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12 juin 1997 : La Bosnie-Herzégovine entre guerre et paix ( rapport d'information )

 


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III. LA VOIE ÉCONOMIQUE : LA RÉCONCILIATION PAR LA RECONSTRUCTION ?

A. LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE AU CHEVET D'UN PAYS RUINÉ ET SOCIALEMENT TRAUMATISÉ

1. Une aide nécessaire

Après 42 mois de guerre, la population de Bosnie-Herzégovine, qui s'élevait à 4,5 millions d'habitants avant 1991, avait perdu 200 000 tués, 2,4 millions furent réfugiées ou déplacées, soit plus d'un habitant sur deux. Parmi ceux qui ont choisi l'exil, figuraient de nombreux cadres de l'ancienne élite yougoslave. Sur le plan économique, le PNB par habitant est passé, de 1989 à 1995, de 1 700 dollars à 300-400 dollars. La production industrielle ne correspond plus qu'à 10-15 % du niveau de 1989. 75 % de la capacité de production électrique a été détruite ou endommagée, le chômage affecte aujourd'hui encore plus de 50 % de la population active.

Les dévastations de cette guerre ont conduit la communauté internationale à placer la reconstruction économique, puis à terme, l'instauration en Bosnie-Herzégovine d'une économie de marché libre et ouverte parmi les priorités des aspects civils des accords de paix.

Pour concrétiser cette volonté, deux conférences des donateurs -qui réunissent 47 pays et 11 organisations- se sont réunies en décembre 1995 puis en avril 1996. Sur un besoin global de financement évalué à 5,1 milliards de dollars sur cinq ans, 1,9 milliard de dollars ont été réunis en 1996, dont 780 millions de dollars sur contributions européennes.

Ce financement a permis la mise en oeuvre de la première phase de reconstruction d'urgence. Les infrastructures élémentaires ont ainsi été rétablies -fourniture d'énergie, transports, communications, rétablissement de l'eau courante dans de nombreuses villes, reconstruction d'habitations-.

Cette aide -conditionnée au respect, par les entités comme par les autorités centrales des obligations souscrites dans le cadre du plan de paix- a essentiellement été dirigée vers la Fédération (98 %), la Republika Srpska, victime de son intransigeance sur certains points du plan de paix -retour des réfugiés notamment-, n'ayant presque rien reçu. Ainsi, sur le territoire de la Fédération, le salaire moyen a été multiplié par quatre, atteignant 160 DM pour la partie bosniaque et 330 DM pour la partie croate ; il plafonne à 70 DM en Republika Srpska.

Toutefois, cette reconstruction d'urgence n'est pas sans rencontrer de nombreux obstacles : les fraudes, la maintenance défectueuse d'infrastructures réhabilitées ou encore une gestion qui ne prend pas en compte un coût rationnel pour l'usager, qui permettrait de dégager des capacités d'investissements pour l'avenir. Surtout les rivalités multiples entre les deux entités, voire entre les sociétés gestionnaires relevant de chacune des trois communautés, empêchent une gestion centralisée : certains réseaux -transports ou électricité- sont encore subdivisés en trois sous-systèmes indépendants, et les sociétés d'exploitation de l'électricité ne coopèrent pas entre-elles. Enfin, chaque entité se refuse à interconnecter ses réseaux de télécommunications.

Pour autant, les progrès accomplis au cours de cette première année ont permis d'envisager une nouvelle étape : les financements internationaux, sauf à être investis à fonds perdus, doivent désormais s'appuyer sur une économie modernisée fondée sur une législation nationale qui aurait jeté les bases d'une économie libérale de marché.

