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19 novembre 1996 : Activités de la délégation (juillet-octobre 1996) ( rapport d'information )

 


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C. COMPTE RENDU PAR M. JACQUES GENTON DE LA REUNION DE LA CONFERENCE DES ORGANES SPÉCIALISES DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES (COSAC) DES 16 ET 17 OCTOBRE 1996

Le mercredi 23 octobre 1996, la délégation a entendu une communication de M. Jacques Genton sur la COSAC qui s'est tenue à Dublin les 16 et 17 octobre 1996.

M. Jacques Genton indique que la COSAC de Dublin a permis un échange de vues sur les problèmes de l'emploi et de la lutte contre le crime international, ainsi qu'un dialogue avec le ministre des affaires étrangères de l'Irlande, président en exercice du Conseil de l'Union européenne. Puis il précise que la COSAC a également abordé les questions de l'amélioration de son fonctionnement et du renforcement de la déclaration n° 13 annexée au traité sur l'Union européenne, qui prévoit notamment que les Parlements nationaux doivent disposer d'un délai utile pour pouvoir examiner les propositions législatives de la Commission européenne.

La COSAC a été unanime, indique-t-il, pour demander l'inclusion des dispositions pertinentes de cette déclaration dans le Traité, et la fixation d'un délai minimum de quatre semaines pour l'examen des propositions de la Commission européenne par les Parlements nationaux.

Au sujet du fonctionnement de la COSAC, poursuit-il, un consensus est apparu pour prévoir que la COSAC puisse se consacrer à certaines questions spécifiques, notamment la subsidiarité et les deuxième et troisième piliers, et que les conclusions éventuellement adoptées soient transmises aux institutions de l'Union européenne et aux Gouvernements des Etats membres. Ces différents éléments conclut-il, constituent un pas notable dans le sens souhaité par la délégation française.

M. Christian de La Malène exprime sa satisfaction devant ces résultats.

M. Jacques Genton indique que la délégation française estime que, le moment venu, la COSAC devra se doter d'un secrétariat permanent léger.

(Le texte adopté par la COSAC de Dublin figure en annexe n° 1 au présent rapport.)

D. AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le jeudi 10 octobre 1996, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre délégué aux Affaires européennes, à la suite du Conseil européen de Dublin (la réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées).

M. Michel Barnier expose que, lors du prochain Conseil européen de Dublin, en décembre, les chefs d'Etat et de Gouvernement disposeront d'un projet de traité concernant toutes les questions inscrites au " menu " de la Conférence et auront alors à donner l'impulsion suffisante pour que le nombre d'options soit réduit et que des accords soient trouvés, dans les six mois suivants, sur les points essentiels. Il a en effet été décidé à Dublin que les discussions devraient avoir abouti avec succès en juin 1997 à Amsterdam, pour ne pas perturber les autres rendez-vous européens : la monnaie unique, l'ouverture des pourparlers sur l'élargissement - ces derniers ne débuteront qu'une fois la Conférence achevée - la réforme de l'OTAN, la renégociation du traité de Bruxelles, en 1998, et celle des perspectives budgétaires et financières, en 1999.

Le ministre précise que les travaux ont fait apparaître un certain nombre de tendances.

Tout d'abord, sur le point le plus difficile, le plus névralgique, celui des institutions, l'axe franco-allemand se renforce. L'Allemagne a, pour la première fois, établi un lien entre nouvelle pondération des voix, élargissement du vote à la majorité qualifiée et réduction du nombre de commissaires. La France était seule jusqu'alors, à dire aussi clairement les choses. L'Espagne tient un langage assez similaire ; le Royaume-Uni est intéressé par cette approche, mais très réticent à toute extension de la majorité qualifiée. Par ailleurs, beaucoup d'Etats redoutent la réduction de leur influence au sein de la Commission. Cependant, si l'on se place dans la perspective d'une Europe élargie à vingt-cinq ou vingt-sept Etats membres, dans une dizaine d'années, une question majeure se pose : celle de la taille et des méthodes de travail de la commission de Bruxelles. Elle compte actuellement une vingtaine de membres et en comportera alors plus de trente, si l'évolution actuelle se poursuit. Or, déjà aujourd'hui, les quatre commissaires chargés des relations extérieures se concurrencent.

Le président de la République estime qu'il faut saisir l'occasion, qui ne se représentera jamais, de l'élargissement à douze nouveaux pays, pour réformer le système de vote et le nombre des commissaires. Ce dernier devrait être réduit à dix ; le président devrait exercer une véritable autorité sur chacun des membres. Mieux vaut une commission collégiale, crédible et forte, plutôt qu'une sorte de forum où nul ne saurait plus qui fait quoi.

