits enfants qui appellent en fin de semaine. Dans l'autre cas, il est le fil qui permet de dialoguer avec les " babillards " ^{64( * )} dispersés tout autour de la planète et accessibles en un clin d'oeil dans l'espace virtuel d'Internet. Comment pourrait-on croire que le petit fils et la grand mère souhaitent obtenir la même prestation téléphonique ?

Au vu d'une telle réalité, la modernisation du service public téléphonique préconisée antérieurement (titre II, chapitre II, II) ne consisterait-elle pas à ce que l'opérateur diversifie son offre de base ? Ne pourrait-on pas envisager sa déclinaison dans une double direction ?

Une déclinaison commerciale , poussée par la concurrence, aboutirait à proposer plusieurs " paniers " de services où le consommateur pourrait bénéficier de forfaits de communication à prix unitaire réduit, en contrepartie d'un abonnement plus élevé. L'offre de base pourrait également être enrichie d'options comme celle dite " Friends and family ", introduite par MCI aux Etats-Unis, qui permet de bénéficier de tarifs privilégiés pour l'appel de ses proches.

L'offre de service universel reposerait, elle aussi, sur plusieurs bouquets tarifaires :

l'abonnement résidentiel actuel avec une facturation à l'unité des communications ;

un abonnement réduit ouvrant droit à un certain nombre de communications mensuelles à prix normal avec un prix majoré au delà du seuil contractuel garanti (inspiré de l'abonnement " faible consommation " actuel mais proposant plus d'unités par facture) ;

un abonnement social plus faible que le précédent mais n'ouvrant droit qu'à un nombre limité de communications à prix normal ;

le service universel minimal qui résulterait de la proposition de votre rapporteur d'interdire l'interruption de service téléphonique et la saisie du poste. Il serait, de facto, gratuit mais n'ouvrirait droit qu'à la tonalité, ce qui assurerait néanmoins l'appel de tous les numéros d'urgence, ainsi que, bien évidemment, la réception des communications. Dans ce cadre, on pourrait être joint de partout mais on ne pourrait appeler que les numéros essentiels au maintien du lien social.

Etre opérateur national du service universel, c'est aussi savoir être un opérateur innovant .

Étendre les zones locales élargies glissantes

La création des zones locales élargies glissantes (ZLEG), décidée en 1993 et devenue effective en janvier 1994, a eu un impact très positif sur l'aménagement téléphonique du territoire puisque depuis, en France, les circonscriptions téléphoniques sont plus étendues que dans les autres pays européens, aussi bien en surface qu'en nombre d'abonnés (trois fois plus qu'en Allemagne et deux fois plus qu'en Angleterre par le nombre d'abonnés). On ne peut que s'en féliciter car, de ce fait, un abonné rural peut joindre davantage de correspondants pour le même prix. Il y a donc là un facteur de réduction des inégalités territoriales.

Il n'en est pas moins vrai que le résultat obtenu ne doit pas être exagéré. La France n'est-elle pas le pays le plus étendu de l'Union européenne et le plus peuplé après l'Allemagne ?

En outre, même atténuées, des différences sensibles persistent entre l'abonné urbain qui, à Paris par exemple, peut joindre plus d'un million de personnes au tarif local, et celui d'un bourg rural dont le nombre de correspondants accessibles au même coût est beaucoup plus faible.

Au regard de ce constat, votre commission considère qu'on doit encore chercher à améliorer la situation issue de la réforme de 1994 et qu'il convient, au cours des prochaines années, de poursuivre l'effort d'extension des zones tarifaires locales .

A un moment où les experts expliquent que le coût des télécommunications est de plus en plus indépendant de la distance et de plus en plus dépendant de la commutation, au moment où certains " agitateurs d'idées " commencent à évoquer la perspective d'une " semi-postalisation ", voire d'une " postalisation " du téléphone, il serait pour le moins paradoxal qu'on puisse prétendre que la situation issue de la réforme de 1994 est figée pour longtemps.

Maintenir l'orientation des prix à la baisse

Le contrat de plan signé entre l'État et le groupe France Télécom pour la période 1995-1998, prévoit expressément que l'évolution des prix des services de base (téléphone, publiphonie, liaisons louées et services annexes du téléphone) devra globalement être inférieure d'au moins 4,5 % en 1995, 5 % en 1996, 5,5 % en 1997 et 6 % en 1998 à celle des prix à la consommation (hors tabac).

Cette clause, qui correspond à l'application des règles dites de " price cap " ^{65( * )} est fondamentale. Les principes qu'elle applique devront être reconduits dans les engagements que l'entreprise sera amenée à prendre, au-delà de 1998, envers la collectivité nationale. C'est, en effet, la mise en oeuvre de ces principes qui garantit que les gains de productivité de l'entreprise publique seront, en partie, répercutés sur les usagers du service universel. C'est, en définitive, de leur respect que dépend la réussite de sa stratégie de baisse des communications à grande distance et d'ajustement de certains de ses autres tarifs.

Sans maintien ou accentuation de la baisse globale des prix du téléphone, les rééquilibrages tarifaires risqueraient d'être socialement inacceptables et ne pourraient alors se faire.

Certes, la concurrence contribuera à cette baisse générale des prix. Il appartient toutefois à l'État de veiller à ce que les tarifs résidentiels qui relève du service universel n'échappent pas à ce mouvement.

L'équilibre commercial de France Télécom ne devra d'aucune manière s'établir au détriment des équilibres sociaux.

POUR RÉUSSIR FRANCE TÉLÉCOM DOIT DEVENIR UNE SOCIÉTÉ ANONYME À MAJORITÉ DÉTENUE PAR L'ÉTAT

Parmi les vingt premiers opérateurs mondiaux, France Télécom est le seul sur lequel l'héritage administratif pèse aussi lourdement. C'est le seul dont le statut juridique est toujours équivalent à celui d'un établissement public industriel et commercial. C'est donc le seul à être dépourvu de capital social et d'une autonomie de gestion minimale par rapport à l'Etat.

Aussi, France Télécom ne saurait longtemps continuer à courir dans le " peloton de tête " des grands mondiaux si ses mouvements demeurent entravés par les contraintes que lui impose son actuel statut. Sa sociétisation est un impératif incontestable. Au terme des quatre mois qu'il a consacrés à l'étude approfondie, tant de la situation de l'entreprise que de l'évolution internationale du secteur des télécommunications, votre rapporteur en est absolument certain.

Cependant, la perspective d'un tel changement suscite craintes et appréhensions parmi les personnels de l'exploitant public. Celles-ci peuvent apparaître excessives au regard des talents qu'ont su démontrer ces personnels et des succès qu'ils ont su assurer à leur entreprise au cours des deux dernières décennies. Elles sont même incompréhensibles pour nombre d'observateurs étrangers qui voient dans notre opérateur national un des plus sérieux compétiteurs de leurs propres champions, s'il se dotait des derniers moyens qui lui manquent pour s'affirmer complètement sur la scène mondiale. Au-delà de nos frontières, à en juger par certains propos tenus devant votre rapporteur, l'enlisement de cette réforme est perçu, soit comme une sorte de psychodrame typiquement " frenchie ", soit comme une forme larvée de suicide commercial.

Votre rapporteur, quant à lui, n'est pas sans comprendre ce désarroi d'une partie des hommes et des femmes de France Télécom face à la nécessaire évolution juridique de leur entreprise. Entrés au service d'une administration, travaillant aujourd'hui dans le cadre d'un établissement public, ils vivent comme un déchirement culturel, même s'ils sont assurés de demeurer fonctionnaires, le fait d'avoir demain à agir dans le cadre d'une structure de nature commerciale.

C'est pourquoi, la perception de cette atmosphère d'angoisse diffuse, au cours des entretiens qu'il a pu avoir avec ceux et celles qui ont fait France Télécom et feront son avenir, a conforté votre rapporteur dans sa conviction initiale que la préoccupation sociale et le respect des droits du personnel doivent être placés au coeur de l'opération de sociétisation.

LA TRANSFORMATION DE FRANCE TÉLÉCOM EN SOCIÉTÉ ANONYME DÉTENUE MAJORITAIREMENT PAR L'ÉTAT EST INDISPENSABLE

La sociétisation est la clef de la réussite internationale

Nul ne saurait s'intéresser longtemps à France Télécom sans, à un moment ou à un autre, entendre développer, notamment par certaines centrales syndicales, un discours qui, pour le résumer, consiste à affirmer, sur le mode de la méthode Coué : " Jusqu'ici tout va bien, jusqu'ici tout va bien..., donc, ce n'est pas nécessaire de changer, ce n'est pas nécessaire de changer... ".

Pour ceux qui ne craignent pas de regarder la réalité en face, un tel argument est à la fois lénifiant et fallacieux. Il présente toutefois l'avantage de souligner le caractère paradoxal de la situation, que met en évidence la simple question : " Pourquoi une entreprise qui gagne plus de 9 milliards de francs par an doit-elle changer de statut, alors qu'avec ce statut, elle engrange de tels bénéfices ? "

Quand on connaît le dossier, la réponse est évidente : c'est parce que les conditions qui fondent l'actuelle prospérité, à savoir l'exploitation monopolistique d'un marché national ne perdureront pas. Demain, il n'y aura plus de marché national, plus de monopole. Il y aura un grand marché international et la concurrence.

D'aucuns peuvent le regretter. D'autres peuvent le nier. D'autres encore peuvent bien promettre d'endiguer cette évolution. Rien n'y fera. Le mouvement est mondial. Il est technologiquement irrésistible, indifférent aux oppositions syndicales et politiquement irrépressible. A marée montante, on n'arrête pas les vagues de la mer avec des incantations, fussent-elles véhémentes.

Cependant, la réalité de demain est encore une abstraction pour beaucoup et ses conséquences concrètes s'en trouvent mal perçues.

Il est donc nécessaire d'expliquer pourquoi la sociétisation est la condition de la réussite concurrentielle, non seulement pour l'entreprise mais aussi pour son personnel et pour le pays.

Pour l'entreprise

Il serait illusoire de croire que les alliances internationales conclues par France Télécom dans le cadre de l'accord " Global One ", voire même dans le cadre d'Atlas, pourraient résister longtemps dans un environnement économique à évolution rapide si, à l'inverse de ses partenaires, France Télécom continue à ne pas disposer d'un capital social, ni d'une autonomie statutaire de gestion.

Seuls des semblables peuvent s'associer durablement et résister, ensemble, aux chocs que ne manqueraient pas de produire sur l'alliance les soubresauts d'un marché mondial en expansion, qui aiguisera beaucoup d'appétits et de convoitises. Prétendre le contraire serait aussi vain que de soutenir que " sur un champ de course, le cheval qui tire une charrette peut continuer à courir à côté de ceux pour lesquels on a remplacé la charrette par une selle. "

Il est des logiques de structure qui finissent par interagir sur les comportements. Aujourd'hui, votre rapporteur a pu le constater lors de son déplacement en Allemagne, France Télécom et Deutsche Telekom sont unis par des liens plus forts que les seules obligations juridiques forgées par les accords Atlas et " Global one " : un passé administratif similaire, des valeurs communes, des marchés contigus, une estime réciproque, le substrat de l'amitié franco-allemande...

Sur ce socle, il est possible de construire un grand projet européen. Mais, ces liens, aussi forts soient-ils, ne pourront que se relâcher s'ils ne peuvent, à un moment ou un autre, être confortés par des rapprochements financiers et si, à l'avenir, les deux partenaires connaissent des évolutions par trop divergentes.

Or, Deutsche Telekom est maintenant une société commerciale et a accompli sa " mue culturelle ". Au semestre prochain, une partie de son capital social (50 à 75 milliards de francs français) va être proposée aux investisseurs du monde entier. L'opérateur allemand a déjà pris le vent du large ! France Télécom est toujours l'équivalent d'un établissement public et ne dispose toujours pas d'un capital social. L'exploitant français est toujours ancré au port ! Si de telles différences persistent, les destins des deux entreprises ne sont-ils pas condamner à se dissocier ? On peut le craindre.

De même aujourd'hui, France Télécom et Deutsche Telekom sont entrés dans le capital de Sprint, sans que Sprint demande à participer au capital de ses deux alliés. De fait, l'opérateur américain souhaite pouvoir mobiliser l'ensemble de ses ressources financières pour se développer sur son marché intérieur.

Toutefois, demain, dans le cadre de la nouvelle législation américaine, il n'est pas impossible que des compagnies locales de télécommunications, les anciennes Babys'bell, souhaitent s'associer à un opérateur " longue distance " tel que Sprint. Or, à l'inverse de ce dernier, les compagnies locales américaines disposent d'une trésorerie abondante.

Rien n'interdit donc que, dans un futur proche, une ou plusieurs de ces compagnies -dont en moyenne, le chiffre d'affaires représente la moitié de celui de France Télécom - s'allient à Sprint, souhaitent entrer dans l'accord " Global One " et demandent à consolider cet accord par des participations croisées en capital avec les deux partenaires européens. Dans cette hypothèse, et toutes choses égales par ailleurs, Deutsche Telekom pourra dire oui, mais pas France Télécom. Pourrait-on alors envisager une alliance transatlantique à deux vitesses ? Il apparaît bien peu raisonnable de l'espérer.

Ceux qui expliquent que l'on peut construire des alliances internationales solides sans échange de capitaux ferait d'ailleurs bien de méditer l'exemple de Concert, la filiale construite par BT (85 % du marché britannique) et MCI (18 % du marché américain) pour proposer au plan mondial un certain nombre de services aux entreprises. Lors de la conclusion de l'accord ayant conduit à créer Concert, BT a acquis 20 % de MCI pour 4,3 milliards de dollars et MCI a acquis une participation majoritaire dans BT-Amérique du Nord pour 125 millions de dollars.

Toutes ces raisons expliquent que la sociétisation soit nécessaire pour assurer la durabilité, l'approfondissement et l'adaptabilité des alliances internationales de France Télécom et, par la même, sa place sur le marché mondial.

Cette sociétisation aurait, en outre, l'avantage de fournir à France Télécom les moyens d'une gestion et d'une autonomie commerciale adaptées à un environnement économique demandant beaucoup de réactivité .

La présence d'actionnaires et de partenaires autres que l'Etat à son conseil d'administration serait de nature à enrichir sa réflexion stratégique.

Cela lui permettrait également de se protéger d'une tutelle d'autant plus envahissante qu'elle était exercée jusqu'à présent par l'unique propriétaire de l'entreprise. Ceci devrait donc lui éviter d'avoir à jouer les supplétifs de la politique industrielle du Gouvernement, rôle auquel elle a été trop souvent contrainte dans le passé.

C'est pourquoi, il est important que dès la première ouverture minoritaire du capital, des représentants des actionnaires minoritaires puissent siéger à son conseil d'administration.

La sociétisation amènerait aussi à poser -et à résoudre- le problème du handicap concurrentiel qu'inflige à France Télécom l'obligation de rembourser à l'Etat la totalité des pensions de retraites versées à ses anciens agents et aux anciens agents de la Direction générale des télécommunications.