Cette nouvelle étape proposée aux autorités de Bosnie-Herzégovine elles-mêmes et aux donateurs par M. Bildt, présuppose que soient rapidement mises en oeuvre un certain nombre de réformes de structures. Le Haut représentant a ainsi soumis aux autorités gouvernementales et législatives du pays un ensemble de mesures, liées entre elles, dénommées " Quick Start Package " comprenant des dispositions relatives aux droits de douane, au commerce extérieur et aux statuts de la Banque Centrale. Sur le plan monétaire par exemple, trois monnaies sont en circulation, le tuna croate, le dinar bosniaque et le dinar yougoslave. Cette pluralité aboutit de fait à faire du DM la devise exclusive de transaction. Le gouverneur de la Banque centrale de Bosnie-Herzégovine, nommé par le FMI [19], a donc entre autres missions celle, prioritaire, de préparer l'avènement d'une monnaie unique. Celle-ci, dénommée le marka, échangeable au taux de 1 pour 1 avec le DM, serait d'abord émise comme monnaie de compte obligatoire pour les transactions opérées par l'Etat et les organismes publics. La mise en circulation de billets uniformes se heurtant à de nombreuses réticences, elle serait précédée par la diffusion de coupons échangeables. Il reviendrait à la Banque centrale d'émettre cette monnaie contre des devises (DM essentiellement). La Banque centrale ne serait pas, dans un premier temps, autorisée à consentir de crédits.

Si les autorités étatiques et celles de la Fédération se déclarent prêtes à recevoir des subsides et à effectuer leurs paiements dans cette devise nouvelle, il n'en va pas de même pour la Republika Srpska, liée monétairement à la RFY. En fait, les dirigeants actuels de l'entité serbe ne souhaitent guère voir s'instaurer rapidement une monnaie unique, qui rendrait symboliquement irréversible la constitution d'un véritable espace économique intégré en Bosnie-Herzégovine.

La situation du système bancaire de Bosnie-Herzégovine est préoccupante, sauf pour les établissements de petite taille, lesquels n'octroient pas de crédits mais se limitent à des opérations de placement. Aucune loi sur les investissements n'a encore été adoptée. La Banque centrale n'exerce qu'une action de coordination sur chacun des deux organismes de supervision bancaire existants : l'un pour la Fédération, l'autre pour la République serbe.

Quant au système fiscal, il privilégie encore excessivement les ressources liées au impôts indirects (droits de douane en particulier), au détriment d'une imposition directe à l'assiette réduite et aux taux souvent excessifs. Au demeurant, dans l'attente de la législation douanière, les recettes de budget de Bosnie-Herzégovine ne proviennent que des seuls versements des deux entités.

L'aboutissement de ces réformes essentielles pour l'avenir, achoppe sur les rivalités et les incidents qui émaillent en permanence le fonctionnement institutionnel des instances gouvernementales et parlementaires de Bosnie-Herzégovine. Un prêt de 32,7 M$ de la BERD, destiné au secteur vital des transports et inclus dans le " Quick Start Package " est ainsi bloqué depuis décembre 1996 puisque le Parlement de Bosnie-Herzégovine, qui doit donner son accord, a longtemps tardé à l'inscrire à son ordre du jour du fait, entre autres causes de blocages, de l'absence des représentants de la Republika Srpska à ses séances.

2. Une aide conditionnelle

Il a été convenu que l'octroi de l'aide serait conditionné au respect, par les entités et le gouvernement central, des engagements souscrits par chacun pour l'application de l'accord de paix dans tous ses domaines.

Or, les retards institutionnels évoqués plus haut, les graves problèmes du retour des réfugiés, de la non-arrestation de certains criminels de guerre, les entraves à la liberté de circulation sont autant de motifs, pour la communauté des donateurs, de retenir leurs versements. C'est ce qui explique que la troisième conférence des donateurs, initialement prévue pour janvier 1997, a été reportée sine die. La tenue de cette conférence qui prévoit d'accorder 1,4 milliard de dollars au pays est suspendue à un accord conclu avec le FMI qui devrait également entraîner le rééchelonnement de la dette extérieure auprès des Clubs de Paris (dette publique) et de Londres (dette privée).