Quant à la consultation des Parlements nationaux, elle est désormais souhaitée, à des degrés divers, par de nombreux pays. La France a souligné à cet égard que l'on ne pouvait traiter les questions du troisième pilier, relatives à la liberté de circulation, à la justice intérieure, aux problèmes de la drogue, donc aux citoyens, aux droits de l'homme, selon les mêmes méthodes que celles du premier pilier. Les Parlements nationaux possèdent des compétences en ces matières, qui, si elles sont sollicitées suffisamment tôt, s'avéreront utiles à l'élaboration des textes portant sur ces sujets.

Dans le domaine de la politique extérieure de sécurité commune - la PESC - les propositions françaises progressent également dans une certaine mesure. Selon M. Jacques Chirac, il faut donner une voix et un visage à l'Union européenne : ceux de " M. PESC ". Son existence n'est plus contestée, ce qui constitue une avancée importante, mais des divergences subsistent sur son futur statut. La France a une ambition politique pour cette personnalité ; d'autres l'imaginent comme un secrétaire général administratif. La France suggère qu'il soit désigné par le Conseil européen, placé sous l'autorité des chefs d'Etat et de Gouvernement, et chargé d'être le point de convergence des différentes diplomaties et de travailler sur des mandats précis fixés par les ministres des Affaires étrangères.

Pendant quelques années, il faudra être humble et réaliste : une politique étrangère commune ne peut être assimilée à une politique étrangère unique. Les chefs d'Etat et de Gouvernement devront déterminer de façon consensuelle - par la suite, une plus grande souplesse pourra être envisagée - trois ou quatre actions communes concernant les intérêts vitaux de chacun des quinze pays membres et la périphérie immédiate de l'Union européenne. Il pourrait s'agir, par exemple, de la gestion politique de l'élargissement, sachant que les douze pays candidats ne pourront adhérer en même temps. Mais ces actions pourraient concerner également la Russie, les Balkans, le Proche-Orient. Dans cette optique, les diplomaties des Etats membres doivent apprendre à travailler ensemble au sein d'une cellule d'analyse, de planification et de diplomatie préventive, animée par " M. PESC ".

En matière de sécurité et de défense, le débat se concentre en ce moment sur les relations entre l'UEO et l'Union européenne, les Britanniques refusant toujours tout lien de subordination entre elles. L'objectif de la France, partagé par plusieurs pays, est que l'élaboration d'une défense commune ne soit pas repoussée à très long terme. Conformément au Traité de Maastricht, les pays de l'Union européenne ont vocation à conduire ensemble une politique de défense commune et, assez rapidement, une défense commune. Le Conseil européen doit, selon la France, être consacré comme le lieu où les Européens discutent entre eux de la défense et, le cas échéant, prennent des décisions. Les quinze partenaires sont à peu près d'accord pour inclure dans le Traité toutes les " missions Petersberg ", y compris celles de maintien de la paix. Un progrès important est ainsi accompli : il traduit une évolution des pays " neutres " ou non membres d'alliances militaires.

Le troisième pilier suscite encore un débat long et difficile, qui commence cependant à porter ses fruits. La volonté française a toujours été, au nom de l'efficacité, de construire avec nos voisins un espace de liberté et de sécurité. Pendant plusieurs mois, les positions ont été figées, les discussions étant " théologiques " - " communautarisons-nous ou non ? " - et institutionnelles. La France défend une autre approche, qui consiste à parler en termes d'objectifs, de programmes et de calendrier : dans six domaines qui sont, en fait, liés, à savoir l'immigration, le droit d'asile, les visas, la drogue, le grand banditisme et le blanchiment de l'argent, le terrorisme - chacun de ces mots recouvrant des réalités très différentes - comment harmoniser les actions ? Quels délais fixer ? Quels seront les instruments les plus appropriés ? La France met à toute évolution vers les méthodes du premier pilier deux conditions qui ne permettent pas de parler de " communautarisation " : le double droit d'initiative de la Commission et du Conseil pour toutes les matières du troisième pilier, et la consultation des Parlements nationaux.

Au chapitre de la politique étrangère, on ne peut prendre le risque qu'avec vingt-cinq ou vingt-sept adhérents, l'Europe progresse au pas du pays le moins avancé. D'où la nécessité d'une clause générale de coopération renforcée permettant à quelques Etats membres de conduire, en avant-garde, au nom de l'Union, l'action qu'ils auraient proposée aux autres mais que tous n'auraient pas souhaité mener immédiatement. Cette idée est vitale dans une Europe élargie. La question est de savoir si ces coopérations renforcées auront lieu dans l'Union, avec une certaine souplesse, ou en dehors, avec alors le risque que ne se créent deux Europe.