En effet, en cas de sociétisation et de cession sur le marché financier d'une partie du capital social, la Commission des opérations de Bourse imposerait de provisionner au bilan le montant des charges correspondant au montant total du paiement des pensions des actuels retraités. Ce montant étant aujourd'hui estimé à 90 milliards de francs, une telle provision se révèlerait difficilement réalisable puisqu'elle absorberait l'essentiel des recettes qui pourraient résulter de la sociétisation.

Aussi, mis au pied du mur, l'Etat serait-il vraisemblablement amené à accepter une répartition du paiement des charges de retraites moins défavorable à l'entreprise qu'actuellement.

S'il en était besoin, la " solitude statutaire " de France Télécom suffirait à convaincre de la nécessité du changement.

Parmi les 20 premiers opérateurs mondiaux de télécommunication ^{66( * )} cinq sont des sociétés à capitaux majoritairement publics, mais seule France Télécom n'a pas un statut à caractère commercial.

D'ailleurs, l'un des cadres de terrain entendu par votre rapporteur relevait : " Quand certains m'expliquent que nous pourrons affronter la concurrence internationale sans être une société, j'ai l'impression d'entendre des disciples d'Astérix. Comme si, dans le monde réel, il était possible qu'un petit village gaulois entouré de palissades en bois puisse résister aux légions qui ont imposé la Pax romana de la Mer Rouge à la Manche. ". D'autant plus, pourrait-on ajouter, que jusqu'à présent nul n'a été à même de donner la recette de la potion magique.

Pour les personnels de France Télécom

Essentielle pour l'entreprise, la sociétisation l'est aussi -et c'est essentiel- pour assurer l'avenir de ses salariés.

Si l'entreprise fléchit, si elle régresse sur ses marchés par manque d'armes commerciales adaptées, cela aura nécessairement des répercussions sur son fonctionnement interne et sur le niveau d'emploi qu'elle assure.

Certes, pour ceux de ses salariés qui sont fonctionnaires, la sécurité de l'emploi ne serait pas remise en cause. Mais les recrutements se tariront et, progressivement, par manque de " sang neuf ", le déclin ne pourra que s'accentuer. Même maintenus, les emplois s'en trouveront dévalorisés. Comment croire que ceux et celles qui ont contribué à placer France Télécom au zénith puissent envisager d'un coeur serein une telle perspective ?

Sans compter que si des déficits d'exploitation commencent à apparaître, qui fera face aux besoins de financement que l'entreprise ne sera plus à même d'assumer ? L'Etat, bien impécunieux actuellement, et, à travers lui, les contribuables qui estiment que les prélèvements obligatoires auxquels ils sont assujettis ont atteint des plafonds infranchissables ? Peut-on réellement escompter qu'aucun sacrifice ne serait alors demandé au personnel ? La question mérite d'être posée.

A l'inverse, la sociétisation -surtout si, comme le souhaite votre rapporteur, elle est réalisée sans tarder- irait dans le sens des aspirations des salariés.

Cela découle tout d'abord du fait que c'est la meilleure manière d'assurer l'adaptation compétitive de leur entreprise et d'ouvrir à cette dernière des ambitions à sa mesure. Or, l'attachement et la fierté que France Télécom inspire à l'immense majorité de ses agents sont si forts que bien peu d'entre eux peuvent être insensibles à cet effet.

En outre, il ne faut pas perdre de vue que la sociétisation permettra de dégager des ressources financières à même, d'une part, d'assurer dans les meilleures conditions les adaptations à mener, et, d'autre part, de trouver des réponses satisfaisantes au problème du financement de leurs pensions de retraites.

Pour le pays

Sans sociétisation, France Télécom perdra pied sur le marché mondial et, par contagion, verra ses positions s'effriter sur le marché national ! A voir la rapidité avec laquelle s'effectuent les changements dans le secteur des télécommunications, ceci n'est guère douteux.

Or, la France ne peut pas dans 5 ou 6 ans supporter un syndrome Air France à la puissance 4.

A ceux qui jugeraient exagérée l'évocation d'une telle perspective, le rappel de quelques faits et de plusieurs chiffres permettra peut-être de prendre conscience du danger.

1990 : Air France, entreprise au fonctionnement administratif qui commence à être confrontée au bouillonnement concurrentiel du marché aérien, est une compagnie triomphante. En décembre- il y a à peine plus de cinq ans - elle achète , pour près de 7 milliards de francs , UTA et, par là même, Air Inter, c'est-à-dire les deux autres grandes entreprises françaises de transport aérien.

1992 : En dépit d'une dégradation de ses résultats financiers et de l'adoption d'un plan de modernisation intitulé " Cap 93 ", Air France, compagnie encore conquérante, entre à hauteur de 37,5 % dans le capital de Sabena, la compagnie belge. Dans le même temps, elle prend le contrôle de 40 % de la compagnie tchécoslovaque CSA. C'était il y a moins de quatre ans.

1994 : Air France est une compagnie déficitaire en piqué. Elle a enregistré des pertes de 8,4 milliards de francs en 1993. Elle a cédé ses participations dans Sabena et CSA. Elle a adopté par référendum, à l'initiative de son nouveau Président, M. Christian Blanc, un plan de redressement auquel l'Etat donne son soutien en apportant 20 milliards de francs à la société sous forme d'augmentation de capital.

En quatre ans , une entreprise capable de débourser 7 milliards de francs pour des acquisitions externes, mais qui n'a pas su préparer sa plongée dans le bain concurrentiel, a été réduite à une telle extrémité qu'elle n'a dû sa survie qu'à un effort de solidarité nationale correspondant à une aide de l'ordre de 500.000 francs par emploi .

Le marché censure brutalement et sans pitié l'impréparation et les erreurs d'anticipation. Cependant, il n'est pas un monstre incompréhensible. Ses réactions et ses sanctions sont prévisibles. Dès 1991, la commission sénatoriale d'enquête sur Air France ^{67( * )} avait formulé un diagnostic alarmant sur la situation du groupe et recommandé la mise en oeuvre immédiate de mesures qui n'ont commencé à être appliquées que deux ans plus tard ^{68( * )} . Trop tard !

Or, par les effectifs, Air France (39.000 salariés) est une entreprise qui est près de quatre fois moins importante que France Télécom (150.000 salariés).

Si une catastrophe similaire à celle de notre compagnie nationale frappait notre opérateur téléphonique et que la collectivité nationale devait lui fournir une aide équivalente à celle versée pour Air France, ce serait donc, toutes proportions gardées, quelque 80 milliards de francs qu'il faudrait débourser.

Pour fixer les idées, une telle somme représente plus du quart de ce qu'a rapporté l'an dernier l'impôt sur le revenu.

Peut-on raisonnablement prendre le risque de faire un jour supporter une telle charge au contribuable alors qu'aujourd'hui, on sait quelle mesure il convient de prendre pour, à coup sûr, rendre impossible tout sinistre de cette nature ?

La réponse s'impose avec d'autant plus d'évidence que si cette mesure n'était pas prise, on galvauderait en définitive l'un des plus beaux atouts dont dispose la France pour relever avec succès le défi de la société de l'information.

Certes, le coût du renoncement ne se percevrait pas immédiatement. De même, l'impact bénéfique de la sociétisation ne pourrait commencer à s'apprécier, dans sa totalité, qu'au début du prochain siècle. Plus que l'horizon d'une législature, moins que celui d'un septennat ! Mais, dans un cas, le prix de " l'abstention " sera désastreux ; dans l'autre, les " dividendes nationaux " seront considérables. Incontestablement, il y là une grande oeuvre à accomplir pour un Gouvernement.

La sociétisation ne saurait s'envisager qu'avec l'Etat comme actionnaire majoritaire : l'entreprise doit rester une entreprise publique

Capitalisation n'est pas privatisation.

En 1937, sous le Gouvernement dit de Front populaire, les différentes compagnies ferroviaires existantes ont été nationalisées et regroupées dans une société anonyme créée à cette occasion, la Société nationale des Chemins de Fer (SNCF) dans laquelle ces compagnies conservaient 49 % du capital, l'Etat détenant 51 %.

La SNCF a conservé son statut de société anonyme de 1937 à 1983. Pendant tout ce temps, - 45 ans !- nul n'a jamais prétendu que la SNCF était privatisée. Cessons donc de parler de privatisation quand on envisage de transformer France Télécom en société anonyme détenue à 51 % par l'Etat !

Si France Télécom doit être sociétisée, elle ne doit en aucun cas être privatisée. D'une part, sa privatisation poserait un problème constitutionnel ; d'autre part, son maintien sous le contrôle de l'Etat est un impératif politique.

Une privatisation poserait un problème constitutionnel

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose, en son 9e alinéa, que : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ".

Le premier alinéa du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 précise, quant à lui, que : " Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. "

S'appuyant sur ce dernier texte, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel considère que les principes énoncés dans le préambule de la Constitution de 1946 ont, comme ceux proclamés par la Déclaration de 1989, valeur constitutionnelle et qu'ils s'imposent aux lois. La Haute Juridiction s'estime donc fondée à censurer une disposition législative qui ne respecterait pas l'un de ces principes.

Or, il est bien évident que dans le cadre de la nouvelle réglementation des télécommunications qui est envisagée, France Télécom aura, à la fois, les caractères d'un service public national (puisqu'elle sera seule à assurer le service public téléphonique) et d'un monopole de fait (elle sera toujours le seul opérateur pouvant assurer le raccordement des abonnés à un réseau général, ses lignes étant les seules à desservir tous les Français).

Dans ces conditions, si elle n'était pas déjà une entreprise nationale, l'application du préambule de la Constitution de 1946 conduirait à ce qu'elle le devienne. Il est donc, a fortiori, hors de question qu'elle puisse perdre cette qualité. Si -ce qui n'a jamais été proposé- une disposition législative était avancée en ce sens, le Conseil Constitutionnel ne pourrait que la censurer.

Le maintien sous le contrôle de l'Etat est un impératif politique

Saisi par le Gouvernement de la question de savoir s'il est constitutionnellement possible de placer des corps de fonctionnaires de l'Etat auprès d'une société anonyme, le Conseil d'Etat a, dans son avis du 18 novembre 1993, répondu par l'affirmative en indiquant que, dans ce cas, il sera nécessaire que la loi qui porterait création de la société anonyme France Télécom :

" - définisse les missions de service public confiées à cette société et les fasse figurer dans son objet social ;

- prévoie que le capital de cette société anonyme devra demeurer majoritairement détenu, de manière directe ou indirecte, par l'Etat, responsable en dernier ressort du bon fonctionnement de ce service public national ;

- fixe les règles essentielles d'un cahier des charges imposant à la société anonyme le respect d'obligations garantissant la bonne exécution du service public ;

- édicte des dispositions propres à garantir que la nature d'organisme de droit privé de la société anonyme France Télécom ne pourra avoir pour conséquence qu'il puisse être porté atteinte au principe de continuité du service public. "

Pour que l'Etat tienne les engagements moraux et juridiques qu'il a contractés envers les personnels de France Télécom, il est donc impératif que la majorité du capital de la nouvelle société demeure entre ses mains.

Exigences constitutionnelles et morale politique se conjuguent donc pour imposer que France Télécom conserve son caractère d'entreprise publique.

Deux conditions complémentaires seraient à respecter

Le Conseil d'Etat a, dans son avis de 1993, défini le cadre juridique dans lequel, au vu de nos règles constitutionnelles, devrait s'inscrire une loi de sociétisation.

Votre commission considère, bien entendu, qu'il conviendra de s'y conformer.

Elle estime toutefois que la loi devrait exclure l'option ouverte par le Conseil d'Etat d'une détention indirecte par l'Etat du capital de la société anonyme à créer. Pour marquer l'importance que revêt pour la Nation le service public téléphonique, il est indispensable que la majorité des actions soit détenue directement par l'Etat et non par une nébuleuse financière contrôlée par lui.

Enfin, cette loi de sociétisation ne devrait d'aucune manière porter atteinte à l'architecture de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 qui organise le service public des télécommunications. Cette dernière doit rester la seule référence législative en ce domaine. Il s'agira donc simplement de l'adapter sur quelques uns de ses articles pour permettre que, dans le respect de ses obligations de service public, l'entreprise puisse disposer des armes lui permettant de se battre sur le marché mondial avec toutes les chances de succès.

La sociétisation ne créerait aucun obstacle à l'attribution de ses actuelles compétences à France Télécom

La remise en pleine propriété des infrastructures de télécommunications

De manière alarmiste, d'aucuns ont suggéré que législateur pourrait se heurter à un problème constitutionnel en décidant de remettre, en pleine propriété, à une société anonyme des infrastructures ayant appartenu au domaine public en raison, d'une part, de leur possession par une personne publique, et, d'autre part, de leur affectation, avec des aménagements spéciaux réalisés à cet effet, à un service public et à l'usage direct du public.

Les arguments avancés pourraient, sans doute, faire illusion si le Conseil Constitutionnel n'avait pas déjà refusé d'attribuer valeur constitutionnelle aux critères posés par la jurisprudence administrative pour qualifier le domaine public.

Cela découle très clairement de sa décision du 18 septembre 1986 relative à la loi sur la communication audiovisuelle, en ce qui concerne son volet spécifique relatif à Télédiffusion de France.

Il en résulte que la seule contrainte qui pèse sur le législateur désireux de transférer une infrastructure publique à une société privée, alors même que cette infrastructure sert à un service public, est de prévoir le déclassement préalable de ladite infrastructure.

L'attribution des missions de service public

En droit français, deux régimes juridiques permettent de confier à une société anonyme des missions de service public :

- la concession de service public qui repose sur un contrat passé entre l'État -le concédant- et une société -le concessionnaire ;

- la licence, forme d'autorisation administrative unilatérale assortie d'obligations de service public.

En l'espèce, le contrat de concession ne présente aucun avantage et emporte trois inconvénients majeurs. Il est mal adapté, en droit comme en fait, à la situation concurrentielle car il va le plus souvent de pair avec le monopole de l'exploitation. Il introduit une rupture d'égalité formelle entre les intervenants, c'est-à-dire entre le concessionnaire, en situation contractuelle, et ses concurrents soumis à un régime d'autorisation unilatérale. Il se révèle enfin difficilement compatible avec les orientations retenues par le projet de modification de la directive 90/388 du 28 juin 1990, dite directive " services ".

En revanche, le régime de la licence apparaît entièrement adapté aux objectifs poursuivis. Il permet à la fois d'attribuer des tâches de service public et de régler les questions d'accès des tiers au réseau. Il a été adopté par les concurrents de France Télécom et il correspond à l'évolution de la réglementation européenne.

C'est d'ailleurs ce régime qui est proposé par le Gouvernement dans le cadre de la consultation publique.

Il n'y a donc nul tourment juridique à avoir : France Télécom sociétisée pourra toujours être opérateur de service public et continuer à posséder tous ses actuels réseaux.

