Israël et les territoires palestiniens : quelle paix pour l'an 2000 ?

CARTES

Mesdames, Messieurs,

Le processus de paix entre Israéliens et Palestiniens reste l'une des clefs de la sécurité et de la stabilité au Proche-Orient. Le blocage des négociations, la montée des tensions dont les événements de septembre 1996 ont été les révélateurs, risquaient de peser sur les relations entre Israël et ses voisins. La reconnaissance du fait israélien par une majorité d'Etats arabes, les promesses de développement économique à l'échelle d'une région : toutes ces évolutions liées au grand ébranlement consécutif aux négociations d'Oslo et au-delà, sans doute, aux nouveaux équilibres issus de l'après-guerre froide, sont, aujourd'hui, en jeu.

La signature d'un accord sur Hébron le 15 janvier 1997 manifeste la force de la logique de paix. Cependant de nombreuses incertitudes demeurent : conditions du redéploiement militaire, négociation sur le statut permanent. Le maintien du bouclage des territoires constitue en outre un ferment d'explosion sociale dans les territoires palestiniens.

L'Europe et la France, grande puissance méditerranéenne, ne peuvent rester indifférentes aux risques présentés par la situation actuelle.

D'une part, notre sécurité apparaît directement concernée par les menaces d'une déstabilisation en Méditerranée orientale qui, pour s'en tenir à ce seul exemple, ferait le jeu des mouvements intégristes dont les ramifications s'étendent bien au-delà du Proche-Orient.

D'autre part, et à supposer même que les risques puissent rester circonscrits à la région, trois facteurs décisifs justifient l'intérêt européen et français :

- la densité des relations humaines et économiques qui nous lient à Israël ;

- le soutien apporté par les Européens aux aspirations des Palestiniens et l'appui donné aujourd'hui à l'émergence d'institutions et d'une économie palestiniennes ;

- les intérêts diplomatiques traditionnels (le Liban, notamment pour la France).

La Conférence de Barcelone de 1995 a permis d'ailleurs de traduire ces préoccupations sous la forme du partenariat euro-méditerranéen. Elle n'a pas voulu séparer, et ce fut d'ailleurs là son originalité, les enjeux économiques de leur dimension politique. Nos partenaires ont souscrit à cette double approche. Les accords d'association déjà signés (avec la Tunisie, Israël, le Maroc) ou en passe de l'être en apportent d'ailleurs le témoignage.

La perspective de l'examen par le Parlement de l'accord euro-méditerranéen entre l'Union européenne et Israël donne encore plus d'acuité à l'intérêt que présente pour notre pays l'évolution préoccupante du processus de paix entre Israéliens et Palestiniens. Le souci d'informer la Haute Assemblée sur une situation complexe a ainsi guidé une délégation de votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées lors d'une mission en Israël et dans les territoires palestiniens du 25 au 29 novembre dernier.

A cette occasion, votre délégation a pu rencontrer, en Israël, le Président de la Knesset, M. Dan Tichon, l'ancien premier ministre et président du parti travailliste, M. Shimon Pérès, plusieurs ministres, des parlementaires représentant l'ensemble de l'éventail politique, et enfin des hauts fonctionnaires. Dans les territoires palestiniens, votre délégation a été reçue par M. Yasser Arafat, président de l'Autorité palestinienne, ainsi que par certains de ses ministres. Par ailleurs, des rencontres ont pu être ménagées avec des acteurs de la vie économique et des parlementaires.

M.Jean-Noël de Bouillane de Lacoste, ambassadeur de France à Tel Aviv, MM. Stanislas de Laboulaye, Consul général de France à Jerusalem et Christian Jouret, consul général adjoint ont apporté un soutien constant à la délégation et contribué de façon décisive au succès de cette mission. Qu'ils en soient ici très vivement remerciés.

Votre délégation se félicite également de l'initiative prise par l'Ambassade de France d'associer un diplomate allemand au déroulement de la partie israélienne de cette mission et souhaite que de telles expériences puissent être renouvelées pour concrétiser le souci de rapprocher les diplomaties européennes.