Au sujet du principe de subsidiarité, la France va formuler une proposition concernant trois points. L'article 3 B du traité sur l'Union européenne relatif à ce principe doit, pour elle, faire l'objet d'un protocole annexé au Traité qui reprendra pour l'essentiel les conclusions d'Edimbourg. Mais doivent être ajoutés, deux éléments importants. Il faut tout d'abord que les Parlements nationaux soient collectivement consultés, en amont, qu'ils exercent leur contrôle sur la subsidiarité et émettent un avis. Il faut ensuite que l'on en revienne à l'esprit originel des directives, de l'article 189 du Traité selon lequel " la directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. ".

Puis M. Michel Barnier évoque des points particuliers jugés importants par le Président de la République.

En ce qui concerne les services publics, la France a déposé un texte assez court, visant à compléter et à préciser l'article 90 relatif aux services économiques d'intérêt général ainsi qu'à intégrer dans le Traité la jurisprudence de la Cour de justice assez récente.

S'agissant de l'emploi, il convient de rappeler que le Président de la République a proposé un mémorandum sur le modèle social européen. Ce texte comporte de nombreuses idées et dispositions qui ne requièrent pas une modification du Traité pour être mises en oeuvre. Par ailleurs, il est possible de davantage utiliser les fonds structurels pour développer l'emploi. Enfin, on peut par ailleurs imaginer que les ministres chargés du travail et des finances coopèrent, réfléchissent et soient informés des conséquences, en termes d'emploi ou de chômage, des décisions prises par l'Union et que, le cas échéant, ils puissent saisir ensemble le Conseil européen d'un projet.

Quant aux DOM-TOM, le chef de l'Etat a eu l'occasion de rappeler sa détermination à Dublin. En ce qui concerne les départements d'outre-mer, régions ultrapériphériques, il est souhaitable de consolider leur place dans le Traité et de préserver la possibilité de déroger à certaines clauses de ce dernier au profit de leur développement économique. Pour ce qui est des territoires d'Outre-Mer, assimilés de façon assez paradoxale aux pays ACP, leur position pourrait être renforcée dans le Traité par le biais d'une déclaration annexée.

M. Jacques Genton appelle l'attention du ministre sur le rapport d'information présenté, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, par MM. Estier, Guéna et lui-même, relatif à l'action collective des Parlements nationaux au sein de l'Union européenne, adopté le mercredi 9 octobre 1996, à l'unanimité des membres de la délégation.

La délégation a donné mandat aux auteurs du rapport pour demander au Gouvernement de prendre en considération son contenu et pour faire valoir auprès des partenaires de la France, en particulier ses partenaires privilégiés, l'erreur qu'ils commettent en s'obstinant à refuser d'associer les Parlements nationaux aux travaux de l'Union européenne.

Une telle association a pour objet d'octroyer une audience nouvelle à l'Union européenne auprès de la population des pays membres, peu sensible actuellement aux activités du Parlement européen, même lorsqu' elles sont de grande qualité. Elle paraît indispensable dans la perspective de la ratification du futur traité sur l'Union européenne, quelle que soit la forme constitutionnelle qui sera retenue.

M. Christian de La Malène relève que lors de la conférence au sommet du mois de décembre, l'Irlande, qui est en charge du dossier, doit présenter un projet de " traité avec crochets ". Il demande quels sont les principaux " crochets ", et exprime la crainte que cette formule ne risque de durcir les positions et de rendre la négociation plus difficile.

M. Michel Caldaguès fait remarquer qu'il est admis dans tous les pays de l'Union européenne qu'un Gouvernement peut fonctionner avec vingt-cinq, trente ou trente-cinq membres et se demande pourquoi, s'agissant de la Commission, il apparaît catastrophique qu'elle puisse avoir un effectif comparable, au point que l'on se fixe comme objectif de ramener celui-ci à dix. Il déclare comprendre l'inquiétude des petits pays qui peuvent aisément imaginer qu'ils supporteront les conséquences de cette opération, à moins que le roulement qu'elle impliquerait ne concerne la totalité des membres de l'Union. Mais est-il réaliste de penser que la France ou l'Allemagne, par exemple, puisse être absente du tour de table ?

S'agissant de " M. PESC " M. Michel Caldaguès approuve l'idée de désigner une personnalité chargée d'aller exprimer ici ou là la politique européenne. Toutefois, souligne-t-il, si cette personnalité était chargée aujourd'hui de se rendre au Moyen-Orient afin donc d'y exposer la politique européenne, pourrait-elle avoir l'efficacité escomptée, alors qu'il n'existe pas véritablement de vision commune aux quinze ?

M. Michel Rocard juge important que les Allemands aient accepté enfin d'établir un lien entre l'élargissement de la majorité qualifiée, la nouvelle pondération des votes et le nombre des commissaires.

Il demande si l'extension éventuelle de la majorité qualifiée ne devrait pas concerner les deuxième et troisième piliers ?