LA PRÉOCCUPATION SOCIALE ET LE RESPECT DES DROITS DU PERSONNEL DOIVENT ÊTRE PLACÉS AU COEUR DE L'OPÉRATION DE SOCIÉTISATION

Rien de grand et de fort ne saurait être mené à bien sans que les hommes et les femmes qui font France Télécom n'y participent, mais eux-mêmes ne sauraient réussir sans que leur entreprise soit sociétisée.

Il faut donc apaiser les craintes qu'une telle perspective suscite parmi eux. Pour cela, deux actions doivent être conduites simultanément afin qu'elles se confortent mutuellement ;

- d'abord, leur donner de manière solennelle et pérenne toute garantie quant au maintien de leur emploi et de leurs droits ;

- et, parallèlement, réaliser l'opération de sociétisation selon des modalités qui assureront le maximum d'atouts concurrentiels à France Télécom.

Maintien solennel du statut de fonctionnaire des personnels

Cet engagement avait été pris dès 1993, par le Gouvernement d'Edouard Balladur, lorsque la nécessité de la sociétisation avait été reconnue publiquement. C'est d'ailleurs, pour identifier précisément les contraintes juridiques en résultant que le Conseil d'Etat avait été consulté et avait été amené à formuler l'avis cité précédemment.

Essentielle, une telle orientation doit être confirmée solennellement dès que la décision de sociétisation sera arrêtée. Une lettre personnelle du Premier ministre adressée à chacun des fonctionnaires de France Télécom, le jour même de la présentation du projet de loi en Conseil des ministres, pourrait en être la première attestation officielle.

Ceci devra ensuite figurer en termes parfaitement clairs dans le texte de la loi que le Parlement aura à élaborer.

Pour donner encore plus de poids aux assurances indéfectibles que l'Etat, et à travers lui la Nation, donnerait ainsi à ceux de ses agents qui le servent chez France Télécom, votre commission est d'avis que, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, l'ensemble de la loi soit adoptée par la procédure exceptionnelle du scrutin public à la tribune, où chaque parlementaire est appelé nominalement à voter face à l'ensemble des membres de son assemblée. De cette manière, le serment législatif porté par la loi engagera à la fois individuellement et collectivement les représentants de la Nation.

Du respect de la parole nationale exprimée dans de telles formes, nul ne peut douter.

Liberté laissée à l'entreprise de continuer à recruter des fonctionnaires

Autant les obligations morales et juridiques souscrites par l'Etat envers les fonctionnaires de France Télécom recrutés avant la sociétisation de l'opérateur sont irréfragables, autant ses liens avec ceux qui seront embauchés postérieurement peuvent apparaître plus ténus. Certes, les uns et les autres auront à participer à l'accomplissement des missions de service public.

Cependant, dans le premier cas, les agents avaient initialement choisi d'embrasser une carrière administrative. Bien peu auraient pu prévoir qu'au cours de cette carrière, ils seraient amenés à travailler dans une structure juridique de type commercial. Il est donc juste et équitable de prendre les moyens de leur assurer la poursuite de leur carrière en dépit de la transformation juridique de leur employeur.

Telle n'est pas la situation dans le second cas. Tous les nouveaux employés de la société France Télécom sauront, dès leur embauche, qu'ils entrent dans une entreprise à part entière.

Doit-on alors systématiquement traiter de manière identique des situations fondamentalement dissemblables ? L'Etat doit-il automatiquement accorder les mêmes garanties à des personnes envers lesquelles il n'a nullement pris les mêmes engagements initiaux ? Votre commission n'en est guère convaincue. Par bien des aspects, une réponse positive à ces questions lui semblerait même de nature à induire une injustice à rebours, car ceux auxquels il est le plus dû recevraient autant que ceux auxquels il est peu dû.

Sans compter que la poursuite d'un recrutement quasi exclusif de fonctionnaires entraînerait d'autres effets pervers.

Ainsi, le respect des règles de la fonction publique impliquerait le recours aux seules procédures du concours administratif pour sélectionner les candidats à un emploi. Or, il est de notoriété publique que ces procédures -parfaitement adaptées à un contexte administratif- sont lourdes à mettre en oeuvre. Elles répondent en définitive assez mal aux impératifs de réaction rapide qui seront ceux de France Télécom dans un environnement concurrentiel.

D'aucuns pourraient, bien sûr, objecter qu'on pourrait surmonter cette difficulté en procédant au recrutement de contractuels pendant la durée de mise en oeuvre du concours et, en pourvoyant ensuite les postes avec les lauréats du concours.

Mais que faire si les lauréats du concours ne sont pas les contractuels ayant commencé à occuper les emplois ? Se séparer des contractuels même s'ils étaient efficaces ? Les garder en surnombre ?

On le voit bien, pour les embauches postérieures à la sociétisation, l'assujettissement complet de France Télécom aux règles spéciales du statut de la fonction publique finirait par devenir pénalisant pour l'opérateur.

Faut-il pour autant interdire tout recrutement de fonctionnaire ? Votre commission ne le juge pas plus souhaitable.

Pour la gestion des personnels, les rigidités inhérentes au statut de la fonction publique dans la gestion des carrières ne sont pesantes que dans la mesure où les hommes et les femmes auxquels ce statut s'applique rencontrent des difficultés pour s'adapter au changement. C'est loin d'être le cas des différentes catégories de fonctionnaires de France Télécom qui ont, bien au contraire, su démontrer leur grande capacité d'adaptation au cours des vingt dernières années.

Bien plus, toute la logique de la réforme proposée se trouve, au total, fondée sur la confiance dans cette capacité d'adaptation de la communauté humaine qui compose l'entreprise. Le choix de garantir l'emploi et les carrières des actuels agents de France Télécom, en dépit de la disparition d'un monopole qui rendait facile la mise en oeuvre d'une telle garantie, n'a pas d'autre source.

Aussi, après sociétisation, conviendrait-il de laisser à l'entreprise la liberté d'apprécier, selon les cas, l'intérêt de recourir ou non aux règles de la fonction publique pour pourvoir les emplois qu'elle offrira.

Incitation à la conclusion de conventions collectives de groupe et de branche

Sur les quelque 150.000 salariés permanents de France Télécom, environ 3.600 -pour la plupart des cadres supérieurs- sont des salariés de droit privé. Les autres -à l'exception de 400 contractuels de droit public- sont fonctionnaires.

France Télécom recourt à des contrats à durée déterminée de façon presque exclusive pour assurer des renforts dans les services en contact avec la clientèle pendant les périodes d'afflux touristique (agences commerciales, centres de renseignement, gestions de bureaux temporaires ou de cabines publiques dans les stations de vacances, etc.) et de façon moindre dans les autres services pour assurer des remplacements d'été. Ces contrats sont de très courte durée, très souvent un mois, ce qui entraîne d'importants flux d'entrée et de sortie au cours de la même année.

A l'inverse, dans les filiales regroupées dans le holding Cogecom, la quasi-totalité des personnels (environ 17.000 personnes) est soumise au droit du travail.

Les salariés de droit privé de France Télécom sont soumis à une convention collective commune à l'entreprise et à la Poste. En revanche, dans les filiales, les employés ne sont couverts que par la convention collective de la branche où s'exerce l'activité de la filiale concernée, quand il existe une convention de branche.

Au plan social, il n'est donc pas possible de parler d'unité du groupe France Télécom alors que, par ailleurs, depuis 1994, ce groupe publie des comptes consolidés et ne diffuse plus d'informations statistiques distinguant la maison-mère de ses filiales.

Dans la perspective d'une transformation de France Télécom en société anonyme contrôlée par l'Etat, ce maquis des règles ayant vocation à s'appliquer aux salariés du groupe qui relèvent du droit privé peut être jugé excessif. D'autant plus que la distinction liée à la différence de statut juridique entre l'opérateur et les sociétés qu'il contrôle se trouverait atténuée.

Sans compter que dans l'hypothèse -qui semble la plus probable- d'un accroissement graduel des effectifs de droit privé, ce morcellement des situations particulières peut être une source de malaise social qu'il serait préférable de prévenir. Dans le même esprit, il conviendrait également de rechercher une harmonisation réaliste, entre les statuts de droit privé et ceux de la fonction publique qui coexisteront au sein de l'entreprise.

Aussi apparaît-il souhaitable que l'Etat incite France Télécom à négocier -dans les limites du droit applicable ^{69( * )} - une convention collective de groupe avec l'ensemble des organisations syndicales représentatives.

Toutefois, l'affirmation de cette volonté d'égalisation des conditions de travail ne devrait pas se limiter au seul groupe France Télécom. La régulation de la concurrence dans le secteur des télécommunications passe aussi par l'organisation des conditions sociales de cette concurrence.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur est favorable à un engagement fort des pouvoirs publics dans le sens de l'élaboration d'une convention collective de branche s'appliquant à l'ensemble de ce secteur.

A terme, il conviendrait sans doute de promouvoir des accords englobant l'ensemble des entreprises de communication afin d'accompagner au plan social l'émergence de l'économie multimédia.

En tout état de cause, il faut qu'à France Télécom -entreprise publique- l'Etat prenne les moyens d'assurer un véritable dialogue social.

Développement de la participation des salariés aux résultats de l'entreprise

Les salariés de France Télécom bénéficient déjà des dispositions légales relatives à l'intéressement. Cela résulte de l'article 32 de la loi du 2 juillet 1990 qui leur a rendu applicable les dispositions du chapitre 1er de l'ordonnance du 27 octobre 1986 ^{70( * )} .

En revanche, France Télécom ne figure pas dans la liste des sociétés nationales que le décret du 26 novembre 1987 a assujetties à celles des dispositions de l'ordonnance de 1986 relatives à la participation des salariés.

La sociétisation de l'opérateur assurerait donc de pouvoir l'inscrire sur cette liste et d'étendre ainsi les avantages dont disposent déjà ses personnels au titre de l'intéressement.

Réservation d'une part significative de l'opération de sociétisation aux personnels

La valeur à laquelle France Télécom sera estimée au moment du lancement de l'opération de sociétisation dépendra d'un certain nombre de facteurs : la date retenue -plus elle sera tardive, moins la valeur capitalistique de l'entreprise sera élevée ^{71( * )} -, les perspectives de rééquilibrage tarifaire -moins elles seront favorables, plus l'évaluation sera faible ^{72( * )} -, la manière dont sera résolu le problème des charges de retraites qui pèsent sur l'opérateur -nous y reviendrons plus avant.

Cependant, quelque soit le montant retenu (les chiffres cités variant entre 150 et 200 milliards de francs), une part sera le fruit des efforts et du talent de la communauté d'hommes et de femmes qui ont construit France Télécom. En outre, la combativité de l'entreprise dans un environnement plus difficile reposera, pour l'essentiel, sur leurs épaules.

La réservation d'une part du capital sociétisée à leur intention marquerait donc la reconnaissance qui leur est due pour leur réussite passée. Elle constituerait une source de motivation supplémentaire pour l'avenir.

La loi de privatisation du 19 juillet 1993, qui modifie la loi du 6 août 1986, autorise l'attribution de 10 % du capital d'une entreprise nationale à son personnel lors d'une offre publique de vente.

Quoiqu'en l'espèce il ne s'agirait pas d'une privatisation, un pourcentage équivalent devrait être réservé à un prix attractif aux salariés de France Télécom , si leur entreprise devient une société dont une partie des actions est mise en vente.

Pour chaque tranche de 10 % du capital proposé sur le marché financier, ceci représenterait entre 1,5 et 2 milliards de francs, soit 10.000 à 13.000 francs par agent en activité . Comme de telles sommes excèdent vraisemblablement la capacité d'épargne à court terme d'un grand nombre d'entre eux, le droit ouvert aux salariés n'aurait pas à être exercé, en totalité, au moment de l'opération financière mais pourrait, par exemple, être mis en oeuvre sous forme d'options à lever dans les deux ans suivants, fût-ce à l'aide d'un emprunt dont le taux serait bonifié par l'entreprise.

Ce droit serait bien entendu ouvert, dans des conditions identiques, pour chaque tranche d'actions offerte sur le marché, la limite de 49 % ne pouvant toutefois pas être franchie.

De manière complémentaire, le mécanisme institué par Deutsche Telekom pour favoriser la participation de ses salariés à son introduction en Bourse pourrait utilement servir de source d'inspiration.

A Deutsche Telekom, les salariés -qu'ils soient employés ou qu'ils aient le statut de fonctionnaire -pourront verser chacun la somme de 1.035 francs (300 Deutsche marks) -correspondant à l'achat de 60 actions- à une société participative, baptisée Telecom Invest Partner, gérée par les associations d'épargne et de prêt et de la Poste qui ont la confiance des " télécommunicants allemands ". Cette société achètera et gérera un paquet d'actions Deutsche Telekom pour un montant équivalent à 5.175 francs (1.500 DM) par salarié. La différence, 4.140 francs (1.200 DM), sera financée par un prêt sans risque de l'Union des Banques Suisses (UBS). Les salariés participants auront la garantie de l'UBS de récupérer au moins la valeur du capital investi au bout de six ans. Si le cours augmente, ils toucheront des plus-values sur les 5.175 francs (1.500 DM) placés pour eux. Ils n'auront pas le droit de se désengager de la société avant la fin du programme.

Cette participation sera subventionnée par Deutsche Telekom à hauteur de 1.035 francs (300 DM) par salarié participant.

Echange d'une participation en capital avec Deutsche Telekom

Tout n'a toutefois pas vocation à être ouvert au public à l'intérieur des 49 % dont la détention par l'Etat ne serait pas obligatoire. La sociétisation doit, en priorité, être un moyen de conforter la position de notre opérateur historique en lui permettant de consolider ses alliances internationales.

Doté d'un capital, il pourrait en effet procéder, à hauteur de 10 % par exemple, à un échange avec son principal allié : Deutsche Telekom.

L'évolution de la Commission de Bruxelles sur ce type de dossier, marquée notamment par son acceptation de l'accord Atlas, ouvre désormais la voie à de telles associations capitalistiques.

Si nos partenaires d'Outre-Rhin donnaient suite à une proposition de cet ordre, l'axe franco-germanique ainsi constitué esquisserait les contours d'un géant européen bicéphale qui, dans le secteur des télécommunications représenterait 2,5 fois le chiffre d'affaires de BT et près d'une 1,5 celui d'ATT avant scission en trois entités. Seul, au plan mondial, le japonais NTT serait de taille comparable.

A ceux qui clament que la sociétisation constitue une menace pour l'emploi, il serait alors possible de demander si, sur un marché ouvert au grand vent de la concurrence, il existe de meilleure garantie d'avenir qu'une alliance aussi étroitement nouée entre deux partenaires de cette taille .

Existe-t-il aussi une plus belle chance pour notre pays et pour l'Europe d'occuper une place enviable dans un monde où, demain, la capacité à traiter l'information et l'aptitude à la communiquer seront les premières richesses économiques ?