Cette conditionnalité de l'aide, qui constitue le seul véritable moyen de pression de la communauté internationale pour conduire les parties à " jouer le jeu " de Dayton n'est toutefois pas toujours d'un maniement aisé. D'abord en ce qu'elle contribue à retarder des investissements d'urgence indispensables au redémarrage économique, lequel conditionne lui-même le retour à une certaine normalité sociale et politique. En second lieu, les grands projets déjà lancés ne peuvent être aisément interrompus ou reconsidérés pour des raisons politiques. Enfin, lorsque la non-application de certaines dispositions de l'accord de paix est le fait de " potentats " locaux -le refus opposé au retour des réfugiés par exemple-, le maniement de la conditionnalité de l'aide, d'une façon aussi ciblée, est difficile. Récemment, a cependant été mise en place une procédure d'aide ponctuelle aux communes acceptant, à leur niveau, de mettre en oeuvre les dispositions de l'accord à l'égard des réfugiés notamment, les autres figurant sur une " liste noire ".

3. La coopération entre entités par le développement économique

La reconstruction économique est au coeur du processus de consolidation du nouvel Etat et, à terme, de la coopération des entités et des communautés entre elles. Aujourd'hui inégales devant le bénéfice de l'aide internationale, la Fédération, d'une part, et la Republika Srpska, d'autre part, le sont aussi devant les potentialités d'un développement économique équilibré. Avant la guerre, l'essentiel des capacités économiques de la Bosnie se situait sur ce qui est désormais le territoire de la Fédération et en particulier de sa partie musulmane, autour de Sarajevo, Tuzla et Zenica. Le découpage territorial a ainsi coupé des flux économiques et commerciaux traditionnels : "Il est frappant de constater que l'ancienne aire d'influence et de desserte de toutes les grandes villes est aujourd'hui coupée par la ligne de démarcation[20]. La partie nord de la Republika Srpska, autour de Banja Luka, est bien plus portée à tisser des liens économiques avec la Fédération et au-delà, avec la Croatie qu'avec sa partie sud autour de Palé ou avec la RFY. " Ainsi, les deux entités ne peuvent guère espérer, au-delà d'une reconstruction financière de l'extérieur, connaître un développement si elles ne coopèrent pas entre elles afin de faire jouer à plein leurs complémentarités et de réunifier l'espace économique de la Bosnie (1)".

B. LA FRANCE ET LA RECONSTRUCTION ÉCONOMIQUE DE LA BOSNIE-HERZÉGOVINE

L'un des objectifs de votre délégation était d'apprécier la part que la France prenait à l'effort international de reconstruction économique de la Bosnie-Herzégovine. Ce souci répondait à deux interrogations. La première concernait l'accompagnement militaire, humanitaire et aussi financier (16 milliards de francs) conduit par notre pays depuis le début de la guerre en ex-yougoslavie : quelle forme nouvelle prendrait-il dans la période d'après guerre ? Plus généralement, quelle part la France pourrait-elle prendre dans les financements multilatéraux consentis par la communauté internationale au nouvel Etat, quels flux commerciaux, économiques pourraient apparaître entre la France et une région dans laquelle elle n'avait pas été économiquement, jusqu'avant la guerre, particulièrement impliquée ?

1. L'essentiel de la participation française se fait par les financements multilatéraux

A titre bilatéral, la France a consenti, entre 1994 et 1996, trois protocoles financiers pour un total de 60 millions de francs destinés à des projets d'infrastructures :

- électricité à Sarajevo (EDF international, 27 MF) ;

- aviation civile : guidage électronique des atterrissages (Thomson-CSF, 11 MF) ;

- chemins de fer : ligne Sarajevo-Mostar-Ploce (Systra, 16 MF) ;

- eau : contrôle des canalisations à Sarajevo (SOGEA, 6 MF).

L'aide humanitaire d'urgence a également été l'un des canaux privilégiés de l'aide bilatérale française comme pour la station de pompage et de traitement de l'eau mise en service en 1997 à Gorazde (5 MF). Enfin, le Génie français a largement contribué à la rénovation de routes et de ponts.