Il estime que la France a pris un risque en proposant la désignation d'un " M. PESC " alors que l'on peut déjà compter sur le président du Conseil et sur la troïka. On peut constater, en observant les prises de position lors de la crise bosniaque, que les diplomates de chaque pays membre, même ceux de France et d'Allemagne, ont agi seuls. Avant même qu'un " M. PESC" puisse s'exprimer, il faudrait donc que les Etats membres aient conduit ensemble une réflexion. Il faudrait pour cela désigner une direction de la politique étrangère au sein de la Commission. N'est-il pas de surcroît envisageable de la mettre à la double disposition du Conseil et de la Commission puisque cette dernière, par le biais de l'économie, de l'action humanitaire, des crédits qu'elle gère, a déjà des visions de politique étrangère ?

M. Michel Rocard se demande ensuite si l'aventure considérable de la monnaie unique conduira à aller de l'avant dans d'autres domaines, notamment en matière de politique étrangère. Les décisions dans ce domaine relèveront-elles de la majorité qualifiée ou de l'intergouvernemental pur ?

Par ailleurs, pour que la CIG bénéficie d'une réelle réussite populaire, il faudrait que des décisions concrètes soient adoptées. Par conséquent, indépendamment de l'assainissement nécessaire du tissu institutionnel de l'Union européenne, des précautions que l'on prendra en matière de majorité, notamment, cette conférence s'oriente-t-elle vers quelques objectifs positifs précis ? En ce qui concerne les " missions Petersberg ", un corps militaire destiné à les remplir sera-t-il prévu et va-t-on pouvoir décider à la majorité de son emploi ?

Puis M. Michel Rocard aborde la question de la lutte contre la prolifération nucléaire. Il s'agit là d'une préoccupation mondiale qui présente un caractère d'urgence. On se trouve actuellement dans une bonne période ; la Russie construit se démocratie. Le moment est venu sans aucun doute de mettre en place un plan de désarmement nucléaire. Celui-ci peut-il faire partie des objectifs que s'est assigné l'Union européenne ?

Enfin, M. Michel Rocard déplore l'absence d'un Gouvernement économique de l'Europe, c'est-à-dire d'une véritable autorité qui constitue un contrepoids important à la puissance de la banque centrale européenne. Ne pourrait-on pas redéfinir les missions de la banque centrale européenne, à l'instar du modèle américain ? La banque centrale des Etats-Unis a une triple charge : la stabilité des prix, le niveau de l'emploi et l'équilibre du commerce extérieur. Or, la banque centrale européenne sera responsable uniquement de la stabilité de la monnaie. Par conséquent, la création d'une autorité forte parait indispensable.

M. André Rouvière aborde la situation à Chypre. Il expose qu'en tant que président du groupe d'amitié France-Chypre du Sénat, il est particulièrement sensible au drame que vit ce pays depuis vingt-deux ans. Il demande quelle a été la position du Gouvernement lors des graves événements qui y sont survenus, il y a quelques mois, lorsque des Chypriotes grecs ont été tués sur la " ligne verte ", la ligne de démarcation. Il estime que la France devrait sans aucun doute prendre une initiative dans ce domaine, car Chypre va bientôt entrer dans l'Union européenne.

Abordant ensuite l'application du Traité de Maastricht, il demande s'il a été envisagé d'assouplir les critères de convergence. L'allégement de la dette, observe-t-il, semble s'effectuer au détriment de l'emploi. L'inverse ne serait-il pas préférable ?

Enfin, il se demande s'il ne serait pas opportun que les délégations pour l'Union européenne des deux assemblées du Parlement soient érigées en commissions permanentes.

M. Claude Estier fait observer que cela pose une question constitutionnelle.

Mme Danielle Bidard-Reydet déclare avoir découvert dans la presse que serait envisagerée la mise en place de nouveaux critères de convergence plus contraignants. On aurait même évoqué le principe de sanctions financières contre les pays qui ne répondraient pas à ces critères. A Dublin, on aurait également fait allusion à la notion de "chômage-plancher" ce plancher étant évalué à 8 %. Qu'en est-il exactement ?

Puis Mme Danielle Bidard-Reydet interroge le ministre sur la forme que prendra la ratification du futur traité.

M. Paul Masson observe que le dispositif de préparation de la Conférence est très " ficelé ". Premièrement, l'unanimité des quinze est nécessaire. Deuxièmement, la phase finale interviendra en 1997. Troisièmement, il faut un accord sur tout, sinon il n'y aura d'accord sur rien. Quatrièmement, sans accord, l'élargissement ne peut être réalisé. Cette négociation, comme toute négociation à quinze, devrait être empreinte d'une certaine souplesse. Or, on est en présence d'une architecture très structurée. Dans ces conditions, ne peut-on craindre que certains Etats, défavorables à l'élargissement de l'Union, n'aient intérêt à faire échouer la CIG ?