Ajustement des charges de retraite de France Télécom sur les prélèvements sociaux de droit commun

Cela a été signalé précédemment (ce chapitre, III, A) : la décision de transformer France Télécom en société anonyme publique commandera de régler la question du handicap concurrentiel qui découle des règles auxquelles elle se trouve assujettie en matière de retraite.

Rappelons, pour mémoire, que ces règles obligent France Télécom à financer non pas une cotisation patronale au régime de retraite de ses salariés, mais toute la partie des annuités de pensions qui ne sont couvertes par les cotisations salariales.

Pour la présentation d'une société sur le marché financier, les dispositions comptables françaises et internationales exigent un provisionnement immédiat des engagements pris envers les quelque 70.000 agents actuellement pensionnés, à savoir environ 90 milliards de francs.

Les règles internationales d'origine anglo-saxonne imposent également de provisionner les droits acquis des actifs, soit environ 50-60 milliards de francs selon les calculs actuariels. Mais, elles autorisent un étalement de cette provision sur le nombre moyen d'annuités restant à courir avant la date d'exigibilité de ces droits et elles n'imposent cette provision que pour les exercices suivant la cotation sur le marché financier.

Au total, la sociétisation de France Télécom, en l'état actuel des règles applicables au financement des retraites de ses agents, conduirait à inscrire immédiatement au passif de son bilan une somme de l'ordre de 90 milliards de francs.

Si telle était la solution retenue, la valeur de l'entreprise chuterait d'autant -voire même plus que proportionnellement- et s'établirait à un niveau inférieur de moitié à ce qu'elle serait si France Télécom était soumise à des prélèvements sociaux normaux ^{73( * )} .

Dans une telle hypothèse, la stratégie d'alliance renforcée avec Deutsche Telekom, que permettrait la sociétisation, s'en trouverait rudement hypothéquée, car la valeur financière des deux opérateurs serait alors par trop disproportionnée.

Par ailleurs, le présent rapport l'a également évoqué (titre premier, chapitre II, III), si rien n'est fait, les charges de pensions pesant sur l'entreprise vont s'accroître progressivement jusqu'en 2005, puis véritablement " exploser " à compter de cette date.

Aujourd'hui, la population des 36/49 ans représente 62 % des effectifs de fonctionnaires et, de 1995 à 2010, sur 15 ans, partiront en retraite autant de personnes qu'il y a actuellement de pensionnés des " télécoms ", dont plus de 41 % entre 2005 et 2010.

Or, les prélèvements sociaux acquittés par les concurrents s'annoncent considérablement inférieurs, puisque ceux-ci n'auront à financer que des cotisations au régime de retraite de leurs salariés et non le régime lui-même.

En cas de maintien de la situation actuelle, l'opérateur national est donc condamné à l'asphyxie financière ou à la perfusion budgétaire permanente.

Mais s'il y a assistance budgétaire, il y aura une aggravation des prélèvements obligatoires. Celle-ci retombera sur les contribuables. Peut-on en accepter l'augure, alors que, dès à présent, tous tendent à estimer que lesdits prélèvements ont atteint des niveaux indépassables ? Certainement pas !

Là encore, la sociétisation -si elle est intelligemment menée- permettrait de résoudre le problème en permettant de financer le coût des pensions de retraites, non pas par l'impôt, mais par l'épargne et les bénéfices futurs de France Télécom.

La transformation en société anonyme peut permettre de fondre le boulet de la dette de retraites en un ressort concurrentiel.

Pour assurer cette " transmutation ", la proposition avancée est la suivante :

A compter de l'année suivant celle de la sociétisation de France Télécom, prise en charge par l'État , sans remboursement intégral par France Télécom, de la charge de paiement des pensions des anciens agents des télécommunications.

A compter de la même date , paiement par France Télécom d'une cotisation patronale au régime de retraite de ses fonctionnaires. Cette cotisation aura un caractère libératoire . Elle sera calculée de manière à ce qu'elle n'induise ni handicap, ni avantage concurrentiel -apprécié au regard de l'ensemble des prélèvements sociaux patronaux- entre l'opérateur et ses concurrents n'employant pas de fonctionnaires.

En effet, si sur le plan des cotisations de retraites, l'emploi des fonctionnaires désavantage France Télécom par rapport à ses concurrents, il n'en va pas de même pour les cotisations à l'assurance maladie et à l'assurance chômage. Pour ceux de ses agents relevant du statut de la fonction publique, l'opérateur ne paye pas de cotisations maladies sur les primes complémentaires au traitement et ne contribue pas, aux caisses de l'Unedic, pour les sommes correspondant aux traitements de personnels qui ne sont pas exposés au risque du chômage.

Avec le mécanisme proposé, les taux de cotisations patronales de l'opérateur public seraient plus importants que ceux de ses concurrents en ce qui concerne les régimes de retraites, moins élevés pour les autres régimes, mais globalement équivalents. Il en résulterait également que sa contribution au régime des pensions civiles et militaires de l'État resterait très significative (de l'ordre de 23-24 % de la masse des traitements indiciaires, auxquels s'ajouterait les 7,85 % des cotisations salariales).

Versement à l'État d'une " soulte " acquittée par France Télécom, cette soulte ayant vocation à compenser partiellement le coût du transfert vers le budget de l'Etat du paiement intégral des droits acquis des actuels pensionnés.

France Télécom a pris la mesure du fardeau financier qui allait découler de ses obligations en matière de retraite. Depuis 1992, l'opérateur téléphonique a commencé à provisionner ses charges de retraite futures. Fin 1994, 12,7 milliards de francs étaient inscrits en provision au bilan. En 1995, l'effort consenti à ce titre a atteint 4,1 milliards de francs.

Malgré l'ouverture à la concurrence des infrastructures alternatives au 1er juillet prochain, cet effort paraît pouvoir être maintenu -voire même légèrement accentué- sans dommages pour les comptes de l'exploitant public au cours de l'actuel exercice et du prochain. Ainsi, au 1er janvier 1998, il disposerait d'une " cagnotte " d'environ 25 milliards de francs qui serait alors versée au budget de l'État au titre de la compensation des charges transférées.

Remise par France Télécom de la dette téléphonique des ministères

Depuis 1993, lors de chaque discussion budgétaire, votre Commission des Affaires économiques attire régulièrement l'attention du Sénat et de l'opinion sur la charge qu'impose à France Télécom les factures téléphoniques impayées de l'État.

Cette dette a, pour l'essentiel, été contractée avant la fin 1992, tout particulièrement entre 1990 et cette date. A l'été 1990, elle ne s'élevait qu'à 700 millions de francs. Trois ans plus tard, au 31 août 1993, elle atteignait 2,38 milliards de francs. Depuis, elle ne s'est pas aggravée mais elle ne s'est pas non plus résorbée. Quoique France Télécom ne facture pas de pénalités de retard sur ces sommes, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis du budget des Postes et Télécommunications, notait dans son avis sur le projet de loi de finances pour 1996 ^{74( * )} que : " Ces impayés atteignaient au 30 août 1995, la somme tout à fait considérable de deux milliards 450 millions de francs ".

Pour apurer définitivement cette dette endémique, il est donc proposé que l'opérateur en fasse la remise à l'Etat comme contrepartie complémentaire à sa dispense de rembourser l'intégralité des pensions versées.

Maintien du régime en vigueur jusqu'à l'année suivant celle de la transformation en société anonyme

Le maintien du régime en vigueur jusqu'au 1er janvier 1998, date de l'ouverture complète de la téléphonie de base à la concurrence, a été envisagé par votre rapporteur. Cependant, cette solution lui est apparue de nature à obscurcir la perception de la sociétisation les marchés financiers et, par voie de conséquence, à peser exagérément sur l'évaluation de l'entreprise.

Le système actuel doit, en revanche, être préservé jusqu'à la première année civile suivant la transformation en société anonyme d'État de notre opérateur, à savoir au 1er janvier 1997, si cette transformation est effectuée avant la fin 1996, ainsi que cela a été préconisé précédemment.

Hors cotisations salariales, France Télécom verserait ainsi, pour l'actuel exercice, environ 6,2 milliards de francs au titre des retraites payées par l'État ^{75( * )}

Abondement du budget de l'État par les recettes de sociétisation

Si les mesures recommandées ci-dessus étaient prises, l'estimation financière de France Télécom pourrait atteindre -et peut être même dépasser ^{76( * )} - les 200 milliards de francs.

Dans ces conditions, la vente de 25 % des actions de la nouvelle société anonyme pourrait rapporter quelque 50-52 milliards de francs ^{77( * )} .

Au total, si les propositions ici avancées étaient suivies, sur les 90 milliards de francs d'engagements correspondant aux droits acquis des pensionnés", 85,6 milliards de francs seraient couverts ^{78( * )} sans aucun recours à l'impôt. Manqueraient simplement 4,4 milliards de francs d'engagements à 20-25 ans qui représenteraient environ 2 % de la valeur de la société anonyme dont l'État détiendrait alors 75 % des actions. Une telle somme paraît aisément pouvoir être recouvrée par une opération d'augmentation de capital menée, par exemple, après l'annonce d'un échange de titres avec Deutsche Telekom.

Les recettes dégagées par le paiement de la soulte et la sociétisation pourraient être :

- affectées en totalité au budget de l'État, ce qui lui assurerait sur 1996-1997 ^{79( * )} , quelque 77 milliards de francs de ressources exceptionnelles pouvant être affectées à la lutte contre le chômage et à la réduction de la dette ;

- ou, pour partie, attribuées à une caisse spécifique recevant vocation d'abonder le régime des pensions civiles et militaires de l'Etat pour la part relative aux retraites des anciens " télécommunicants ".

Miser sur l'entreprise

France Télécom est assujettie depuis le 1er janvier 1994 aux impôts et taxes de droit commun, en lieu et place des prélèvements versés antérieurement au budget général de l'Etat et à la participation au budget de son ministère de tutelle.

Dans ce cadre, en 1994, la part des taxes et impôts locaux payés à l'Etat s'est élevée à 3,9 milliards de francs (4,6 milliards de francs prévus en 1995), dont 3,8 milliards de francs de taxe professionnelle.

L'opérateur a également versé 7,2 milliards de francs au titre de l'impôt sur les bénéfices et, sur son bénéfice de 9,2 milliards de francs, 4,5 milliards de francs ont été affectés à l'Etat et 4,7 milliards aux réserves.

Au total, en 1994, l'État a reçu 15,6 milliards de francs de France Télécom, hors remboursement des charges de pensions.

Cette manne se tarira si l'opérateur ne reçoit pas rapidement les moyens juridiques et financiers d'assurer son développement mondial.

En revanche, s'il est libéré du boulet de sa dette de retraite, s'il est doté des mêmes atouts juridiques que ceux dont disposent tant ses partenaires que ses adversaires, qui pourrait douter qu'il restera l'un des premiers mondiaux et l'un des plus gros contributeurs au budget de l'État ?

Le pari n'est pas très risqué et il peut rapporter gros : en impôts, en dividendes et en cotisations patronales de retraites, France Télécom apportera bien davantage à l'Etat que ne coûtera le financement des retraites des anciens " télécommunicants ".

Il ne faut donc pas que l'État hésite à miser sur France Télécom.

Ouverture de nouveaux droits aux personnels pour leur offrir des libertés de choix

Possibilités de reclassement volontaire dans la fonction publique nationale, voire territoriale

Ce n'est pas une demande très fréquente parmi les fonctionnaires travaillant à France Télécom car, d'une manière générale, leur attachement à l'entreprise est très fort. Elle se trouve cependant parfois formulée.

Sa satisfaction n'est pas des plus aisées.

En effet, elle suppose que des postes correspondant au profil et aux souhaits des différentes catégories d'agents de France Télécom puissent être proposés par des administrations de l'État ou, éventuellement, par des collectivités locales ^{80( * )} .

Or, ce n'est pas parce que tous les fonctionnaires sont soumis à des règles statutaires semblables qu'ils sont interchangeables. Les propositions risquent donc d'être limitées.

Il n'en demeure pas moins que l'État aura à faire un effort en ce sens. De plus, avec le développement des télécommunications, il n'est pas impossible que des collectivités locales de taille importante soient intéressées.

Chaque départ de l'agent intéressé par un des postes proposés devrait alors recevoir l'aval de France Télécom et l'ensemble des départs volontaires vers une autre administration devrait être étalé dans le temps. Il ne conviendrait pas que la mise en oeuvre d'une telle procédure puisse aboutir à désorganiser l'opérateur. A un moment crucial de son existence, il ne saurait être amputé brutalement des talents qui font sa vigueur.

Enfin, les questions d'intégration dans le corps d'accueil devront être réglées avec le plus grand soin, de manière que l'arrivée de personnes disposant déjà d'une certaine ancienneté administrative n'entraîne pas des réactions de rejet pour cause de concurrence à l'avancement.

Liberté effective pour un fonctionnaire de choisir le statut de salarié de droit privé sous convention collective

Lors de son audition par votre Commission des Affaires économiques, le 24 janvier 1995, M. Michel Bon, Président de France Télécom, a fait, à juste titre, valoir que le statut de fonctionnaire ne signifiait d'aucune manière un cumul d'avantages et que si ceux en relevant bénéficiaient de la garantie de l'emploi, leur rémunération n'était pas aussi élevée, à poste équivalent, que celle de salariés de droit privé.

Il n'est donc pas à exclure que certains de ceux -notamment dans l'encadrement- qui ont intégré une administration par goût du service public et ont, de ce fait, endossé automatiquement le statut de fonctionnaire puissent être intéressés par un nouveau type de relation de travail, dès lors que leur employeur serait devenu une société anonyme.

Cependant, ce choix leur serait, de facto, interdit s'il entraînait perte de droits à ancienneté ou renoncement à des perspectives de carrière.

C'est pourquoi, il est indispensable que la loi mais aussi, en complément, la convention collective de groupe recommandée ci-dessus précisent de manière rigoureuse les règles applicables en une telle circonstance.

A défaut, France Télécom ne disposerait d'aucun argument particulier pour s'attacher la fidélité de fonctionnaires expérimentés et talentueux, que la concurrence pourrait tenter de débaucher avec des salaires plus attractifs que les traitements de la fonction publique.

Amplification des programmes et des moyens consacrés à la formation professionnelle interne

Les agents de France Télécom formulent souvent des critiques assez vives sur la manière dont les reclassifications issues de la réforme de 1990 ont été menées. Beaucoup estiment, notamment, qu'en l'espèce l'effort de formation interne a été insuffisant.

Pourtant, à France Télécom, appréciée au travers des chiffres, la formation professionnelle n'est pas un vain mot. Globalement, en 1994, un peu plus de 930.000 jours de formation ont été dispensés, ce qui représente, en moyenne, six jours de formation par personne. Les dépenses correspondantes s'élevaient à 2,3 milliards de francs, soit 9,54 % de la masse salariale : un niveau assez sensiblement supérieur à la majorité des autres entreprises du secteur.