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Afin de mieux évaluer les perspectives de paix, votre délégation, après avoir pris la mesure des acquis comme des risques qui pèsent aujourd'hui sur le processus lancé à Oslo, s'interrogera sur le rôle joué par l'évolution des situations intérieures en Israël comme dans les territoires palestiniens puis sur l'influence que peut exercer la communauté internationale et la France en particulier.

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I. LE PROCESSUS DE PAIX : LA CONFIANCE ÉBRANLÉE

Bien que l'évolution du processus ouvert à Oslo continue de susciter aujourd'hui de profondes inquiétudes malgré l'accord sur Hébron signé en janvier 1997, il importe de prendre la mesure des progrès considérables accomplis depuis 1993.

A. TROIS ANNÉES MARQUÉES PAR DE PROFONDES AVANCÉES

Reconnaissance mutuelle des deux ennemis israélien et palestinien, autonomie, certes partielle, des territoires, mise en place d'institutions à Gaza et Jéricho : il paraît difficile de revenir aujourd'hui sur ces acquis, même si le processus n'est aujourd'hui qu'à mi-chemin du terme fixé par les accords d'Oslo.

1. Les accords d'Oslo : le principe d'une reconnaissance mutuelle entre Israéliens et Palestiniens

Au cours de la guerre des Six jours (juin 1967), Israël s'était rendu maître d'un ensemble de territoires qui ont porté ses limites bien au-delà des frontières de la Palestine au moment du mandat britannique :

- les terres destinées, au terme du plan de partage de l'ONU de 1947, à former un Etat arabe palestinien : la bande de Gaza sous administration militaire égyptienne depuis 1949 (934 000 Palestiniens et près de 5 000 colons répartis dans une vingtaine d'implantations en 1995) et la Cisjordanie annexée par la Jordanie en 1950 (1,33 million de Palestiniens et 300 000 Israéliens installés dans 156 implantations en 1995).

- le Golan syrien , annexé le 14 décembre 1981 et peuplé de 16 000 Syriens (principalement des Druzes) et de quelque 14 000 Israéliens installés dans 36 colonies ;

- la péninsule du Sinaï rendue à l'Egypte dans le cadre du traité de paix du 26 mars 1979 signé à la suite des accords de Camp David.

Au Proche-Orient, historiquement, deux conflits sont imbriqués, qu'il faut prendre garde d'assimiler complètement.

Le premier oppose Israël et ses voisins arabes, le second met aux prises Israéliens et Palestiniens. Certes, ces deux contentieux présentent de multiples interactions. Cependant, ils ont, chacun, une dynamique propre ; ils ne posent pas en effet des problèmes de nature comparable : Arabes et Israéliens s'affrontent notamment sur des frontières, Palestiniens et Israéliens s'opposent pour une même terre.

Si le processus de paix ne soulève pas des enjeux identiques pour les pays arabes et les Palestiniens, il a paru, à ses débuts, animé d'un même élan et obéir aux mêmes ressorts.

a) Une " nouvelle équation stratégique "

Bien que la visite historique d'Anouar el Sadate à Jérusalem, le 19 novembre 1977, ait rompu avec le principe même du rejet d'Israël, ouvert la voie et annoncé le grand ébranlement des années 90, l'initiative égyptienne était demeurée isolée. Le processus de paix n'a pu s'instaurer, à l'échelle de la région dans son ensemble, quinze ans plus tard, que dans un contexte international bouleversé. Quels furent les éléments de cette nouvelle " équation stratégique " (Thierry de Montbrial) ?

Trois facteurs principaux de changement sont sans doute intervenus. En premier lieu, la rivalité Est-Ouest a tout à coup perdu son acuité au Proche-Orient, à la suite de l'effondrement de l'URSS. Dès lors, pour les pays arabes, l'immobilisme ne pouvait plus tenir lieu de seule diplomatie possible vis-à-vis d'Israël. De son côté, l'Etat hébreu se trouvait confronté depuis 1987 à la révolte quotidienne des jeunes Palestiniens (l'Intifada), et commençait à se résigner à une solution politique. Cette évolution levait une des hypothèques les plus sérieuses à l'ouverture d'un dialogue entre Israël et les Etats arabes attachés à la défense de la cause palestinienne. Enfin les Etats-Unis désormais maîtres du jeu dans la région pouvaient faire pression sur les différents acteurs pour promouvoir un règlement négocié et illustrer ainsi les vertus de la diplomatie américaine dans le " nouvel ordre mondial ".