Puis il interroge le ministre sur l'attitude de la Grande--Bretagne. Sur le troisième pilier par exemple, les ministres de Sa Majesté accorderont-ils une quelconque concession ? Faisant état d'un récent entretien avec le secrétaire d'Etat britannique à l'intérieur, un conservateur, il indique que ce dernier l'avait assuré que si son collègue travailliste était élu, l'attitude britannique sur le troisième pilier serait non moins rigide.

M. Xavier de Villepin demande au ministre des précisions sur l'attitude des partenaires de la France quant au problème très important de l'immigration. Ainsi, en Allemagne, 350.000 réfugiés de l'ex-Yougoslavie vont être renvoyés. Les Allemands font preuve d'une certaine générosité dans l'accueil, mais également d'une certaine rudesse dans le départ... Comment va-t-on concilier ces deux comportements ?

S'agissant de la PESC, il indique avoir observé que l'ambassadeur italien aux Nations unies était obsédé par deux pensées : d'une part, que l'Allemagne n'ait pas un poste au conseil de sécurité ; d'autre part, que les pays européens qui disposent d'un poste au conseil de sécurité l'abandonnent. Ce qui tend à prouver que les diplomates européens, qui sont sans aucun doute, des gens de génie, ne savent pas travailler ensemble. Par conséquent, quelles que soient les formes d'organisation de " M. PESC  ", il est important d'aboutir avant tout à des règles du jeu qui soient communes aux quinze pays.

M. Michel Barnier précise qu'il ne résume pas la politique étrangère commune à la question de " M. PESC ". Ce n'est pas parce que l'on crée des outils que l'on s'en sert obligatoirement. En revanche, si l'on souhaite agir et si les outils manquent, on se trouve confronté à des difficultés. Dès l'instant où se dégage une volonté commune - elle existe en tout cas de la part du président français et du chancelier allemand - des outils sont nécessaires. Il est également indispensable d'établir des règles du jeu communes et les diplomates européens doivent apprendre à travailler ensemble dans une cellule de prévention, de planification au sein de laquelle la Commission doit être présente avec ses experts. Ainsi sera facilitée la mise en harmonie des crédits destinés aux relations économiques extérieures dont dispose la Commission, et des crédits relevant de la politique étrangère dont dispose le Conseil. Par exemple, dans le cas de la Bosnie, la tâche de l'Union est de pratiquer une politique étrangère efficace et de reconstruire. Or, c'est au moyen des crédits de relations économiques extérieures que l'on reconstruit. C'est pourquoi l'harmonisation de l'emploi des différents crédits est importante.

S'agissant du problème de l'immigration, plusieurs des partenaires de la France souhaitent qu'il soit communautarisé. Cela n'est possible que si des progrès parallèles et complémentaires sont réalisés dans le domaine de la sécurité. Au fond, l'Allemagne et la France mènent une politique de l'immigration assez semblable et dans plusieurs pays qui nous entourent, cette politique est renforcée, notamment en Espagne.

Concernant le climat de la négociation, il est vrai que les chefs d'Etat se sont imposé un certain nombre de contraintes et se sont fixé un délai qui ne devra pas être dépassé. La plupart des pays souhaitent l'élargissement, même si certains sont moins pressés qu'on ne le croyait il y a quelques années. Ils le souhaitent pour des raisons d'influence, des raisons politiques et des raisons pratiques. Pour obtenir un accord, il faut accepter l'idée d'une évolution des positions initiales dans certains domaines. Par exemple, la France a demandé pour les Parlements nationaux une instance nouvelle, un haut conseil. Plusieurs de nos partenaires ont entendu cette demande et ont évoqué la COSAC. Il faut donc envisager de s'appuyer sur la COSAC.

M. Michel Barnier précise ensuite que le texte " avec crochets " sera communiqué aux parlementaires avant ou après le Conseil européen de Dublin.

Il revient ensuite sur l'avenir de la Commission. Celle-ci, estime-t-il, est faite pour veiller à l'application des traités. Parce qu'elle est indépendante des Etats et collégiale, il doit se dégager d'elle autre chose que l'addition d'intérêts généraux. Elle doit être le reflet de l'intérêt général et du bien commun de l'Union. Elle n'a pas vocation à s'occuper de tout. Les Etats gardent leur compétence propre. Ils conservent la compétence de droit commun.

Par conséquent, dans les années qui viennent, la meilleure formule serait une Commission réduite à une dizaine de membres crédibles et responsables. En toute hypothèse, si nous voulons que le nombre des membres soit réduit à une dizaine, il faut que chaque pays ait le droit de faire partie de la Commission à un moment ou à un autre, pendant une période déterminée.