Les leçons qu'il convient de tirer du bilan social des reclassifications tout comme l'ampleur des adaptations qu'aura à réaliser l'opérateur au cours des prochaines années amènent, néanmoins, à considérer que ces programmes et ces moyens financiers devront être significativement développés. Le passage d'une culture professionnelle dominée par le souci de la qualité d'une offre technique, à une culture visant l'efficacité de la réponse commerciale à une demande de services va susciter un immense besoin de formation.

Pour y répondre, l'objectif d'un budget de 3 milliards de francs (+ 30 % par rapport à 1994) consacré à des actions en ce sens dès 1997 n'apparaît pas irréaliste. Il devrait être retenu dès maintenant et poursuivi sans discontinuer jusqu'à la fin du siècle.

En outre, il conviendrait que l'entreprise s'attache à recenser et s'efforce de valoriser mieux qu'aujourd'hui les études que ses salariés peuvent être amenées à entreprendre ou à poursuivre parallèlement à leur travail, dans le cadre du congé formation ou à titre personnel.

Instauration par la loi d'un régime exceptionnel de retraite anticipée pour les fonctionnaires souhaitant quitter une entreprise appelée à perdre son caractère d'administration.

Au cours des nombreux entretiens qu'il a eus avec les salariés de France Télécom, votre rapporteur a été frappé par la convergence des témoignages révélant que, confrontés à la perspective de l'irruption de la concurrence et de la transformation de France Télécom en société anonyme à majorité détenue par l'État, nombre d'agents arrivant en fin de carrière caressaient l'idée de demander une préretraite.

Psychologiquement, cette attitude se comprend. Il est tout à fait légitime que des gens ayant mené tous les combats des télécommunications durant la trentaine d'années passées hésitent, à deux, trois ou quatre ans d'une retraite bien méritée, à en entreprendre un nouveau auquel-qui plus est- leur expérience professionnelle ne les a pas nécessairement préparée.

Mais, juridiquement, une telle possibilité est aujourd'hui interdite. Les fonctionnaires n'ont pas de droit à la préretraite. Ceux qui ont effectué des services dits actifs se voient reconnaître la faculté de demander une liquidation de leur pension avant 60 ans, à 55 ans par exemple ^{81( * )} . Mais, la législation en vigueur ne permet pas aux agents de l'État de prendre, à leur demande et avec l'accord de l'employeur, un congé rémunéré en attendant d'être en mesure de demander la liquidation de leur pension.

L'accord, signé en novembre 1995 par France Télécom et quatre syndicats représentatifs du personnel (CFDT, CFTC, CGC, et FO) n'enfreint d'ailleurs pas cette interdiction. Il met en place un dispositif de travail à temps partiel destiné à favoriser le recrutement de jeunes et à organiser la transmission des compétences. Il permet, notamment, à tout salarié âgé de plus de 57 ans, de travailler à 70 % en étant rémunéré sur cette base.

L'interdit frappant les préretraites de fonctionnaire est logique. L'État garantit la sécurité de l'emploi à ses agents et il attend en retour qu'ils le servent jusqu'au terme fixé par leur statut. S'ils leur reconnaissait le droit à une retraite anticipée, il pourrait être amené à rémunérer deux personnes pour un même poste budgétaire : l'une en préretraite, l'autre occupant le poste. Un tel modèle serait " explosif " en termes de finances publiques. Le principe général d'interdiction, pour les fonctionnaires, des préretraites dont peuvent bénéficier les salariés du secteur privé est donc incontestable.

Son application rigide aux agents de France Télécom peut toutefois prêter à discussion. Rares sont en effet les fonctionnaires auxquels il est demandé, en cours de carrière , de travailler pour une société de nature commerciale exposée à la concurrence internationale.

Une telle dérogation au pacte général de la fonction publique ne justifie-t-elle pas une dérogation limitée à la prohibition des préretraites ?

Votre commission des Affaires économiques répond par l'affirmative à cette question. Elle propose en conséquence que, parallèlement à la loi de sociétisation qui modifiera la loi de juillet 1990, un autre texte soit présenté au Parlement. Ce dernier autoriserait , selon des modalités qui pourraient être précisées par voie de négociation collective, les fonctionnaires de France Télécom, âgé de plus de 56 ou 57 ans à demander à bénéficier d'un régime exceptionnel de retraite anticipée.

Ce régime serait ouvert, pendant une durée maximale de cinq ans, à ceux qui le souhaiteraient. Il permettrait que les agents totalisant déjà 37,5 ans de carrière -parce que l'ayant commencée avant l'âge de 22 ans et demi- puissent obtenir une rémunération équivalente, voire supérieure, à celle de la pension à taux plein qu'ils obtiendraient à l'âge de 60 ans ^{82( * )} .

Pour les autres, la rémunération pourrait ne pas atteindre l'équivalent de la pension à taux plein mais correspondre, par le jeu de bonifications indiciaires, à ce qu'elle serait si elle était liquidée à l'âge de 60 ans avec le nombre d'annuités atteintes au moment de la préretraite.

En bref, les personnes optant pour ce régime interrompraient totalement leur activité et obtiendraient une rémunération sensiblement supérieure à ce que permet l'actuel accord sur le temps partiel.

L'instauration d'un tel régime présenterait un quadruple avantage .

Elle serait d'abord une réponse équitable à une demande sociale légitime.

Elle permettrait surtout d' ouvrir les portes de l'entreprise, plus rapidement qu'en appliquant les règles traditionnelles, à des jeunes en quête d'un emploi.

Au lieu d'attendre deux à trois ans, parfois en désespérant, la libération d'un emploi à France Télécom, ceux qui souhaitent exercer leur compétence dans les télécommunications pourraient immédiatement faire profiter l'entreprise de l'énergie de leur jeunesse.

C'est pourquoi, même si la lucidité amène à penser que la concurrence peut amener l'opérateur à être mis devant la nécessité de réaliser des ajustements conjoncturels, il ne saurait être accepté qu'un tel régime puisse être mis en place sans que soit au moins appliquée la règle de l'accord sur le temps partiel, à savoir : sept jeunes recrutés et trois voeux de mobilité interne satisfaits pour dix préretraites.

De cette manière, un régime de retraite anticipée fondée sur le volontariat pourrait -c'est le troisième avantage- être le moyen de rajeunir la communauté humaine qui compose la principale force de notre opérateur. En effet, la moyenne d'âge de son personnel est d'environ 42 ans. Elle va croître continûment jusqu'en 2010. L'exploitant public n'a donc plus tout à fait la jeune vigueur des années 70, celles du plan de rattrapage téléphonique. Or, le défi que va lui lancer la concurrence serait d'importance équivalente, si ce n'est supérieure, à celui qu'il a relevé il y a plus de vingt ans.

Un apport de " sang jeune " dans les années qui viennent lui ferait donc d'autant plus de bien qu'il permettrait une certaine régularité des recrutements, alors qu'à suivre la logique de la pyramide des âges, ceux-ci risquent de subir de forts à-coups dans les dix ans à venir.

Enfin, la solution préconisée -outre le fait qu'elle donnerait les moyens d'une adaptation indolore aux contraintes pouvant résulter de la libéralisation- permettrait d'organiser un véritable plan pour l'emploi et d'inscrire la politique de recrutement dans un vaste programme de formation tant interne qu'en direction des écoles .

Deux hypothèses sont envisageables pour le financement de ce régime exceptionnel de retraite anticipée :

Soit les négociations avec l'État sur le transfert des charges de pension se sont déroulées de la manière suggérée par le présent rapport et alors, France Télécom disposera des marges de manoeuvre lui permettant de financer seule ce régime. Il lui appartiendrait donc de le négocier avec les syndicats du personnel et de le mettre en place.

Soit, à la suite de ces négociations, l'entreprise n'est plus à même de consentir cet effort. Il conviendra alors d'explorer d'autres voies.

Celle que recommande votre commission consisterait à réserver un pourcentage des recettes de sociétisation à cette fin.

Le sommes ainsi collectées seraient affectées à une " caisse pour l'adaptation sociale et l'emploi ", gérée de manière tripartite par des représentants de l'État, de l'opérateur et des syndicats du personnel.

Cette caisse -qui pourrait éventuellement prendre la forme d'un établissement public- disposerait des fonds pendant toute la durée d'application du régime proposé. Elle financerait le programme de préretraite, le plan d'embauche et la formation professionnelle des jeunes recrutés pour remplacer des préretraités ainsi que, éventuellement, les programmes de reconversion professionnelle de ceux ayant opté pour un poste offert en administration centrale ou locale et l'ayant obtenu.

A l'issue de la période de mise en oeuvre du régime, la caisse serait dissoute et les sommes restant disponibles seraient reversées au budget de l'État.

*

Tel est, présenté par le menu, l'ensemble des mesures préconisées par le présent rapport pour mener à bien, dans le respect des droits de tous, la sociétisation de France Télécom. Elles doivent être comprises en se rappelant que cette sociétisation est indispensable à l'entreprise, à ses salariés et, aussi, au pays.

CONCLUSION

Il faut du courage politique pour mener à bien les grands projets qui engagent l'avenir du pays au-delà de l'horizon immédiat. Il faut tenir le langage de la vérité pour mobiliser ceux et celles sans lesquels ces projets ne pourront être accomplis.

En l'espèce, la vérité peut s'exprimer sous la forme d'une image. France Télécom se trouve, en quelque sorte, dans la situation à laquelle s'est trouvée confrontée l'armée d'Italie devant le Pont d'Arcole, à la différence majeure qu'aujourd'hui ce n'est pas la mitraille mais son écho encore éloigné qui fait trembler les pierres du parapet.

Rester sur la rive du passé, c'est sans doute transitoirement gommer les angoisses, mais c'est la certitude de n'être, demain, qu'" un petit " dans la cour des grands opérateurs mondiaux dont nous ne serons plus.

Bientôt, les batteries de la concurrence internationale rendront mortel le glacis du pont qui permet encore d'atteindre, sans danger, la rive de l'avenir, de passer sans risque du temps de la commutation à celui de la valeur ajoutée. Dans peu, elles finiront par nous couper définitivement de nos alliés. A ce moment-là, elles ne nous laisserons plus que le choix du déclin. Il faut donc traverser sans tarder.

France Télécom est une chance pour la France et l'Europe. La chance, cela se mérite.

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES LORS DES AUDITIONS, ENTRETIENS ET RENCONTRES RÉALISÉS POUR LA PRÉPARATION DU RAPPORT D'INFORMATION

I. - EN FRANCE

A. FRANCE TÉLÉCOM

1. Présidence :

- M. Michel BON, président.

- M. Marc FOSSIER, directeur du cabinet du Président.

2. Organisations représentatives du personnel :

Amicale des cadres dirigeants d'établissements de France Télécom :

- M. René DUPUY, président,

- M. Yves MARGUERITE, responsable de la Commission Stratégie,

- M. François COMET, Conseiller.

CFDT - PTT :

- Mme Marie-Pierre LIBOUTET, Secrétaire général,

- M. Alain GUYODO, secrétaire général adjoint à l'action.

CFTC - PTT :

- M. Jean-François VANNESTE, président fédéral,

- M. Patrice DIOCHET, président fédéral adjoint chargé des télécommunications.

CGT - PTT

- M. Jean SOULEIL, secrétaire fédéral.

- M. Jacques LEGOFF, membre du bureau fédéral,

- M. Christian MATHORELL, membre du bureau fédéral.

FO - PTT

- M. Jacques LEMERCIER, secrétaire général,

- M. Christian de CUIGUIERE, secrétaire national, responsable du secteur télécom,

- M. Guy HUYGHE, secrétaire fédéral des télécommunications.

Sud PTT

- Mme Annick COUPE, secrétaire général,

- M. Christophe AGUITON, secrétaire fédéral.

Sud TELECOM 78 ^{83( * )}

- M. Claude LESENE, responsable Sud Télécom 78,

- M. Jean-François CHIMOT, syndiqué, centre principal d'exploitation de Montesson.

Syndicat national des contractuels de France Télécom

- M. Maxence d'EPREMESNIL, président,

- M. Gilles PAULI, vice-président,

- M. Jean-Pierre FORBÉ, Trésorier.

Union des Cadres Dirigeants de France Télécom

- M. Jemil LARABI, président,

- M. Gérard ANDRÉ, vice-président,

- M. MACRESY, vice-président.

3. Les personnels

1. A Paris

Section d'entreprises RPR France Télécom ^{84( * )}

- M. Bernard MULE, président,

- M. Hervé DANIELOU, vice-président pour la Province,

- M. Yvon ESCOBAR, secrétaire général,

- M. Gilles LASSARRE, membre du bureau.

2. Dans les Yvelines

Direction régionale

- M. Olivier VOIRIN, directeur régional,

- M. Patrick TRONCHE, directeur des ressources humaines,

- M. Alain GAYRAUD, délégué à la communication.

Centre de construction des lignes de BUC

- M. Dominique BILIEN, collaborateur,

- M. Didier CONDAMINES, cadre,

- M. Luc DELASAUSSE, cadre,

- M. Dominique GUILLOT, collaborateur,

- M. Philippe MORVAN, collaborateur,

- M. Pascal PRIMAULT, collaborateur,

- Mme Annick VENTURA, collaboratrice,

- M. Patrick WOTELET, maîtrise.

Agence de Le Chesnay

- Mme Marine ALLOUCHERY, cadre,

- Mme Amélia BOSCHER, collaboratrice,

- M. Hervé LE DÛ, cadre,

- Mme Annick VAUDROUX, maîtrise.

Agence de Mantes

- M. Jacques CELLIER, cadre,

- Mme Marie-Noëlle DAOUDAL, maîtrise,

- M. Christian FAGES, collaborateur,

- M. Philippe LEBLOND, cadre,

- M. Louis-Pierre OGER, collaborateur,

- Mme Claudine PARIS, collaboratrice,

- M. Yannick PICHAUD, cadre.

Agence de Saint-Quentin

- Mme Françoise CATHALIFAUD, collaboratrice,

- Mme Marie-Christine GALI, cadre,

- Mme Yvette LAMOURE, collaboratrice,

- Mme Joëlle OZANNE, maîtrise,

- Mme Marie-Claude POSNIC, cadre,

- Mme Christine SALYI, collaboratrice,

- Mme Rosie TAUZIES, collaboratrice,

- Mme Viviane TORA, collaboratrice.

Saint-Quentin, direction des ressources humaines

- Mme Evelyne SOLINC, cadre.

Agence de Sartrouville

- Mme Elyette ALBI, collaboratrice,

- M. Hubert FAOU, cadre,

- Mme Patricia GLADIN, cadre,

- M. Philippe GUIRAUD, maîtrise,

- M. Olivier GUITTAUT, cadre,

-M. Alain LOUGE, cadre,

- M. Yves SACLEUX, cadre,

- Mme Jeanine THERIN, maîtrise.

Agence entreprises Yvelines

- M. Laurent FREAU, collaborateur,

- Mme Martine KAMINSKI, collaboratrice,

- Mme Christine ROY, cadre.