· La Conférence de Madrid (30 octobre 1991)

La conférence de paix de Madrid fut le fruit de cette nouvelle donne stratégique. Elle s'est ouverte le 30 octobre 1991 sous le coparrainage des Etats-Unis et de la Russie, et a réuni autour d'une même table Israël, la Syrie, le Liban, l'Egypte et une délégation jordano-palestinienne. Les Européens se voyaient cantonnés à un rôle d'observateur. Deux acquis se dégagèrent des travaux de Madrid. D'une part, les parties reconnaissaient pour base de leurs discussions les deux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies :

- la résolution 242 (1967) demandant le retrait des forces israéliennes des territoires occupés et la reconnaissance d'Israël par ses voisins arabes ;

- la résolution 338 (1973) préconisant l'ouverture de négociations permettant de mettre en oeuvre la résolution précédente.

D'autre part, la conférence de Madrid a permis de mettre en place un cadre durable pour des négociations bilatérales (israélo-jordaniennes, israélo-libanaises, israélo-syriennes et israélo-palestiniennes) et multilatérales sur cinq questions fondamentales : coopération et développement économique, environnement, ressources en eau, réfugiés, contrôle des armements et sécurité régionale.

Cependant les négociations se sont enlisées. L'exclusion de l'OLP (Organisation de Libération de la Palestine) du cadre des négociations, à la demande des Israéliens, ne permettait pas d'avancer sur la question palestinienne. Dès lors, les discussions sur les autres sujets marquaient le pas. Il fallut la conjonction de trois nouveaux facteurs d'évolution pour aboutir au processus d'Oslo.

· Les négociations d'Oslo (été 1993)

Le pas décisif accompli par les négociations d'Oslo -la discussion directe entre Israël et l'OLP de Yasser Arafat- consacra l'évolution progressive des positions de chacune des deux parties. Du côté palestinien, l'appui donné par M. Yasser Arafat à Saddam Hussein, au moment de la guerre du Golfe, avait singulièrement entamé son crédit auprès de la communauté internationale et des Etats arabes en particulier. Une nouvelle initiative dans le processus de paix pouvait rendre au chef de l'OLP son rôle clé dans la région. Elle paraissait également indispensable pour lever un coin d'espoir pour les Palestiniens de l'intérieur que l'absence de toute solution politique pouvait conduire vers des tendances extrémistes comme celles incarnées par le Hamas (mouvement de résistance islamiste).

Du côté israélien, la montée de ces mouvements à base politico-religieuse, d'abord considérés sans défaveur comme un élément de division au sein de l'opinion palestinienne, paraissait désormais menaçante pour la sécurité d'Israël. Ce nouvel état d'esprit devait trouver une traduction concrète à la faveur du nouveau contexte politique instauré par la victoire du parti travailliste aux élections de 1992 sur un mandat posant clairement la paix comme le moyen d'assurer la sécurité. L'organisation de réunions secrètes à Oslo en 1993 aboutit le 13 septembre à la déclaration de principe.

Quelle que soit l'importance des facteurs dont l'influence vient d'être rappelée, rien n'aurait été possible sans la détermination de personnalités d'exception : Itzhak Rabin, Shimon Pérès et Yasser Arafat. Du côté israélien, " il fallait combiner l'imagination de Shimon Pérès et la crédibilité d'Itzhak Rabin. Sans Shimon Pérès, il ne se serait peut-être rien passé, sans Itzhak Rabin, ce qui s'est passé n'aurait pas abouti " (Dominique Moïsi) ^{1( * )} .