Abordant à nouveau la question de " M. PESC ", le ministre estime que l'Union doit être capable de s'affirmer sur la scène internationale et doit pour cela disposer d'une autorité reposant sur la confiance des chefs de Gouvernement. On ne peut condamner " M. PESC " parce qu'il n'y a pas aujourd'hui de politique étrangère commune. En ce qui concerne la politique étrangère et la stabilité du continent, il va se passer - toutes proportions gardées, bien sûr - ce qui s'est passé pour l'affaire de la " vache folle " : l'Europe des citoyens va émerger. Elle va prendre conscience d'une certaine impuissance de l'Union européenne et inciter à une action commune beaucoup plus forte des Gouvernements.

Abordant les deuxième et troisième piliers, le ministre rappelle qu'il n'exclut pas une autre méthode que l'unanimité. En ce qui concerne le deuxième pilier, après que les actions communes auront été décidées par consensus, plus de souplesse sera possible dans leur mise en oeuvre. La France n'est pas, non plus, opposée a priori à l'application de la majorité qualifiée à certains aspects du troisième pilier dès lors qu'il s'agit d'une mise en oeuvre pragmatique. Mais, cela ne vaut qu'à la condition que l'on pratique une nouvelle pondération des voix.

S'agissant des missions de Petersberg, M. Michel Barnier estime que c'est le Conseil européen qui doit parler de défense et décider, dans certains cas, d'une action opérationnelle. On peut considérer cinq cas de figure pour conduire cette action : elle peut être conduite par l'UEO sans les moyens de l'OTAN, par l'UEO avec les moyens logistiques de l'OTAN, par l'UEO dans l'OTAN avec les Américains ; elle peut être conduite hors UEO du fait de l'initiative isolée d'un pays ou dans le cadre d'une coopération renforcée entre deux pays comme ce fut le cas lorsque la France et la Grande Bretagne décidèrent de créer la force de réaction rapide pour mener une action en Bosnie.

Puis, il précise que l'Union économique et monétaire ne sera pas évoquée à la Conférence intergouvernementale, qui ne touchera pas, en quoi que ce soit, à ses mécanismes. La question de l'assouplissement des critères n'est pas ouverte aujourd'hui, ni dans cette négociation, ni ailleurs. En revanche, il est imaginable, notamment après la réunion de Dublin, que les réflexions des ministres des finances fassent avancer l'idée de la création d'un conseil de stabilité qui devrait être le contrepoids politique à la Banque centrale européenne.

S'agissant de la prolifération nucléaire, le ministre expose qu'il ne voit pas très bien ce qu'apporterait le fait de traiter de cette question au sein de l'Union européenne. En effet, les Etats membres ont pratiquement tous signé les traités internationaux contre la prolifération.

Après avoir démenti que le Conseil de Dublin ait accepté un taux plancher pour le chômage, le ministre rappelle, au sujet du mode de ratification du Traité, que le choix appartient au Président de la République.

E. EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE SUR L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

Le mercredi 23 octobre 1996, la délégation a examiné le projet de rapport d'information de M. Christian de La Malène sur l'application du principe de subsidiarité.

M. Christian de La Malène analyse tout d'abord la signification du principe de subsidiarité. Selon ce principe, souligne-t-il, la Communauté ne doit faire que ce que les Etats membres, individuellement ou en coopération, ne peuvent pas faire. Le problème de la subsidiarité concerne donc avant tout le partage des compétences. Face à une proposition de la Commission européenne, il convient d'abord de se demander si la Communauté doit ou non intervenir ; ce n'est qu'ensuite que se pose le problème des modalités de cette intervention.

Ce deuxième aspect, poursuit-il, a certes son importance. Dans l'esprit de la subsidiarité, les interventions communautaires ne doivent pas être inutilement contraignantes : chaque fois que possible, il faut choisir le moyen le moins lourd, celui qui laisse la plus grande marge de liberté aux Etats membres. Mais cet aspect du problème n'est pas en réalité le plus important : lorsque la réglementation communautaire paraît tatillonne, c'est souvent parce qu'il a fallu faire la synthèse de réglementations nationales elles-mêmes complexes et détaillées ; or, du moins dans le domaine économique, mieux vaut une seule réglementation communautaire, même trop minutieuse, plutôt que quinze réglementations nationales qui ont, de toute manière, également ce défaut.

M. Christian de La Malène estime que l'objectif essentiel du principe de subsidiarité est de limiter les interventions de la Communauté aux cas où l'action des Etats membres, séparément ou en coopération, ne permet manifestement pas d'atteindre le but recherché en commun. Cette orientation, souligne-t-il, répond à un souci de démocratie et d'efficacité, car tout transfert d'une décision à la Communauté implique le recours à une procédure lourde, contraignante, éloignée du terrain, et surtout difficile à contrôler et à évaluer.