Centre principal d'exploitation de Yvelines, Sud

- M. Eric KERSULEC, collaborateur,

- M. Joël LASCAUX, maîtrise,

- M. Georges LAMOURE, cadre,

- M. Raymond LEGRAND, maîtrise,

- M. Pierre LEHO, maîtrise,

- M. René ROUGIE, collaborateur,

- M. Daniel TYMEN, collaborateur.

Département Finances et informatique

- M. Max FERRET, collaborateur

B. MINISTÈRES CONCERNÉS :

Ministère délégué à la Poste, aux Télécommunications et à l'Espace

- M. François FILLON, ministre délégué auprès du ministre de l'Industrie, de la Poste et des Télécommunications, chargé de la poste, des télécommunications et de l'espace,

- M. Patrick POUYANNÉ, directeur de cabinet de M. Fillon.

Direction de la réglementation générale :

- M. Bruno LASSERRE, Directeur général,

- M. Patrick DE GUERRE, Directeur de la régulation des télécommunications,

- M. Jean-Pierre DARDAYROL, Sous-Directeur économie et concurrence.

Ministère de l'Industrie, de la Poste et des Télécommunications

- M. Franck BOROTRA, ministre de l'Industrie, de la poste et des télécommunications,

- M. Jean-Luc ARCHAMBAUD, conseiller technique au cabinet de
M. Borotra.

Ministère de l'Economie et des Finances

- M. Jean ARTHUIS, ministre de l'économie et des finances

Cabinet du Premier Ministre

- M. François SOULMAGNON, Conseiller pour l'industrie, l'équipement et la technologie au cabinet de M. le Premier ministre.

C. ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES ET ENTREPRISES

Conseil national du patronat français (CNPF)

- M. Alain BRAVO, président de la commission télécommunications du CNPF,

- Mme Françoise CHASLES, membre de la commission télécommunications du CNPF,

- M. Olivier GAINON, chargé de mission, rapporteur de la Commission Télécommunications du CNPF.

Syndicat des industries de télécommunications (SIT)

- M. Jean-Claude LAVENIR, délégué général.

Club informatique des grandes entreprises françaises (CIGREF)

- M. Hervé NORA, vice-président et administrateur délégué, directeur des activités informatiques de FRAMATOME,

- M. Jean-Yves GRESSER, membre du groupe, conseiller pour la stratégie informatique de la Banque de France,

- M. Etienne VALLES, chargé de mission.

Alcatel

- M. François PETIT, vice-président Governement affairs.

Bouygues Télécom

- M. René RUSSO, vice-président.

Compagnie Générale des Eaux

- M. Paul-Louis GIRARDOT, Administrateur, Directeur général,

- M. Jean-François DUBOS, secrétaire général.

La Poste

- M. André DARRIGRAND, président,

- M. Claude BOURMAUD, directeur général.

Lyonnaise des Eaux-Dumez

- M. Bernard PRADES, directeur général délégué de la Lyonnaise des Eaux,

- M. Thierry CHAMBOLLE, directeur général délégué pour la stratégie et le développement stratégique de la Lyonnaise des Eaux,

- M. Cyrille du PELOUX, président de la Lyonnaise Communication.

TRT Lucent Technologies

- M. Patrice HÉNAULT, directeur général,

- M. Marc HOUÉRY, directeur général adjoint et directeur commercial France,

- M. Pierre-Yves BURGAUD, directeur des ressources humaines.

D. ORGANISATION DE CONSOMMATEURS

Association française des utilisateurs du téléphone et des télécommunications (AFFUT)

- M. Jean-François BERRY, délégué général,

- M. Jean KIEFFER, conseiller technique,

- Mme Marie-Madeleine DOLLFUS, responsable des dossiers " grand public ".

E. CABINETS DE CONSEIL ET EXPERTS

ALL COMM

- M. Yves ALEXANDRE, président directeur général,

- M. Michel DESCHAMPS, associé.

Groupe d'expertise sur l'économie de l'interconnexion et du service universel

- M. Paul CHAMPSAUR, président,

- M. Jean-Pierre DARDAYROL, rapporteur général.

TELEASE CONSULTANT

- M. Mehdi HOUAS, président directeur général,

- M. Renaud FINAZ DE VILLAINE, directeur marketing et communication,

- M. Fabrice MOREAU, responsable marketing.

LEHMAN BROTHER'S

- M. Simon NORA, senior advisor Europe ^{85( * )} ,

- M. Didier PERONNIN, managing director corporate France.

Personnalités qualifiées

- M. Jean-Pierre CHAMOUX, chef de la mission pour les services du ministère des Finances,

- M. Elie COHEN, chercheur au CNRS ^{86( * )} ,

- M.Christian STOFFAES, chargé du service de l'inspection générale et de la prospective d'Electricité de France, professeur à l'Institut d'Etudes politiques de Paris.

F. AUDITIONS DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES :

- M. Michel BON, président de France Télécom, et M. Gérard MOINE, directeur des relations extérieures,

- M. Alain BRAVO, président de la commission télécommunications du CNPF, et Mme Françoise CHASLES, membre de la commission télécommunications du CNPF,

- M. René DUPUY, président de l'Amicale des cadres dirigeants d'établissements de France Télécom, et M. Yves MARGUERITE, délégué de la Commission stratégie,

- Mme Marie-Pierre LIBOUTET, secrétaire général de la CFDT-PTT,

- M. Cyrille du PELOUX, président de la lyonnaise communication, et M. Thierry CHAMBOLLE, directeur général délégué pour la stratégie et le développement stratégie de la Lyonnaise des Eaux,

- M. Jean SOULEIL, secrétaire de la fédération CGT-PTT, M. Jacques LEGOFF, membre du bureau fédéral, et M. Christian MATHORELL, membre du bureau fédéral.

II. - À L'ÉTRANGER

A. EN ALLEMAGNE

Ambassade de France - Poste d'expansion économique

- M. Francis CAHUZAC, conseiller commercial.

Deutsche Telekom

- M. Udo HÜCK, directeur exécutif général, Identification et développement des marchés à l'international,

- M. Bernard SPOHR, directeur, Regulierungsstrategie Europaïsche Union

- Mme Ulrike SCHUCH-DELITZ, Directeur adjoint, Regulierungsstrategie Europaïsche Union

- M. Jörn KLOCKNER, directeur adjoint, Deutsche Telekom Generaldirektion.

Ministère fédéral des Postes et Télécommunications

- M. Klaus-Dieter SCHEURLE, Chef de la Direction Questions fondamentales, affaires internationales.

B. À BRUXELLES - Commission de l'Union européenne

Direction générale de la concurrence (DG IV)

- M. Karel VAN MIERT, commissaire,

- M. Philippe RENAUDIÈRE, conseiller technique au cabine de M. Van Miert pour les questions de concurrence et de monopoles d'Etat,

- M. UNGERER, chef d'unité, chargé des Télécommunications à la DG IV.

Direction générale des affaires industrielles, technologies de l'information et des télécommunications (DG XIII)

- M. Martin BANGEMANN, commissaire

- Mme Dorothée BELZ, conseiller technique au cabinet de M. Bangeman, pour les télécommunications,

- M. Jean-Eric de COCKEBORNE, chef d'unité du cadre réglementaire des télécommunications (DG XIII).

C. AUX ETATS-UNIS

Ambassade de France

- M. François BUJON DE L'ESTANG, Ambassadeur de France.

Poste d'expansion économique

- M. Jean-Daniel GARDERE, Ministre plénipotentiaire des services de l'expansion économique,

- M. François RIEGERT, Conseiller commercial,

- M. Damien REGNAULT, Attaché télécommunications,

- Mme Joëlle MARCHAND, Assistante commerciale.

ATT

- M. Reynold LEVY, vice-président relations publiques gouvernementales et internationales,

- M. Frédéric TIPSON, directeur général, International public affairs,

- M. Charlie MEYERS, Directeur, International public affairs,

- M. Patrice CHAZERAND, Directeur des affaires publiques (France).

France Télécom North America

- Mme Marie-Monique STECKEL, président,

- Didier DILLARD, vice-president, Business Development,

- Geoffroy DUBUS, Assistant vice-president, Market Observation,

- Jean LE MEZEC, Senior vice-president, Science and Technology,

- M. Benjamin EPSTEIN, vice-president, Business Development,

- Jane MOBILLE, vice-president, Corporate Planning and communications,

- Hélène MUSIKAS, Director Business Development,

- Aymerik RENARD, Associate Manager, Business Development.

Merrill-Lynch Investment Banking Group

- M. Alain LEBEC, Managing Director,

- M. Dick TOOL, Analyste financier.

Public service commission (PSC) de l'Etat du MARYLAND

- M. Gregory CAMEAN, executive director et deux de ses collaborateurs.

Federal communications commission (FCC)

- Mmes Rachelle CHONG et Susan NESS, commissaires de la FCC,

- M. Scott Blake HARRIS, chief international bureau,

- Mme Jennifer WARREN, legal advisor to the bureau Chief,

- Mme Diane CORNELL, chief, telecommunications division,

- M. Patrick DONOVAN, assistant bureau chief, policy coordination, common carrier bureau,

- M. Robert PEPPER, chief, office of plans and policy,

- Mme Kathie LEVITZ, deputy chief, common carrier bureau,

- M. Peter COWHEY, chief, multilateral and development branch international bureau.

National Telecommunications and information administration (NTIA)

- M. Larry IRVING, assistant secretary for communication and information, administrator,

- Mme Carol CAMERON DARR, associate administrator, director of international affaires,

- Mme Kathryn BROWN, director, office of policy analysis and development (OPAD),

- M. James McCONNAUGHEY, economist (OPAD),

- Mme Helen SHAW, senior telecommunications policy advisor, office of international affairs,

- Mme Barbara WELLBERY, chief counsel.

Advanced Television Test Center (ATTC)

- M. Peter FANNON, president.

Consultants juridiques de France Telecom North America

- M. Ted KRAUSS, vice-president, legal and regulatory affairs (FNTA),

- M. Jeffrey CUNNARD, avocat chez Debevoise and Plimpton.

SPRINT INTERNATIONAL

- M. Davis F. LONG, Director, International regulatory Affairs,

- M. Stuart CHIRON, juriste chargé des questions internationales.

PERSONNALITÉS QUALIFIÉES

- Mrs Christy STRAWMAN, Representant Fields, Legislative Assistant in charge of Commerce,

- M. Colin CROWELL, Representant Markey's Legislative, Assistant in charge of Telecommunications,

- Ambassador Lady Diana DOUGAN, Chairperson for the International Communications Studies Programme, CSIS,

- M. David LYTEL, Information Infrastructure Specialist, Executive Office of the President Bill Clinton,

- M. William BERRY, Director European American Chamber of Commerce,

- Mrs Sharon BYWATER, Metropolitan Fiber System International,

- Mr Greg SIMON, Domestic Policy Advisor, Office of the Vice-President Al Gore,

- Mr David TURETSKY, Deputy Assistant Attorney General for Regulatory Affairs, Department of Justice,

Lors du déplacement qu'il a effectué aux Etats-Unis du 29 novembre au 2 décembre 1995 avec M. François Fillon, ministre délégué à la Poste, aux Télécommunications et à l'Espace, le rapporteur s'est également entretenu avec :

- M. Thomas BLILEY, Représentant de Virginie, Président de la Commission " Energie, Commerce, Télécommunications " de la Chambre des Représentants,

- M. Jack FIELDS, Représentant du Texas, Président de la Sous-commission " Télécommunications " de la Chambre des Représentants,

- M. William GOLDIN, Administrateur général de la NASA,

- M. Reed HUNDT, Président de la Federal Communications Commission (FCC),

- M. SENSENBRENNER, Représentant du Wisconsin, Président de la Sous-commission " Espace et Aéronautique " de la Chambre des Représentants.

ANNEXE 2 : LES EFFORTS DE RÉÉQUILIBRAGE TARIFAIRE DÉJÀ ENTREPRIS PAR FRANCE TÉLÉCOM

Les corrections accomplies dans le cadre du précédent contrat de plan (1991-1994)

Le contrat de plan signé entre France Télécom et l'Etat en 1991 avait fixé comme objectif un meilleur ajustement des tarifs de l'opérateur sur les coûts réels de ses prestations. Dans le cadre d'une évolution des tarifs globalement égale à la progression du PIB minorée de 3 %, il était prévu, sur trois ans, une division par deux de la durée de la communication téléphonique correspondant à une unité locale.

Cependant, les décisions permettant la mise en oeuvre de cette orientation n'ont été prises qu'en 1993 et le retard accumulé a conduit à réaliser l'ajustement en une fois. Le passage de six à trois minutes de la cadence de taxation locale s'est opérée d'un coup, à compter du 15 janvier 1994. Parallèlement, les communications interurbaines (au-delà de 100 kilomètres) ont diminué de 10 %.

Dans le même temps, suite au comité interministériel d'aménagement du territoire qui s'était tenu à Mende, le 12 juillet 1993, avaient été créées les zones locales élargies glissantes (ZLEG), elles aussi prévues dans le contrat de plan.

Cette réforme, importante du point de vue de l'aménagement du territoire, avait pour but d'étendre le tarif des communications locales aux circonscriptions tarifaires limitrophes de celle du demandeur. Elle assurait une meilleure prise en compte des réalités géographiques économiques et humaines, notamment par l'abolition de l'effet de frontière existant entre circonscriptions voisines. Elle réduisait aussi l'inégalité entre abonnés de grandes villes et abonnés des zones d'habitat dispersé : la superficie des nouvelles zones locales et le nombre de correspondants pouvant être joints au tarif des communications locales étaient ainsi multipliés en moyenne par un coefficient égal à 7.

Les effets de la réforme tarifaire d'envergure ainsi opérée ont fait l'objet d'une évaluation, sur un échantillon d'environ 100.000 lignes téléphoniques représentatives du parc français, de ce qu'aurait été la facture des clients sur l'ensemble de l'année 1994 si les tarifs de France Télécom n'avaient pas changé. Ces factures fictives ont été comparées aux factures réellement acquittées par les clients en 1994.

Au vu des résultats obtenus par cette enquête et de multiples études et sondages, un bilan de la réforme tarifaire a été établi par la direction générale des postes et télécommuniations (DGPT). Ce bilan a mis en évidence des effets positifs de la réforme pour les utilisateurs puisqu'elle s'est traduite par une baisse moyenne de 3,4 % du prix du téléphone jouant pour toutes les catégories d'utilisateurs même si elle est plus prononcée pour certaines catégories d'utilisateurs (diminution globale de l'ordre de 6,6 % pour les entreprises et de 0,3 % pour les ménages).

Elle a également apporté une amélioration significative de la géographie tarifaire à travers l'augmentation du nombre d'abonnés accessibles au tarif local. Aujourd'hui, aucune zone locale ne compte moins de 150.000 abonnés.

Elle a enfin assuré une plus grande équité entre les utilisateurs. L'écart entre la plus grande et la plus petite des zones locales est passé de 800 à 25 en nombre d'abonnés accessibles au tarif local.

