Quels moyens pour quelle justice ?

2. Les explications

La montée du flux s'est faite en dépit de l'effacement de certains contentieux : par exemple, les accidents de la circulation qui représentaient environ 6 % du contentieux civil des TGI avant la loi du 5 juillet 1985 n'en constituent plus aujourd'hui que 2,5 %. La crise économique fait baisser pour certains tribunaux le contentieux de la construction et celui de la consommation.

L'évolution globale procède d'une croissance massive d'un contentieux peu technique et d'une tendance à épuiser toutes les voies de recours. A cette progression quantitative s'ajoute la complexité croissante d'un contentieux plus classique.

Les facteurs de cette " inflation " sont nombreux :

a) L'envahissement de contentieux nouveaux, abondants et peu différenciés

1.- Résultant de la mutation sociale, économique et culturelle

La carence des médiations sociales traditionnelles (familiales, religieuses, syndicales ou politiques) fait apparaître le juge de plus en plus souvent non plus comme l'ultime recours dans un contentieux exigeant de trancher en droit, mais comme celui vers lequel le citoyen, qui se perçoit comme un individu titulaire de droits plus que comme la partie d'une collectivité solidaire, se tourne pour obtenir arbitrages ou délais, régler des différents familiaux ou de voisinage, faire reconnaître son identité, son territoire, son existence.

Le président et le procureur de la République d'un TGI indiquent à la mission : " Il n'est aujourd'hui pratiquement plus demandé au juge de dire le droit. Le juge est le plus souvent travailleur social ou agent de recouvrement, auxiliaire d'intérêts privés non dévoilés . "

Tandis que le président d'un autre TGI observe que " le juge tranche de plus en plus en fait, en l'état, et non en droit " alors que " le procès ne doit pas être un produit de consommation courante ".

· Les conflits familiaux représentent en 1994, 56,5 % des affaires nouvelles devant les TGI soit une proportion relativement stable (55,2 % en 1991) malgré la perception d'afflux liée à la création du juge aux affaires familiales et à la montée en volume (doublement en 13 ans). Le nombre des divorces prononcés est passé de 82 449 en 1981, dont 52 % par consentement mutuel, à 114 995 en 1994 dont 54 % environ par consentement mutuel.

Durant la même période, les demandes postérieures au divorce ou à la séparation de corps (autorité parentale, pension alimentaire, droit de visite) qui représentaient un cinquième de ces procédures génèrent désormais un volume égal environ à leur tiers.

· Le surendettement des familles, avant la loi de 1995, a représenté jusqu'à 4,5 % des affaires nouvelles.

· Les contentieux en matière de droit du travail se multiplient et se prolongent jusqu'à l'épuisement des voies de recours provoquant l'asphyxie de certaines cours d'appel (délais de 4 ans à la chambre sociale de la cour d'appel de Douai par exemple).

2.- Résultant de l'ouverture de l'accès à la justice

· La loi n° 91-650 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est entrée en application le 1er janvier 1992. Ainsi que le rappelle le premier bilan remis au Parlement en juillet 1995 ^{12( * )} , ses objectifs principaux étaient au nombre de trois : améliorer l'aide permettant l'accès à la justice et au droit, favoriser une défense de qualité et maîtriser l'évolution du dispositif.

Avant son entrée en vigueur, le nombre des admissions stagnaient depuis 1991. En trois ans, elles ont crû de 66 % avec un léger ralentissement au civil en 1994 (+ 13,5 % contre + 17 % en moyenne sur les deux premières années). Dans le même temps, le volume des affaires civiles ne croissait que de 3,5 % l'an en moyenne.

On voit ainsi que la montée du flux général n'est responsable que pour 20 % de l'accroissement de l'accès à l'aide juridictionnelle.

Un tiers de l'augmentation découlerait mécaniquement du relèvement des plafonds de ressources : en janvier 1992, le plafond pour l'aide juridictionnelle totale a été porté de 3.465 F à 4.400 F par mois et pour l'aide partielle de 5.250 F à 6.600 F par mois.

Une faible part, non chiffrée par le bilan, résulterait de l'extension du champ (assistance éducative, autorité parentale, tribunal de police).