S'il est dans la vocation de la Communauté d'être un bon échelon de conception, elle est rarement un bon échelon de gestion. Les interventions communautaires les plus critiquables, du point de vue de la subsidiarité, sont donc généralement les programmes d'action par lesquels la Communauté finance ou cofinance les actions les plus diverses. La Communauté est dans son rôle lorsqu'elle élabore la législation du marché intérieur -même s'il faut éviter qu'elle aille plus loin que nécessaire dans le détail-, car le besoin de normes communes appelle l'intervention de la Communauté. En revanche, lorsque la Communauté veut agir par elle-même, mettre en oeuvre des programmes, elle risque souvent d'être moins efficace que les Etats ou que la coopération entre Etats.

Prenant l'exemple de la recherche, M. Christian de La Malène estime que la Communauté se doit d'intervenir pour définir des priorités communes et inciter les Etats membres à coopérer pour les mettre en oeuvre, mais qu'il n'est pas souhaitable qu'elle gère elle-même l'effort de recherche.

Enfin, le rapporteur souligne que le principe de subsidiarité ne permet pas de définir des domaines, par exemple la culture, où une intervention de la Communauté serait par nature exclue, la frontière passant en réalité à l'intérieur de chaque domaine. Ainsi, dans le domaine de la culture, certaines interventions de la Communauté sont indispensables, par exemple pour préciser les règles concernant la libre circulation des objets d'art ou pour harmoniser les règles concernant le droit d'auteur. En revanche, il n'est pas nécessaire que la Communauté lance des programmes pour encourager la promotion du livre ou protéger le patrimoine : dans l'optique de la subsidiarité, la Communauté doit donc s'abstenir de ce type d'intervention.

La subsidiarité, poursuit-il, est fondamentalement une orientation politique, qui donne la priorité, la compétence de droit commun, aux Etats membres. Ceux-ci doivent être présumés compétents ; c'est seulement s'ils ne peuvent pas réaliser convenablement un objectif que la Communauté doit prendre le relais.

Puis, M. Christian de La Malène indique que son rapport montre que le principe de subsidiarité est loin d'être pleinement respecté.

Il souligne l'absence de volonté commune aux Etats membres pour appliquer véritablement ce principe. Les débats qui ont eu lieu en 1992 et 1993, poursuit-il, montrent au contraire que certains Etats sont très réticents à cet égard, notamment ceux qui bénéficient particulièrement des subventions communautaires au titre d'actions menées dans les domaines les plus variés. Ces pays craignent qu'une application plus stricte de la subsidiarité ne se traduise par une remise en cause de certaines de ces subventions et ont donc tendance à militer, aux côtés de la Commission et du Parlement européen, pour que le principe de subsidiarité reste une référence générale sans véritable conséquence. Cette situation explique que la déclaration adoptée lors du Conseil européen d'Edimbourg, en 1992, et " l'accord interinstitutionnel " conclu en 1993 ne prévoient aucune forme de contrôle de la subsidiarité, et excluent même que le Conseil puisse tenir des débats spécifiquement consacrés à des problèmes de subsidiarité.

Les mêmes tendances, estime le rapporteur, se retrouvent aujourd'hui dans la Conférence intergouvernementale (CIG) et conduisent certains pays à demander que la déclaration d'Edimbourg et " l'accord interinstitutionnel " soient intégrés au Traité. Or, il est clair que si ces textes, qui ne permettent pas au Conseil d'avoir des débats spécifiques sur la subsidiarité, étaient intégrés au Traité, il serait difficile d'espérer un progrès sur l'application du principe de subsidiarité.

Le rapporteur estime également que le fonctionnement actuel des institutions européennes n'est pas de nature à permettre l'application du principe de subsidiarité, aucune institution n'étant véritablement incitée à respecter ce principe, et aucun contrepoids ne jouant pour favoriser ce respect.

Passant aux propositions présentées dans le rapport, M. Christian de La Malène souligne la nécessité d'une réflexion sur l'avenir des fonds structurels dans la perspective de la révision des perspectives financières, en 1999, et dans la perspective de l'élargissement à l'Est. Les politiques menées dans le cadre des fonds structurels, estime-t-il, enlèvent une partie de sa portée au principe de subsidiarité, puisque la Communauté peut intervenir par ce biais pour financer pratiquement n'importe quel type de projet. Par ailleurs, les fonds structurels ont pour conséquence que la politique d'aménagement du territoire est principalement arrêtée à l'échelon communautaire, ce qui revient à éloigner la décision du " terrain ". Dans une optique de subsidiarité, mieux vaut concentrer les actions structurelles de la Communauté sur les seules régions relevant de l'effort de cohésion, en regroupant les actions autour d'un nombre réduit d'objectifs.