Les ajustements programmés dans l'actuel contrat de plan (1995-1998)

La réforme de 1994 n'a pas achevé l'effort d'ajustement tarifaire que France Télécom doit réaliser pour être en phase avec les prix du marché.

Le contrat de plan en cours précise expressément que : " La contribution essentielle de France Télécom au développement du territoire sera constituée par la réduction de l'importance du poids de la distance dans la structure tarifaire du téléphone et des liaisons louées ainsi que par des corrections de géographie tarifaire visant à en améliorer l'équité. "

Ce document fixe également le cadre de la politique tarifaire de l'opérateur. Il stipule, notamment, une poursuite de la baisse des communications à longue distance et une évolution des prix appliqués aux liaisons louées, qui sont de nature à permettre aux clients de disposer de tarifs comparables aux meilleurs tarifs européens.

La combinaison de cette disposition avec celle relative à l'aménagement du territoire entraîne que les plus fortes baisses devraient concerner :

- les communications téléphoniques à grande distance ;

- les communications Numéris à longue distance ;

- les liaisons louées nationales de type numérique à moyen et haut débit, tout comme celles à longue distance ;

- les liaisons louées internationales.

En outre, son contrat de plan impose à France Télécom que l'évolution des prix des services de base soit globalement inférieure d'au moins 4,5 % en 1995, 5 % en 1996, 5,5 % en 1997 et 6 % en 1998, à celle des prix à la consommation.

ANNEXE 3 : ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Le secteur des télécommunications n'est pas visé par le Traité de Rome. De ce fait, la Communauté s'en est longtemps désintéressée. La Commission européenne n'a décidé d'élaborer un Livre vert en ce domaine qu'en décembre 1984. C'est l'adoption de l'Acte unique et l'objectif de construction du grand marché intérieur qui l'a, en définitive, amenée à mettre en place une véritable politique en ce domaine.

La publication, en 1987, du Livre vert de la Commission sur le rôle des télécommunications dans la construction européenne et les discussions qui l'ont suivie ont amené à définir des règles d'actions largement mises en oeuvre et étoffées depuis.

Une mise en oeuvre progressive

L'ouverture du marché des terminaux

Dans le domaine des matériels de télécommunications, la Communauté s'est attachée à favoriser la constitution d'un marché intérieur unifié des équipements terminaux (postes téléphoniques, terminaux téléinformatiques, télécopieurs, répondeurs, téléphones sans fils, modems, mais aussi centraux téléphoniques d'entreprises...), c'est-à-dire des matériels permettant d'accéder aux réseaux de télécommunications.

Pour ce faire, elle a institué une procédure de reconnaissance mutuelle des agréments accordés à ces équipements dans chaque État membre. Cette procédure a été mise en oeuvre par deux directives du Conseil : la directive n° 86-361 du 24 juillet 1986 et la directive n° 91-263 du 29 juillet 1991.

Parallèlement à cette oeuvre d'harmonisation impulsée par le Conseil, la Commission a -sur le fondement de l'article 90-3 du Traité de Rome- adopté, en 1988, une directive ouvrant à la concurrence l'importation, la commercialisation, la mise en service et l'entretien de terminaux de télécommunications, sous réserve du respect d'un certain nombre d'exigences essentielles. Soulignons au passage, qu'en France, au moment de la parution de cette directive, la fourniture de tels équipements n'était déjà plus réservée au seul opérateur public.

Dans notre pays, les terminaux destinés à être connectés au réseau public doivent obtenir un agrément pris sur le fondement d'un arrêté transposant les directives communautaires intervenues en la matière. Cet agrément vise à vérifier le respect des exigences essentielles que sont, par exemple, la protection de l'intégrité du réseau ou la sécurité de l'utilisateur et des personnels travaillant sur le réseau. En outre, la publicité pour les terminaux non agréés est interdite.

Une libéralisation partielle des services de télécommunications

Pour ce qui concerne les services, les règles retenues ont été formulées par le compromis adopté, le 7 décembre 1989, sous présidence française, par le Conseil des ministres des Télécommunications.

Le compromis de 1989

Le compromis de 1989 repose sur l'acceptation simultanée :

- d'une séparation des fonctions de réglementation et d'exploitation, qui, en France, a conduit à transformer France Télécom -administration d'État- en exploitant autonome de droit public ;

- d'une ouverture à la concurrence de la plupart des " services de télécommunications à valeur ajoutée " ^{87( * )} , ainsi que -dans des conditions permettant d'assujettir les nouveaux opérateurs à des obligations de service public similaires à celles supportées par l'opérateur en place- les " services de transmission de données " ^{88( * )} ;

- d'une exclusion de ce processus de libéralisation des services par satellite, de la téléphonie mobile, de la radiomessagerie, ainsi que des services de radiodiffusion et de télédiffusion destinés au grand public ;

- d'un maintien des droits exclusifs et spéciaux reconnus aux opérateurs publics sur le service téléphonique vocal entre points fixes (qui représente entre 75 et 80 % de l'économie du secteur) et les infrastructures publiques ;

- d'une harmonisation des conditions dans lesquelles les opérateurs traditionnels doivent répondre aux demandes d'accès à leurs réseaux présentées par les nouveaux prestataires autorisés.

Ces orientations ont été mises en oeuvre par deux directives communautaires en date du 28 juin 1990. La première (n° 90-387), dite directive " ONP-cadre " (Open Network Provision ou fourniture d'un réseau ouvert) a été prise par le Conseil sur le fondement de l'article 100 A du Traité de Rome. Elle fixait les grandes règles à respecter par les détenteurs de réseau public pour garantir l'accès des prestataires autorisés à ces réseaux et assurer une harmonisation minimale en ce domaine dans toute la Communauté ^{89( * )} . La seconde (n° 90-388), dite directive " services ", prise par la Commission sur le fondement de l'article 90-3 du même Traité, organisait la concurrence sur le marché des services de télécommunications.

En application de ces textes, la France a modifié sa législation relative aux télécommunications. La loi du 29 décembre 1990 a limité le monopole de France Télécom à l'établissement des réseaux ouverts au public, ainsi qu'au service de télex et de téléphonie vocale entre points fixes.

Plus précisément, en matière de réseaux , le régime ainsi institué reconnaît à l'exploitant public, France Télécom, des droits exclusifs pour l'établissement des réseaux ouverts au public. Par dérogation, des autorisations peuvent cependant être accordées pour certains réseaux radioélectriques ouverts au public (radiotéléphone, réseaux utilisant les capacités de satellites). Une procédure d'autorisation préalable est organisée pour l'établissement de réseaux indépendants, c'est-à-dire réservés à l'usage privé d'une entreprise ou à l'usage partagé d'un groupe fermé d'utilisateurs, sauf pour les moins importants d'entre eux qui peuvent être établis librement.

Les règles applicables aux services sont différenciées selon les catégories instituées par le texte. Seuls sont réglementés les services fournis au public et non ceux qui sont fournis à l'intérieur d'une entreprise ou d'un groupe fermé d'utilisateurs .

Le service du téléphone entre points fixes et le service télex sont réservés à l'exploitant public. Les services de transmission de données, dits services " supports ", sont soumis à un régime d'autorisation encadré par un cahier des charges. Les services de radiocommunications et les services de télécommunications sur les réseaux câblés, doivent, dans tous les cas, faire l'objet d'une autorisation préalable.

Les autres services à valeur ajoutée sont offerts en libre concurrence. Leur fourniture est soumise à une simple déclaration préalable. Pour les plus importants d'entre eux, une autorisation est exigée lorsqu'ils utilisent des liaisons louées à l'exploitant public, afin de vérifier qu'il ne s'agit pas de services de simple transport de données relevant du régime applicable aux services " supports ".

On constate, à l'analyse, que le texte français allait, à l'époque, au-delà de ce qu'exigeaient les directives communautaires puisque -contrairement à ce qu'elles autorisaient- il ne réservait pas à l'opérateur public les communications par satellite, ni la radiotéléphonie mobile.

La fixation d'un objectif de libéralisation générale des services téléphoniques et l'extension du processus aux infrastructures

Le bilan de l'application des directives de 1990 précitées a été dressé, par la Commission de Bruxelles, deux ans après leur publication. Au vu de ses éléments, le Conseil des ministres des Télécommunications du 16 juin 1993 a fixé comme objectif la généralisation de la concurrence sur tous les services de télécommunication, à compter du 1er janvier 1998.

Cette décision impliquait que, sauf exception spécifique ^{90( * )} , les États membres auraient l'obligation à cette date :

de permettre l'accès des prestataires au réseau public de téléphonie vocale ;

d'ouvrir la concurrence sur l'ensemble des services de téléphonie vocale publique entre points fixes.

Par ailleurs, dans la même résolution, le Conseil considérait qu'il était nécessaire de définir la politique communautaire qui serait appliquée aux communications mobiles, aux communications par satellite et aux infrastructures de télécommunications.

La poursuite du mouvement de libéralisation des services de télécommunications

Le principe d'un accès des prestataires de services au réseau public de téléphonie vocale supposait que les règles posées par la directive dite " ONP " (90-387) soient modifiées en conséquence.

Après de longues discussions, le Conseil et le Parlement ont abouti à une position commune au premier semestre 1995, sous présidence française. La proposition de directive en découlant a été adoptée, par la Commission, le 14 novembre dernier. Elle fait actuellement l'objet de consultation auprès des Etats membres.

Parallèlement, la Commission a adopté, en octobre dernier, une directive ouvrant les réseaux câblés de télédistribution à la fourniture de services de télécommunications à compter du 1er janvier 1996.

Dans le domaine des services de télécommunications stricto sensu , une nouvelle proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux licences nécessaires à la prestation de ces services a été adoptée, par la Commission, le 14 novembre 1995.

Ce texte prévoit notamment que, dans toute la mesure du possible, les autorisations générales devront être préférées aux licences individuelles et que les Etats pourront ne pas subordonner l'accès au marché à un régime d'autorisation. Il fait actuellement l'objet d'une consultation des Etats membres.

Pour les communications par satellite , le Livre vert publié en novembre 1990, proposait de leur étendre les principes réglementaires en vigueur pour le secteur des télécommunications.

Cette orientation, approuvée par le Conseil en décembre 1991, a, suite aux décisions de 1993, fait l'objet d'une directive d'octobre 1994 -fondée sur l'article 90-3 du Traité- étendant le champ d'application de la directive dite " services " (90-388) pour ouvrir à la concurrence le marché des services de télécommunications par satellite.

S'agissant des télécommunications mobiles , la Commission s'est appuyée sur le Livre vert relatif aux communications mobiles et personnelles publié en décembre 1994 pour adopter, en juin 1995, un projet qui, après avis des Etats membres, devrait conduire à une directive en cours d'adoption.

L'extension aux infrastructures de télécommunications

En ce qui concerne les infrastructures, le Conseil de décembre 1993 avait confié à un groupe d'industriels de premier plan, présidé par M. Martin Bangueman, le commissaire en charge du dossier, le soin d'étudier les mesures qui pourraient être envisagées par l'Union européenne .

Le rapport de ce groupe de travail, rendu public en mai 1994, concluait que :

- l'avènement de la " société de l'information " était inéluctable et aurait des conséquences bénéfiques pour l'économie, la croissance, le progrès social et la construction européenne ;

- l'entrée de l'Europe dans cette " société de l'information " ne pouvait être conduite que par les forces du marché.

Il estimait, par ailleurs, que les technologies existantes permettraient d'effectuer cette entrée sans délai et que, le phénomène étant mondial, il convenait que l'Europe agisse vite pour ne pas se laisser distancer par ses concurrents extérieurs. Sur la base de ces analyses, il préconisait notamment un achèvement du processus de libéralisation en ouvrant la concurrence sur les infrastructures.

La Commission a repris cette orientation. Elle en a esquissé les modalités de mise en oeuvre dans son Livre vert d'octobre 1994 sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble.

Considérant qu'une telle libéralisation était une condition nécessaire à l'exercice d'une concurrence équitable et dynamique, la France en a soutenu le principe. Elle a toutefois fait valoir que cette ouverture à la concurrence devait s'accompagner, d'une part, de dispositions propres à assurer le partage équitable du coût des obligations de service universel entre les acteurs du marché et, d'autre part, d'une régulation économique de l'interconnexion. Elle estimait qu'à défaut, les nouveaux entrants pourraient procéder à un écrémage du marché et interdire, par là même, une rémunération satisfaisante des investissements de réseaux consentis antérieurement par les opérateurs en place.

En décembre 1994, sur la base du Livre vert précité, le Conseil des ministres a retenu le principe de la libéralisation de la fourniture d'infrastructure, de télécommunications, le 1er janvier 1998, à la même date que celle arrêtée pour les services et dans les mêmes conditions ^{91( * )} .

La France, fidèle à ses prises de position antérieures, s'est attachée à ce que la résolution traduisant cette position comporte l'engagement d'adopter les mesures d'accompagnement nécessaires.

En application de la résolution du Conseil, la Commission a adopté, en juillet 1995, deux projets de directives. La première (référencée E-467, dans les documents communautaires transmis au Sénat), fondée sur l'article 100 A du Traité, propose au Conseil et au Parlement européen d'harmoniser les conditions de l'interconnexion et du financement des obligations du service universel. La seconde (E-508), en cours d'adoption, vise à amender la directive " services " (90-388) pour supprimer les droits exclusifs et spéciaux au 1er janvier 1998, en ce qui concerne la téléphonie vocale publique et les infrastructures.

Par ailleurs, dans le cadre de la négociation de l'acceptation de l'accord Atlas par la Commission européenne, la France s'est engagée à permettre aux propriétaires d'infrastructures alternatives ^{92( * )} d'offrir au public des services de télécommunications déjà libéralisés (ce qui exclut la téléphonie vocale entre points fixes) à compter du 1er juillet 1986 .