Resterait environ 40 % de l'augmentation à mettre sur le compte, d'une part, de la paupérisation des justiciables, d'autre part, de leur meilleure information sur l'existence de l'aide juridictionnelle tant par les services sociaux et les associations que par les avocats dont le comportement a été sensiblement modifié par la revalorisation de leur rétribution issue de la réforme de 1991. Il convient de rappeler à cet égard que moins de 1 % des demandes sont rejetées pour irrecevabilité manifeste ou absence de fondement.

Quelques données sur l'aide juridictionnelle en 1994
TOTAL DES DEMANDES	645 363
REJETS (le taux varie: cours suprêmes: 80 %; au pénal: 3,3 %) Motif du rejet : - dépassement du plafond: 60 % - absence de pièces justificatives: 20 % - irrecevabilité manifeste ou action dénuée de fondement: 15 % - désistement: 4 %	9,8 %
ADMISSIONS	90,2 %
Répartition des bénéficiaires au sein des juridictions judiciaires CIVIL Appel: 10,7 % TGI: 65 % (dont la moitié JAF) TI: 13,5 % PENAL Juridiction de jugement: 69,7 % (dont 70 % tribunal correctionnel) Instruction: 17,5 % Partie civile: 12,8 %	61,9 % 35,1 %
Moyenne d'âge des demandeurs Part des chômeurs Part des inactifs Part des femmes	37 ans 37 % 24 % 58 %
(Source: Bilan des trois premières années d'application de la loi relative à l'aide juridique - Ministère de la justice IGSJ - Juillet 1995)

Au total, le bilan estime, grâce à un sondage effectué sur 4 000 bénéficiaires, qu'un tiers des nouveaux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle auraient pu renoncer à faire valoir leurs droits s'ils n'avaient pu en bénéficier, soit environ 16 000 affaires civiles dont les juridictions n'auraient pas eu à connaître.

· L'évolution de la place de l' avocat : pour un magistrat recruté, ce sont 30 nouveaux avocats qui ont prêté serment en 1994. En 1984, ce ratio était de 1 pour 18.

Il y a actuellement 32.064 avocats, soit environ 4,5 avocats pour un magistrat contre 2,8 pour 1 il y a dix ans. Cette croissance s'accompagne d'une spécialisation accrue et de la constitution de cabinets pouvant regrouper plusieurs dizaines d'avocats. Ils bénéficient d'une formation subventionnée à hauteur de 12 millions de francs par an par le ministère de la justice.

Dans le même temps se sont multipliées les procédures destinées à faciliter l'accès à la justice, ne requérant plus l'assistance d'un avocat, par exemple, le recours au juge de l'exécution.

Devant le tribunal d'instance où la représentation n'est pas obligatoire (article 877 du nouveau code de procédure civile), selon une étude récente ^{13( * )} , sept demandes sur dix ont été introduites sous forme simplifiée en 1991 dont 72 % sont des injonctions de payer.

A la Cour de cassation, 40 % des affaires en stock ne relèvent pas de la représentation obligatoire.

Ces évolutions parallèles appellent, dans les réponses parvenues à la mission, deux séries d'observations parmi les chefs de juridiction, peu nombreux, qui évoquent précisément cette question :

- certains soulignent la baisse de qualité des dossiers qui leur sont soumis soit par les avocats qui n'articulent pas suffisamment leur demande, soit surtout par les demandeurs non conseillés qui encombrent le greffe de demandes d'assistance ; certaines juridictions en sont venues à travailler conjointement avec le barreau pour élaborer des conclusions types ;

- plus souvent, et bien qu'ils indiquent que la présence de l'avocat va de pair avec l'allongement des délais, les magistrats considèrent leur intervention comme positive soit qu'ils puissent exercer un premier filtrage, soit qu'ils effectuent une meilleure présentation juridique du dossier, soit qu'ils puissent tenter une conciliation préjuridictionnelle ;

- marginalement, l'accroissement de leur nombre est cité comme facteur de gonflement des flux, voire d'encouragement des procédures abusives ;

- seules deux réponses évoquent l'opportunité de l'instauration d'un numerus clausus.

· Les actions collectives ou encouragées au travers du mouvement associatif sont citées par la conférence des premiers présidents comme l'un des facteurs d'explication de l'accroissement des flux, encore que la mission ne dispose pas de statistiques sur l'ampleur de cette évolution et qu'aucune des réponses qui lui ont été adressées ne semble s'en préoccuper particulièrement.