b) La déclaration de principe de 1993 : la naissance d'un climat de confiance

Qu'elle soit invoquée pour en stigmatiser le caractère vague ou pour en dénoncer les violations, la déclaration de principe Israël-OLP signée à Washington le 13 septembre 1993 demeure la référence centrale dans les relations entre Israéliens et Palestiniens. Certes le texte vaut sans doute moins par son contenu que par ce qu'il consacre et ce qu'il annonce. D'une part en effet il scelle le principe, essentiel, d'un dialogue direct entre les deux acteurs principaux. D'autre part, s'il prend soin de n'arrêter aucune option définitive sur l'avenir, il ouvre cependant un processus de négociation et en fixe le cadre.

A cet égard, il consacre avant tout la reconnaissance mutuelle des deux partenaires, mais il présente deux autres acquis incontestables.

En premier lieu, il prévoit, à l'issue d'une période transitoire n'excédant pas cinq ans, un accord permanent reposant sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité de l'ONU.

En second lieu, il prépare pendant cette période transitoire, la mise en place d'une autonomie progressive d'une partie des territoires palestiniens occupés en 1967 . A ce titre il fixe cinq étapes principales :

- le retrait des forces militaires israéliennes de la bande de Gaza et de la zone de Jéricho dans des conditions déterminées par un accord signé dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur de cette déclaration de principe ;

- le transfert d'autorité, dès le redéploiement militaire, du gouvernement militaire israélien et de son administration civile aux Palestiniens désignés par l'OLP dans des domaines précisément délimités (éducation et culture, santé, affaires sociales, taxation directe et tourisme) ;

- la signature d'un accord sur la période intérimaire précisant notamment la structure d'un conseil élu pour les Palestiniens de Cisjordanie et de la bande de Gaza ;

- l'élection du conseil de l'autonomie dans les neuf mois suivant l'entrée en vigueur de la déclaration de principe ; cette institution chargée de l'ensemble des pouvoirs transférés aux Palestiniens pourra en outre mettre en place les structures nécessaires au développement économique et d'autre part établir une " puissante force de police ", Israël conservant une double responsabilité dans le domaine de la défense et de la " sécurité globale " des Israéliens ;

- les négociations sur le statut permanent prévues, au plus tard, au début de la troisième année de la période intérimaire ; elles doivent couvrir l'ensemble des questions en suspens, en particulier Jérusalem , les réfugiés , les implantations , les arrangements de sécurité, les frontières, les relations et la coopération avec les autres Etats voisins.

En outre la déclaration de principe institue deux instances de coopération commune : un comité conjoint de liaison pour traiter de l'ensemble des questions d'intérêt commun et un comité de coopération économique pour développer des programmes de développement commun. Ce dernier volet revêt une importance particulière comme en témoignent les deux annexes qui lui sont consacrées.

Les deux parties s'engagent notamment à coopérer dans le cadre des négociations multilatérales pour promouvoir un programme de développement à l'échelle de la région. L'économie constitue de la sorte le terrain privilégié d'une oeuvre commune à concrétiser.

En un mot, la déclaration de principe ne contient aucun engagement sur le devenir futur de l'entité palestinienne mais traduit une volonté politique forte . A cet égard le préambule de la déclaration mérite sans doute d'être cité : " (les parties conviennent) de mettre fin à des décennies de confrontation et de conflit, de reconnaître leurs droits légitimes et politiques mutuels, de s'efforcer de vivre dans la coexistence pacifique, la dignité et la sécurité, et d'aboutir à un accord de paix juste, total et durable ainsi qu'à une réconciliation historique ".

Le texte présente ainsi les forces et les faiblesses d'un contrat de confiance.

Les parties n'ont accepté de s'engager dans ce processus que parce qu'il ne fermait aucune voie. " Les accords obtenus durant la période intérimaire ne doivent pas porter préjudice au résultat des négociations sur le statut permanent, ou l'anticiper (article 5) ". Mais cette indétermination, condition indispensable pour qu'une dynamique de dialogue s'enclenche, ne permet pas d'opposer de garde-fou quand le processus s'enraie faute d'une réelle volonté.