ANNEXE 4 : EXTRAITS DU CAHIER DES CHARGES DE FRANCE TÉLÉCOM
(CONDITIONS GÉNÉRALES D'EXÉCUTION DES SERVICES PUBLICS ET CONTRIBUTIONS AUX MISSIONS DE L'ÉTAT)
ANNEXE 5 : RÉSOLUTION N°53 DU SÉNAT, RELATIVE À PLUSIEURS PROPOSITIONS ET PROJETS DE DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES DANS LE DOMAINE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
ANNEXE 6 : STATUT DES PREMIERS OPÉRATEURS MONDIAUX DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

Rang 1994 (Rang 1993)	Opérateur	Pays	CA Télécom USS M	Statut	Date du dernier changement de statut/futur
1 (1)	NTT	Japon	71.183	Sté privée à capitaux majoritairement publics : Etat 65,3 %	1986/ obligation légale pour l'Etat de conserver au minimum 1/3 du capital
2(2)	AT & T	Etats-Unis	50.160	Société commerciale à capitaux privés	Séparation juridique des activités services/infra/ équipements fin 95
3 (3)	Deutsche Telekom	Allemagne	37.308	Société de droit privé à capitaux publics Holding public Etat 100 %	Privatisation prévue pour 1996
4 (4)	France Télécom	France	25.682	Exploitant autonome de droit droit public Etat 100 %	1990
5 (5)	BT	Royaume-Uni	21.607	100 % privé (Golden share détenue par l'Etat)	BT devient société privée en août 84
6 (8)	Telecom Italia	Italie	18.048	Société de droit privé à majorité publique : STET : 56,5 % IRI : 2,83 %	Fusion de 4 filiales de la STET et cotation en bourse le 18 août 1994 Privatisation de la STET prévue pour 1996
7 (6)	Bell South	Etats-Unis	16.845	Sté commerciale à capitaux privés	Démantèlement d'AT&T le 01.01.84
8 (7)	GTE	Etats-Unis	15.905	Sté commerciale à capitaux privés
9 (10)	Bell Altantic	Etats-Unis	13.791	Sté commerciale à capitaux privés	Démantèlement d'AT&T le 01.01.84
10 (11)	MCI	Etats-Unis	13.338	Sté commerciale à capitaux privés
11 (9)	Nynex	Etats-Unis	13.307	Sté commerciale à capitaux privés	Démantèlement d'AT&T le 01.01.84
12 (13)	Sprint	Etats-Unis	12.662	Sté commerciale à capitaux privés
13 (12)	Ameritech	Etats-Unis	12.569	Sté commerciale à capitaux privés
14 (16)	Telefonica	Espagne	11.786	Société anonyme depuis 1984 Etats : 20 %	OPV par l'Etat de 12 % du capital le 4 octobre 1995
15 (14)	SBC Com	Etats-Unis	11.619	Sté commerciale à capitaux privés
16 (15)	US West	Etats-Unis	10.953	Sté commerciale à capitaux privés	Démantèlement d'AT&T le 01.01.84
17 (26)	Telebras	Brésil	10.038	Société détenue à 58 % par l'Etat	1972
18 (19)	Teltra (ex-AOTC)	Australie	9.254	Société commerciale à capitaux publics Etat : 100 %	issu de la fusion début 92 de Telecom Australia et Overseas Telecom. Corp. Ouverture du capital prévue pour 1996 ou 1997
19 (17)	Pacific Telesis	Etats-Unis	9.235	Sté commerciale à capitaux privés	Démantèlemenmt d'AT&T le 01.01.84
hc (hc)	NTT Docomo	Japon	8.121	Filiale à 97,6 % de NTT pour les mobiles	Activité filialisée en juillet 92
20 (20)	Telmex	Mexique	7.806	Société commerciale à capitaux privés	Privatisation en décembre 1990, vente des dernières parts de l'Etat en mai 94

¹ Voir liste des personnes rencontrées en annexe 1.

² Sur la base des classements publiés par l'Expansion le 10 novembre 1995.

³ Détenue à 100 % par France Télécom.

⁴ L'avenir du secteur des télécommunications en Europe - Rapport Sénat n° 129 (1993-1994).

⁵ Compagnie luxembourgeoise de télédiffusion.

⁶ Sur la base du cours moyen de change du dollar américain au second semestre 1994 utilisé par l'OMSYC et à partir de ses évaluations en dollars.

⁷ Il a réalisé pendant l'exercice 1994-1995 un chiffre d'affaires de 20,6 milliards de marks (72 milliards de francs) et est présent dans quarante pays.

⁸ En 1994.

⁹ Rapport d'information n° 343 (Sénat ; 1993-1994).

¹⁰ Président : Jean François-Poncet ; Rapporteurs : Gérard Larcher, Jean Huchon, Roland du Luart, Louis Perrein.

¹¹ Président : Jean François-Poncet ; Rapporteurs : Gérard Larcher, Jean-Marie Girault, Claude Belot.

¹² On peut lire les débats qu'a suscité, à la Chambre des Députés, le " projet de loi concernant le rachat des téléphones " les 6, 9 et 10 juillet 1889 au Journal Officiel des 7 (p. 1856), 9 (p. 1908 à 1914) et 10 juillet 1889 (p. 1920).

¹³ Dans le cadre de la préparation du présent rapport, lors de son audition devant la Commission des Affaires économiques, le 24 janvier dernier, M. Michel Bon, Président de France Télécom, a indiqué qu'il avait pris la décision d'accélérer le processus d'installation des stations de base en en programmant l'installation de 1.600 en 1996 (contre 1.000 en 1995 et 600 en 1994) et qu'à terme rapproché l'objectif était de desservir 95 % du territoire et 99 % de la population.

¹⁴ Relevons toutefois qu'en 1994 France Télécom avait une note de 7,6 et EdF-GdF de 7,2.

¹⁵ A la fois pour la Poste et France Télécom.

¹⁶ Hors coût des reclassements dans les nouvelles échelles indiciaires.

¹⁷ 5,8 milliards de francs au titre de la contribution complémentaire de France Télécom et 0,9 milliard de francs au titre de la compensation et de la surcompensation.

¹⁸ 12,7 milliards de francs de provision sont inscrits à ce titre au bilan de l'opérateur à la fin de 1994.

¹⁹ Hors compensation démographique et hors provision pour charges de retraite.

²⁰ 20 points lorsqu'on prend en compte les provisions pour charges de retraite et le coût de la compensation démographique.

²¹ Téléphone, kiosque vocal Audiotel, télématique, télécopie, radiotéléphone (Itinéris, Radiocom 2000), Bi Bop, radiomessagerie (Eurosignal, ...), annuaires...

²² Autres que celles des pays bénéficiant d'un délai supplémentaire.

²³ L'Espagne, l'Irlande, la Grèce et le Portugal bénéficieront d'un délai supplémentaire de 5 ans.

²⁴ L'avantage des satellites en orbite basse (700 kms au lieu de 36.000 kms pour les satellites géostationnaires qui sont traditionnellement utilisés en télécommunications), c'est qu'il est possible de s'y connecter avec des petits terminaux sans fil, comme les téléphones cellulaires ou certains micro-ordinateurs.

²⁵ Par ailleurs, auteur de l'ouvrage " Et Dieu créa Internet ".

²⁶ Interview dans 01 Informatique du 16 juin 1995.

²⁷ Le 5 février 1995, à l'occasion du déplacement effectué à New York et Washington dans le cadre de l'élaboration du présent rapport d'information.

²⁸ Mission conclue par le rapport remis, en juin 1994, par M. Marcel Roulet, Président de France Télécom, à M. le Ministre de l'Industrie, des Postes et Télécommunications et du Commerce extérieur sur l'avenir du Groupe France Télécom.

²⁹ C'est d'ailleurs souvent la raison pour laquelle il a été érigé en service public.

³⁰ Rapport de la commission présidée par M. Christian Stoffaes - Services publics. Questions d'avenir - Commissariat général du Plan. Editions Odile Jacob/La documentation française - Septembre 1995 - p. 46/47.

³¹ Rapport Sénat n° 129 (1993-1994).

³² NB : France Télécom et la Poste.

³³ Annexé au décret du 29 décembre 1990, publié au JO du 30 décembre 1990, p. 16.569 à 16.558.

³⁴ Voir le texte de l'ensemble de ces dispositions en annexe 4.

³⁵ qui reprend des principes exprimés dans des résolutions antérieures du Conseil.

³⁶ Cf. article 2 du cahier des charges de France Télécom, joint en annexe 4.

³⁷ Car même si la subvention ainsi accordée bénéficie aux plus démunis, elle est également attribuée à des catégories sociales disposant des moyens de payer les services téléphoniques à un plus juste prix.

³⁸ JO du 26 mars 1991.

³⁹ Une telle disposition constituerait une véritable mutilation pour l'opérateur public et serait lourde de conséquences négatives.

⁴⁰ En vertu du contrat de plan passé avec l'État, France Télécom doit, au total, consacrer au moins 4% de son chiffre d'affaires à la recherche.

⁴¹ Résolution n° 53 relative aux propositions d'actes communautaires E-467, E-507, E-508 et E-509, jointe en annexe n°5.

⁴² Rapport d'information Sénat n° 129 (1993-1994) : voir notamment p. 57 à 58 et p. 71 à 80.

⁴³ Proposition de résolution n° 15 (1995-1996) adoptée en séance publique le 12 octobre 1995.

⁴⁴ Rapport Sénat n° 355 (1994-1995) : voir notamment p. 23 à 24 à propos de la réciprocité dans le secteur des télécommunications.

⁴⁵ Cable and Wireless, société privatisée en 1985, fournit depuis un siècle des services de télécommunications aux pays du Commonwealth et exploite, à cet effet, des réseaux internationaux.

⁴⁶ Le respect de la libre entreprise est un principe exprimé dans la Constitution américaine.

⁴⁷ C'est le même droit qui s'applique à l'Etat et aux personnes privées (les pays anglo-saxons ne connaissent pas l'équivalent de notre droit administratif). En outre, les lois et règlements n'y ont pas la même place que dans les systèmes de droit régalien : ils s'inscrivent dans un processus contumier, complétant des jurisprudences antérieures et ne s'appliquant pleinement que lorsqu'ils sont à leur tour précisés par de nouvelles jurisprudences.

⁴⁸ Tant, aux Etats-Unis, entre les organes du pouvoir central (éxécutif, législatif, judiciaire) qu'entre l'Etat fédéral et les Etats fédérés (la compétence des Etats étant la règle, celle de l'Etat fédéral l'exception).

⁴⁹ Quoique, par maints aspects, la politique de New Deal menée par F.D. Roosevelt s'en approche.

⁵⁰ Créé par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

⁵¹ Crée par l'ordonnance n° 86-1243 relative à la liberté des prix et de la concurrence.

⁵² Par entreprise " dominant un marché ",il convient d'entendre une entreprise qui répond à plusieurs critères tels que : sa puissance financière, son accès aux fournisseurs et aux clients, ses relations avec d'autres entreprises, l'existence d'obstacles à l'entrée sur le marché d'autres entreprises et aussi, finalement, sa propre part du marché. La loi contre les limitations de concurrence définit ce seuil à au moins 33 % du marché.

⁵³ CNPF. Réponse à la consultation publique (p. 10).

⁵⁴ Club informatique des grandes entreprises françaises. Selon ses dirigeants, les membres du Club assurent, à eux seuls, environ 20 % du chiffre d'affaires de France Télécom.

⁵⁵ Réponse du CIGREF à la consultation du ministère des technologies de l'information et de la Poste (p. 17 et 18).

⁵⁶ Intervention lors de la Table ronde concluant la consultation publique organisée sur les nouvelles règles du jeu pour les Télécommunications en France. Paris, 9 janvier 1996.

⁵⁷ Réponse du Groupe Bouygues au document soumis à consultation publique (p. 24).

⁵⁸ Contribution de France Télécom à la consultation publique lancée par le ministère chargé des Télécommunications (page 33).

⁵⁹ Document précité, p. 10.

⁶⁰ Intervention précitée de M. Jean-Marie Messier, Directeur général de la CGE.

⁶¹ Qui sont aussi parfois avancés de ce côté-ci du Rhin.

⁶² Rapport Sénat n° 112 (1995-1996).

⁶³ Résolution n° 53, précitée, relative aux propositions d'actes communautaires E-467, E-507, E-508 et E-509, jointe en annexe n°4.

⁶⁴ Forums électroniques de discussion sur Internet.

⁶⁵ Qui consistent à limiter l'évolution des prix d'une année sur l'autre en fonction d'un plafond (cap).

⁶⁶ Voir liste en annexe 6.

⁶⁷ Dont le Président était M. Ernest Cartigny et le rapporteur M. Serge Vinçon.

⁶⁸ Rapport Sénat n° 330 (1990-1991).

⁶⁹ Qui tend à subordonner la négociation de groupe à la négociation de branche.

⁷⁰ Articles L. 441-1 et suivants du code du travail.

⁷¹ Pour les raisons exposées dans le chapitre I (V) du présent titre.

⁷² C'est, nous l'avons vu, la plus grande fragilité commerciale.

⁷³ 200 milliards de francs - 90 milliards de francs - décote liée à l'offre d'actions d'opérateurs de télécommunications présentant des comptes plus attractifs : le solde résiduel pourrait être de l'ordre de 100 milliards de francs.

⁷⁴ Avis Sénat n° 79 (1995-1996), page 17.

⁷⁵ Soit de l'ordre de 7,5 milliards de francs avec les contributions à la " compensation démographique ".

⁷⁶ Si les autres éléments d'appréciation conjoncturelle (date de l'opération, perspectives tarifaires...) sont favorables.

⁷⁷ le pourcentage réservé aux personnels ne se déduisant pas de la somme puisqu'ils compteraient parmi les acheteurs.

⁷⁸ 25 milliards de soulte + 6,2 milliards de remboursement des pensions versées en 1996 + 2,4 milliards de remise de dette + 52 milliards de recettes de sociétisation.

⁷⁹ Si, les propositions avancées dans le cadre du présent développement étaient suivies.

⁸⁰ Dans ce second cas, la difficulté se trouve doublée d'un problème juridique car les carrières de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale sont disjointes.

⁸¹ Ils sont 24.000 dans ce cas à France Télécom.

⁸² La pension étant calculée sur les derniers traitements versés, une bonification indiciaire aurait à être envisagée si l'agent peut encore espérer augmenter son traitement par l'application des règles d'avancement à l'ancienneté.

⁸³ A sa demande.

⁸⁴ A sa demande.

⁸⁵ Membre du Conseil d'administration de France Télécom.

⁸⁶ Ancien membre du Conseil d'administration de France Télécom.

⁸⁷ Par " services à valeur ajoutée ", on désigne tous les services nécessitant non seulement la transmission et la commutation d'un signal, comme la téléphonie, mais aussi un traitement particulier de ce signal, lui ajoutant une plus-value.

⁸⁸ Par " services de transmission de données ", on entend l'exploitation commerciale du simple transport de données, c'est-à-dire un service dont l'objet est de transmettre et d'acheminer des signaux entre les points de terminaison d'un réseau de télécommunications, sans faire subir à ces signaux de traitements autres que ceux nécessaires à leur transmission, à leur acheminement et au contrôle de ces fonctions.

⁸⁹ Cette directive " ONP" a été suivie, en juin 1992, d'une directive du Conseil (n° 92-44) sur les lignes louées, qui demandait aux Etats membres que les organismes de télécommunications rendent disponibles certains types de lignes louées à tous les prestataires. Cette directive " lignes louées " a été transposée en droit français par un décret du 23 juillet 1993.

⁹⁰ Octroi de délais supplémentaires pour les pays dont les réseaux sont peu développés (5 ans) et pour les pays ayant un très petit réseau (2 ans).

⁹¹ A savoir l'octroi des délais supplémentaires mentionnés précédemment.

⁹² Les infrastructures alternatives sont des infrastructures privées de télécommunications installées et exploitées par des entreprises pour la satisfaction de leurs besoins propres et destinés à une utilisation exclusivement interne. On peut citer parmi ces réseaux ceux de la SNCF, d'EdF, d'Air France, des sociétés concessionnaires d'autoroutes et de certaines régies municipales de transports (Lille, Marseille, Lyon).