Au sujet de l'aspect institutionnel, M. Christian de La Malène présente un projet de conclusions mettant l'accent sur trois points :

- les inconvénients d'une inscription dans le Traité des dispositions de la déclaration d'Edimbourg de 1992 et de " l'accord interinstitutionnel " de 1993 ;

- la nécessité d'une expression collective des Parlements nationaux au sujet de la subsidiarité, dans le cadre d'une COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires) renforcée ;

- le soutien au projet de protocole présenté par l'Allemagne, dans le cadre de la CIG, qui tend à clarifier la signification du principe de subsidiarité et prévoit que le Conseil examinera si une proposition de la Commission européenne respecte la subsidiarité dès lors qu'un Etat en fera la demande.

M. Michel Caldaguès approuve les orientations du rapport et se félicite de la clarté des conclusions proposées. Il relève toutefois qu'une limitation des fonds structurels aux régions de l'objectif 1 aboutirait de fait, dans le cas de la France, à introduire une différence de régime entre les départements d'outre-mer (DOM), qui seraient alors les seuls bénéficiaires, et la métropole, ce qui présenterait peut-être certains inconvénients.

M. Jacques Genton rappelle qu'aujourd'hui deux zones métropolitaines bénéficient également de l'objectif 1 : la Corse et le Hainaut français. Il juge toutefois peu probable que cette situation perdure après la révision de 1999.

M. Christian de La Malène précise que, dans l'optique de la subsidiarité, il lui parait nécessaire de concentrer l'action structurelle autour de l'effort de cohésion, avec un nombre réduit d'objectifs, de manière à concourir plus efficacement au développement des zones concernées. Dans le cas de la France, estime-t-il, seuls les DOM paraissent appelés à relever de la politique de cohésion après 1999.

M. Jacques Genton fait état des réserves exprimées par écrit par M. Pierre Fauchon, précisant que ce dernier regrette qu'une seule séance soit consacrée à l'examen du projet de rapport et estime que l'élaboration de celui-ci n'a pas été accompagnée d'une concertation suffisante au sein de la délégation. Pour M. Pierre Fauchon, le principe de subsidiarité a non seulement un versant négatif, mais aussi, en se plaçant sur un terrain politique, un versant positif justifiant le développement des compétences communautaires. M. Pierre Fauchon ne peut donc approuver l'orientation générale du rapport, marquée par une conception à ses yeux trop négative de la subsidiarité.

M. Christian de La Malène rappelle tout d'abord que la délégation a tenu un débat d'orientation pour la préparation du rapport, le 27 juin, auquel M. Pierre Fauchon a participé ; il ajoute que le projet de rapport a été adressé à tous les membres de la délégation deux semaines avant son examen. Revenant ensuite sur la signification du principe de subsidiarité, il indique que ce principe, considéré du point de vue philosophique ou théologique, peut donner lieu à plusieurs interprétations, dont certaines lui accordent un versant positif (l'obligation d'intervenir, pour l'autorité la plus éloignée, en cas de carence de l'autorité la plus proche) à côté de son versant négatif (la limitation des interventions de l'autorité la plus éloignée). Mais, poursuit-il, tel qu'il figure à l'article 3 B du Traité, c'est-à-dire comme principe appartenant au droit positif, le principe de subsidiarité est seulement un principe de limitation des interventions communautaires ; la formulation retenue par le Traité est en effet uniquement négative. Le jugement du Tribunal constitutionnel allemand rendu au sujet du traité sur l'Union européenne confirme, ajoute-t-il, cette interprétation. Il n'est pas contradictoire avec le principe de subsidiarité, précise-t-il, de plaider pour un renforcement de certaines compétences de l'Union, mais on ne peut s'appuyer sur le principe de subsidiarité tel qu'il figure dans le Traité pour justifier un tel renforcement.

M. Michel Caldaguès s'associe à la réponse du rapporteur, faisant valoir que l'extension éventuelle des compétences de l'Union était du ressort de la Conférence intergouvernementale en cours, mais qu'elle ne peut être une conséquence du principe de subsidiarité tel qu'il est inscrit en l'état dans le Traité sur l'Union européenne.

M. Jacques Genton, revenant sur les conclusions proposées par le rapporteur, relève qu'elles tendent à soutenir un texte proposé par le Gouvernement allemand pour préciser les conditions d'application de l'article 3 B du Traité. Il estime que ce texte reflète les positions défendues traditionnellement par le Bundesrat, garant des droits des Länder dans le système allemand.

M. Christian de La Malène indique que l'Allemagne, du fait d'une organisation fédérale enracinée dans son histoire, est le seul Etat membre de l'Union à avoir une culture et une pratique de la subsidiarité, et, de ce fait, se trouve, aussi, souvent le seul à essayer de faire jouer ce principe à l'échelon de l'Union.

La délégation approuve alors les conclusions proposées par le rapporteur, puis décide d'autoriser la publication du rapport.

(Les conclusions adoptées par la délégation figurent en annexe n° 2 du présent rapport).

Le rapport de M. Christian de La Malène :

L'application du principe de subsidiarité "

a été publié sous le n° 46 (1996-1997)

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