Mais c'est davantage à travers les financements internationaux que s'opère la participation de la France, singulièrement via l'Union européenne. Celle-ci a contribué à la reconstruction à hauteur de 227 millions d'écus engagés en 1996, elle devrait le faire à concurrence de 296 millions d'écus par an en 1997 et 1998. La contribution de la France, à hauteur de 18 % de ces budgets, s'est élevée à quelque 270 MF en 1996, somme qui devrait être renouvelée en 1997 et 1998.

En 1996, en ce qui concerne les programmes européens, sur 227 millions d'écus engagés, 74 concernaient des fournitures ; 102 entreprises françaises ont été agrées, 27 ont remis une offre et 9 ont remporté des contrats pour un montant total de 4,9 millions d'écus, soit 6,5 % du total, à comparer avec les 22 % réalisés par l'Italie.

Plusieurs des interlocuteurs rencontrés par votre délégation, à commencer par Carl Bildt lui-même, ont souligné la lourdeur et la lenteur des procédures communautaires dans l'affectation des financements européens, citant en exemple les quatorze signatures à réunir pour le simple octroi d'un soutien financier à un journal indépendant. Les interprétations politiques intraeuropéennes interfèrent fréquemment, à Bruxelles, sur la mise en oeuvre des programmes et notamment sur l'attitude à adopter à l'égard de la partie serbe. Le représentant de la Commission à Sarajevo ne dispose pas de la même autonomie budgétaire que celle dont bénéficiait le représentant de l'Union européenne à Mostar, M. Koschnik. Cette absence de décentralisation est un handicap, notamment si l'on compare à ce que peut réaliser la Banque mondiale sur place. L'Union impose, au-delà de 200 000 écus (1,3 MF), l'obligation d'une procédure d'appel d'offre international, entraînant une mise en oeuvre par trop différée des projets. Le chantier du programme d'urgence pour l'Université, doté de 35 millions d'écus (285 MF) n'a pas encore commencé par suite de dysfonctionnements de la Commission.

Il résulte de tout cela une image négative de l'action communautaire qui a souvent conduit les responsables locaux et les Etats-Unis à critiquer la lenteur du travail engagé pourtant avec détermination par le Haut représentant. La " visibilité " de l'action américaine sur place en dépit d'un financement moindre d'US Aid, n'en apparaît que plus clairement.

2. La méthode : l'essor des actions civilo-militaires (ACM)

· La genèse des " affaires civiles "

Après la guerre du Golfe, une réflexion avait été engagée sur le support que pouvait constituer notre participation militaro-humanitaire à des opérations de maintien de la paix pour un positionnement économique et commercial, dans le cadre des phases de reconstruction et de " sortie de crise ". La présence militaire significative dans un pays, les activités de réhabilitation fréquemment engagées, même en période de combats entre factions, par le Génie (routes, ponts, eau etc...) constituent un acquis que jusqu'alors la France, contrairement aux Etats-Unis ou à la Grande-Bretagne, n'avait pas vraiment exploité

C'est pourquoi, en 1994, a été formalisé, dans le cadre du ministère de la Défense, ce concept d'" affaires civiles ". Une cellule ad hoc a été créée au COIA (Centre d'opérations interarmées), chargée de coordonner les activités sur le terrain, afin d'expertiser puis satisfaire les besoins locaux.

En Bosnie, les actions réalisées au titre des actions civiles ont pris diverses formes comme le soutien logistique ou le conseil et l'orientation au profit d'entreprises françaises. C'est grâce à cette cellule qu'ont ainsi pu être conclus des contrats, impliquant des entreprises françaises, pour l'électrification de la ligne ferroviaire Mostar-Ploce et l'équipement de radionavigation pour l'aéroport de Sarajevo. Depuis le 17 août 1996, existe au sein de l'état-major du Comfrance, une Section d'études et de réalisations (SER), qui regroupe une trentaine d'officiers et de sous-officiers français. Elle participe, comme maître d'oeuvre et bureau d'études, aux programmes de reconstruction. A ce titre, l'Union européenne a passé par exemple deux conventions avec le Comfrance, concernant l'un la réhabilitation de l'université de philosophie de Sarajevo (sur financements européens non encore débloqués en juin 1997), l'autre des travaux d'infrastructure pour les télécommunications en Republika Sprska. Cette section assiste également l'ambassade de France et procède à la mise en place, à des postes importants, d'officiers de réserve français auprès du Bureau du Haut représentant, de l'IMG (International Management group) etc... Les Affaires civiles ont également été à l'origine de la création en janvier 1996 à Sarajevo d'une Chambre de commerce et d'industrie franco-bosnienne.