3.- Résultant de procédures nouvelles

Certaines procédures nouvelles, mises en oeuvre le plus souvent sans moyens d'accompagnement, ont eu pour conséquence soit le développement d'un contentieux nouveau et abondant, soit des transferts de flux par attribution à une autre catégorie de juridiction, à un juge spécialisé ou à d'autres intervenants que des magistrats.

· Exemple de contentieux ressenti comme nouveau et abondant : le juge de l'exécution (JEX)

Plus de la moitié des réponses au questionnaire cite le JEX comme exemple de réforme ayant généré un contentieux nouveau et abondant sans moyens nouveaux : avec 80 035 saisines (hors surendettement), il représentait en moyenne près de 7 % des affaires nouvelles introduites en 1994 devant les TGI et TI, avec une croissance de 81,4 % par rapport à 1993, année de mise en oeuvre de la réforme. Ainsi que l'ont indiqué à la mission les représentants des juges d'instance, ce contentieux n'est toutefois pas entièrement nouveau car il a remplacé des procédures jusqu'alors très partielles.

Pour certains tribunaux cet afflux semble stabilisé, pour d'autres, en revanche, en 1995, la croissance s'est poursuivie et il représente jusqu'à 20 % des affaires nouvelles, à tel point qu'un premier président et un procureur général le qualifient de " Tchernobyl judiciaire ".

L'utilité de la réforme pour traiter un contentieux mal pris en compte jusqu'alors est rarement mise en cause ; en revanche, il est fréquemment souligné que l'encombrement est accru par l'accès direct, sans ministère d'avocat obligatoire, qui fait reposer sur le greffe convocations, notifications, délivrances de certificat...

Enfin, dans un contexte économique difficile, le JEX est souvent décrit comme utilisé abusivement : nouveau degré de juridiction, voire " pure chicane " .

· Exemple de transfert à une autre juridiction et d'attribution à un juge spécialisé: le juge aux affaires familiales (JAF)

Le regroupement des affaires familiales au TGI avec la création du JAF a induit le transfert au 1er janvier 1994 de l'activité du juge aux affaires matrimoniales (JAM) relevant précédemment du tribunal d'instance (autorité parentale, contentieux financier, nom et prénom). Le transfert s'est traduit par un accroissement de 61,2 % des affaires familiales (hors divorce) traitées au TGI.

· Exemple de transfert à des auxiliaires non magistrats : les transferts aux greffiers en chef et la réforme du surendettement .

Ces deux réformes très récentes (loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) ne font pas encore l'objet de statistiques globales.

Les réponses faites à la mission (questionnaire, déplacements, auditions) indiquent que les transferts aux greffiers en chef n'ayant pas été accompagnés d'un accroissement des effectifs, ils n'ont pas toujours été mis en oeuvre. Elles soulignent également que le greffier spécialisé dans les matières transférées aurait été mieux placé pour bénéficier du transfert que certains greffiers en chef.

Pour le surendettement, la réforme entrée en vigueur en août 1995 s'est traduite par le transfert aux commissions de surendettement de 35 000 dossiers de surendettement sur lesquels elles pourront émettre en cas d'échec du règlement amiable des recommandations auxquelles le juge de l'exécution conférera force exécutoire.

Ce transfert a entraîné instantanément un allégement mécanique des juridictions sans qu'il soit possible de mesurer encore la charge du travail qui leur reviendra à l'issue du traitement par les commissions.

4.- Résultant de l'inflation des normes

La conférence nationale des premiers présidents inscrit au nombre des facteurs avancés pour expliquer la progression du contentieux, la prolifération des textes législatifs et réglementaires et, élément sans doute plus déterminant, " la mauvaise qualité de leur rédaction ". Un premier président dans son audience de rentrée rappelait que la loi, par l'article 4 du code civil, fait néanmoins obligation au juge de statuer en dépit " du silence, de l'obscurité ou de l'insuffisance de la loi ".

Il devient de plus en plus difficile de connaître la norme qu'il s'agisse de la loi, du règlement ou des textes européens, y compris pour le juge lorsqu'il n'est pas spécialisé. Ce peut être une cause d'allongement des délais de traitement des affaires et d'altération de la qualité des décisions donnant des motifs d'appel ou de cassation.