· La chambre de commerce et d'industrie franco-bosnienne (CCIFB)

La chambre de commerce et d'industrie franco-bosnienne est une association de droit local et la traduction concrète du projet, initié par les Affaires civiles, de faire participer les entreprises françaises à la relance économique du pays. Depuis sa création, elle a apporté aux entreprises différents services : une information sur le pays et les projets, la prospection commerciale, la mise en contact avec les administrateurs et des entreprises bosniaques, l'interprétation, la domiciliation d'entreprises françaises ... Soixante entreprises ont ainsi été assistées dans leurs démarches. Au demeurant, la Chambre de commerce internationale travaille désormais en lien étroit avec le Poste d'expansion économique, installé depuis à Sarajevo.

L'un des atouts de cette structure réside dans les liens créés avec les entreprises locales pendant la période du siège de la capitale. La société Sofinfra avait ainsi pendant le siège de la ville reconstruit, en dix-huit mois, l'ambassade de France ; les contacts noués à cette occasion avec les entreprises locales étaient autant d'acquis pour l'avenir. Malheureusement, la Chambre de commerce souffre d'un financement trop modeste : les cotisations des adhérents, qui constituent sa principale recette, pâtissent du trop faible nombre d'entreprises installées sur place. La région Rhône-Alpes a consenti une subvention de 300 000 francs, 100 000 F proviennent du ministère de l'Industrie et une somme comparable de l'Association des Chambres de commerce et d'industrie. Quant à l'appui en personnel consenti initialement par le ministère de la Défense, il est progressivement réduit. Or, la Chambre de commerce a été créée à une période où des moyens financiers importants étaient nécessaires, quitte à ce que certaines premières dépenses soient, dans une première phase, opérées à fonds perdus. L'objectif aurait pu être de faire de cette instance une agence de développement, à l'image de l'ODA (Overseas development Administration) britannique. Celle-ci est un organisme autonome, lié au Foreign Office et qui travaille en étroite osmose avec le ministère de la Défense lorsque des militaires britanniques sont engagés à l'extérieur.

Au demeurant, des aménagements pourraient d'ailleurs être apportés aux procédures françaises existantes : en matière de personnel, il conviendrait de faciliter la mise à disposition rapide soit de fonctionnaires, ce qui nécessiterait l'élaboration d'un statut adapté qui n'existe pas sauf dans le cadre des ambassades ou des postes d'expansion économique, soit de cadres d'entreprises. Pour ces derniers, le statut de réservistes militaires présente de nombreux avantages, bien que les PME, souvent les plus intéressées par les contrats attribués dans ce type de contexte, puissent éprouver des difficultés à se séparer trop longtemps de leurs collaborateurs.

Cela étant, l'existence sur le terrain, aujourd'hui, de trois pôles économiques et commerciaux français -la cellule civilo-militaire de Comfrance, la Chambre de commerce et d'industrie, le poste d'expansion économique-, même si elle bénéficie de la bonne entente et d'une coopération étroite entre chacun de leurs animateurs, risque, en terme de " visibilité " d'être source de complexité. L'idée d'un rassemblement, même partiel, de ces pôles en une structure pérenne, adaptés à ces situations de "sortie de crise" et qui pourrait s'inspirer du système de la Caisse française de développement pourrait être approfondie. Des capacités financières substantielles, une tutelle interministérielle, un mode opératoire souple, conjugués à la diversité des personnels impliqués (actions civilo-militaires, action économique extérieure ou représentant des entreprises), pourraient en faire un outil transposable à d'autres théâtres.

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